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制定行政程序法的现状

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摘要:

目前中国法治环境下制定一部统一的行政程序法是大势所趋,是依法治国的必然要求。但是,受我国当前社会条件的制约,制定一部统一的行政程序法典,困难重重。本文从我国时下的法治化现状入手,深入分析我国目前制定行政程序法典的现状。

关键词:

行政程序法;行政效能;依法治国

一、行政程序法的基本概述

(一)行政程序的概念。有位著名的法律学者曾经说过:"世界上的大多数纠纷都是由词语引起的"。这一概论在法学研究领域中显得尤其重要,法学界的所有争论似乎都要追溯到词语的定义与解释。所以,要想理解行政程序的概念,首先要熟知程序的概念。程序一般是指事情发展的先后顺序,或者是指事物进行过程中所遵循的方法或步骤。而法律程序则是指,依据法律规定,以社会普遍公认的法律理念为指导思想,以法律明文规定的执法手段、方法和步骤,明确相对人的权利义务关系,既满足权利人的法律诉求,又公平的处理法律事务,这种手段、方法和步骤即是法律程序。在我国,行政程序一般是指行政主体实施行政行为所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。无论在任何国家,包括所谓的大陆法系和英美法系国家,行政程序都是各国法治社会建设过程中一种重要的法律程序。

(二)行政程序法的功能。行政程序法的功能一般是指行政程序法以其基本原则为出发点,通过其基本的运作过程、方法及步骤等程序所发挥的社会作用及法律作用。我国学者中有的将行政程序法的功能概括为控权功能、保全功能、效率功能。我认为,行政程序法的功能主要表现为规范、监督和制约行政权的行使。行政法的核心宗旨在于控制行政权、保障公民权。顾名思义,首先就在于控制国家行政权力的行使,监督行政机关能够严格依法行使行政权。行政机关作为国家的管理者,承担着管理国家事务,维护社会稳定的重要职责。然而,在行政机关管理国家事务的过程中,它的一切管理行为并不一定都是合法、合理的,这一切都是由于行政机关在行使行政权的过程中,享有着巨大的行政自由裁量权,这就要求对行政权的行使必须进行有效的监督和制约,以免行政权力不断的扩大,对公民的合法权益造成损害。然而,能够达到这种有效的监督和制约的方式之一就是统一的行政程序法典的规范,从程序上限制国家行政机关恣意行政,防止行政机关滥用职权。

二、我国行政程序法治化的现状与困难

(一)立法技术上存在缺陷,行政行为变化复杂且范围广泛。在我国法治建设的发展过程中,起步晚、发展慢以及中间经历了长期的动荡,导致我国法治建设长期落后于西方国家。然而在行政法甚至行政程序法上更是发展缓慢,虽然在改革开放之后,我国行政法有了初步的发展,多部控制行政权、保护公民权的行政法律、法规,例如《行政复议法》、《行政许可法》以及《行政处罚法》相继出台,使得我国行政法学的立法困境的到了充分的改善和提高。但是在立法上,对于他们的具体实施程序仍然存在着很大的空白,即在目前程序立法上仍在存在着很大的缺陷。首先,行政程序立法主体存在多级性的特点,目前我国行政程序立法机关既包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的行政程序法律,也包括各个地方的地方性法规,这就使得行政程序立法呈现出一种多级性的状态,使得有些程序法的制定丧失了其应有的作用;其次,行政程序立法呈现一种附属性的特点,也就是说目前我国大部分有关行政程序法的内容都是规定在行政实体法之中,作为实体法的工具或者是手段而存在,这就使得行政程序本身的地位就处于实体法之下,虽然这似乎符合我国"重实体、轻程序"的立法原则与实际情况,但这一理念本身就是存在缺陷的。

(二)行政程序法治观念缺失。从我国社会发展史的角度来看,"人治"一直是人们的主流观点,这种"人治"的思想,使得处于较高地位即管理地位的政府行政机关自然而然的把自己摆在一种高高在上的地位,他们认为法律只是统治者管理国家和人民的一种工具,法律所约束和管理的主体只是平民老百姓而已。这就使得一些行政执法者在执法过程中,难免的会恣意追求执法的结果,从而忽视了执法的过程即程序。行政执法人员在执法过程中,除了坚持依法行政的基本原则外,行政执法人员在执法过程中尚要坚持"程序正当原则"。程序正当源自于英国的"自然正义",发展并兴盛于美国,之后流传于世界,形成了英美法系国家法治建设过程中的"重程序、轻实体"的基本理念。“正当法律程序”是美国行政程序法典的灵魂,也是补充美国行政程序法规范和指导美国行政程序法发展的准则[4]。”然而,我国目前的法治理念,一直处在"重实体、轻程序"的理念之中,行政执法人员在执法过程中一味的追求执法结果的合法性,从而忽视执法过程的正当性即程序性,虽然办案效率得到了提高,但是法治的公平与正义渐渐缺失,很难达到人们满意的执法效果。

(三)行政程序法制化程度滞后。目前我国在行政立法上对于行政程序的规定越来越多,例如在2009年出台的《行政处罚法》,在《行政处罚法》中规定了行政处罚决定的一般程序、简易程序以及听证程序,并且设定了听证程序、简易程序以及一般程序的使用条件以及具体实施规定,在这其中包含了说明理由制度、听证制度以及回避制度等与行政程序有着密切联系的重要制度,这无疑反映了我国行政程序法律制度的巨大进步。但是,仅仅这样还是不够的。我国目前行政程序法制化程度相对滞后,在立法上仍然存在一些严重的问题。在我国目前的行政程序法的发展过程中,除了行政立法、行政复议、行政许可、行政处罚着这几种行政行为之外,其他各类行政行为的程序不统一的情况下仍然存在。并且我国目前的行政程序法律规范分布在各种法律、行政法规之中,作为其他实体法的工具,仍然没有统一的、专门的行政程序法。正是因为我国目前大部分有关行政程序的法律规范都散步在其他各个法律、法规等实体法之中,导致行政程序法律规范成为了为实体法服务的法律工具和手段,并没有完全的独立出来,"重实体、轻程序"的法律观念深入人心,进而造成了行政程序法律地位较低的结果。另外,虽然我国行政机关在其内部制定了许多内部行政程序,用以规范行政行为,弥补行政程序存在的不足。但是,这与我国行政程序法设定的理论目的与原则还是存在一定的差距的。尽管存在这些内部行政程序,但是由于传统行政执法人员脑海中固有的"管理论"的理念影响,导致这种所谓的内部行政行为打着规范行政程序的旗号,在作出具体行政行为的时候仍然以自身为中心,忽视行政相对人的主体地位,本质上依然维护的是行政权即公权力,这与行政法学的核心宗旨即控制国家权力,保障公民权大相径庭。

三、结论

我国法治化建设的道路相对于西方国家起步晚,发展缓慢,尚未成熟。特别是在法治理念方面,西方国家“重程序,轻实体”,而我国在法治实践当中始终坚持“重实体,轻程序”的法治理念,虽然不断新的法律的出台,正在渐渐缓解甚至改变这种传统观念,但依然存在很大不足。在这种情况下,一部统一的行政程序法典的制定,这符合我国法治建设的初衷与目的。但是对于如何具体的解决这些问题,尚需诸多专家学者的进一步探讨。

参考文献:

[1]章剑生.行政程序法学原理[M].北京:中国政法大学出版社,1994:42-44.

[2]杜谦,宋文胜.网上申请政府信息公开的举证责任分配[J].人民司法案例.2015,(24):142.

[3]何海波.论收容教育[J].宪法学与行政法学.2015,(9):59.

[4]杨海坤,黄学贤.中国行政程序法典化[M].北京:法律出版社,1999:15.

[5]彭澎.权力控制的法制化逻辑:依法治国的基点、重点与难点[J].行政与法.2015,(11):21.

作者:殷宪斌 单位:黑龙江大学法学院

制定行政程序法的现状责任编辑:杨雪    阅读:人次