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法制化行政程序论文

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一、行政程序法制化

1.行政程序法制化。行政程序法制化首先表现为行政程序法典的统一制定与实施。行政程序是行政程序法制化的对象。由于行政程序内容和形式上的特点,不可能也没有必要将其逐一进行规范。而现代法治国家主要是针对那些能够保障公民权益,提高行政效率重要行政程序予以法制化。因此,行政程序法制化的主要内容有信息公开制度,职能分离制度,听证制度,时效制度等这几个重要内容。2.行政程序法制化与依法行政。中共十八届四中全会全面推进了依法治国的重大决定,并进一步明确推进我国依法行政。依法行政是宪法虽规定的,行政机关在进行活动时必须遵守的原则,也是社会民主化和法制化的重要标志。行政程序法制化与依法行政有着密切关系。首先,依法行政的核心是遵守行政程序法。依法行政的前提是必须依照行政程序法行政,离开了行政程序法也就无法做到依法行政。行政程序法为行政机关设定义务,将行政机关的权利置于法律的约束之下,控制了其行政权的行使,保障相对人的权力。况且,行政行为受程序法和实体法的共同影响,如某一行政行为违法了程序法那么也必然会对实体法部分产生影响。因此,依法行政的核心是遵守行政程序法。其次,我国现行的行政法律制度不足以保证依法行政。在我国行政实体法当中,不能完全限制行政机关的权力,而行政程序法正好能弥补实体法上的不足。

二、我国行政程序法制化中存在的问题

本部分将从中国行政程序法的现状以及我国行政程序法实践中存在的问题两方面分析我国行政程序法制化中存在的问题。昆明地区作为西南地区一个重要的省会城市,其近年来出现的诸如PX事件与晋宁富有村事件等的群体性冲突在全国范围内都屡见不鲜,具有一定代表性。因此,本文以昆明地区为研究视角,以此为代表分析我国行政程序法实践中存在的问题。

(一)我国行政程序法的现状1.我国行政程序法的法律规制。我国的行政程序法大多存在于行政实体法当中,目前还没有制定统一的行政法典。我国目前的行政立法现状具有很明显的阶段性。因此本文重点分析行政立法的三个阶段。第一个阶段是我国《行政程序法》的颁布。我国第一次行政程序立法是1989年《行政诉讼法》的颁布,明确了司法权对行政权的监督,开创了司法监督的新纪元。在1986年的《中华人民共和国治安处罚条例》比较完整的规定了治安行政处罚的程序。这一阶段的行政程序立法从形式看基本与相应的实体性规范共存于法律规范中。第二个阶段是以1996年《行政处罚法》的制定为标准,从此进入了行政立法大发展时期。这个阶段从1989-1996年,各部委纷纷制定本部门专门的程序性规章。这些规定为我国现代行政立法奠定的基础,并具有初步规模。这一阶段与前一阶段相比,出现了一些单行的行政程序法律规定,但立法仍然带有强烈的管理色彩,缺少相对人参与权的相关规定。第三个阶段是1996年《行政处罚法》至今。该部法律首次规定了听证程序,将作为现代行政核心内容的听证制度引进了行政处罚领域,除此之外,还规定了行政处罚的公开制度、告知制度等。这一阶段的行政立法主要集中在政府信息公开和听证两个方面,成为了我国行政程序法律逐步走向科学的重要标志。2.我国行政立法存在的问题。第一,我国行政程序法比较分散,没有统一法典,大多存在于实体法当中。我国目前除了《行政复议法》和《行政诉讼法》,其他都散见与行政实体法当中。这样在法律适用中可能造成行政程序法的适用问题,削弱了行政程序法的权威性。另外,重行政实体立法,轻行政程序立法;重事后行政程序立法,轻事前、事中行政程序立法是我国目前的一个主导的观念。第二,参与原则等重要原则没有进行规定,基本原则体现的作用不明显。各国行政程序立法都有合法原则、公开原则、公正原则、参与原则及高效原则等。例如,对于参与原则,我国仅仅只规定了体现参与原则的听证制度,但并可没有将其作为一项基本原则确定下来。正是由于参与原则没有很好得到体先,导致我国现行立法带有强烈管理色彩。第三,行政证据制度规定有所欠缺。我国对行政程序中证据制度规定不完善,这样容易导致无法认定行政决定的作出是否违法,容易导致事实认定不清。这样也可能导致行政机关自由裁量权过大的问题。

(二)我国行政程序法制化实践中的问题1.昆明地区PX事件。近年来,全国多地因大型工业项目所造成的群体性事件层出不穷,尤其值得一提的是昆明PX项目。2013年昆明市反对PX项目事件是指2013年5月,昆明民众反对安宁市草铺工业园区的1000万吨炼油项目引起的群体性事件。中石油云南石化1000万吨炼油项目计划在安宁市草铺工业园区实施,该项目厂址所处的安宁市草铺街道距离昆明市市中心45公里,由于担心化工厂建成后危及民众健康,该项目引起昆明市民强烈反对,最终游行表达诉求。据媒体报道,昆明市关于此次PX项目很多相关信息是在第一次游行后被动公开的,这种消极应对的行为引发了政府的信任危机。此次事件,很大程度上是因为信息公开与公众参与不足所引起。政府没有在第一时间向公众公开该炼油项目的相关事宜,也没有及时使公众了解到何谓PX以及PX是否会造成危害。在整个过程中,公众参与也是明显不够的,政府缺少与公众之间的对话。随着中国经济发展,环境问题也越来越突出,应给与公众充分的知情权,建立公众参与与环境监督机制,才是解决这类问题的根本所在。2.昆明富有村事件。2014年10月14日,昆明市晋宁县“晋城泛亚工业品商贸物流中心”在建项目施工过程中,企业的施工人员与富有村部分村民发生冲突,截至2014年10月15日早上造成8人死亡,18人受伤。冲突原因来自于征地事件,自2010年征地以来,村民与项目开发商因补偿问题一直未解决,没有正式签过补偿协议,造成矛盾不断升级,最终导致了恶性冲突。该次事件的矛盾主体是村民与开发商之间的矛盾,但实际上也是村民与政府之间的矛盾。该冲突原因来自于征地,政府是征地主体,自2010年征地开始一直到2014年冲突事件的发生,村民的征地补偿问题一直得不到有效解决,显然,政府对此有着直接责任。归根到底,事件的最终原因还是农民土地参与权没有得到落实,农民土地参与权是行政相对人参与权的一种。土地是农民赖以生存的物质基础,同是也是农民所享有的一项重要财产,而土地征收会严重危害到农民的利益。在富有村事件中,导致二者之间利益冲突的重要原因之一就是富有村村民的参与权没有得到充分保障。在农民土地征收参与权中,应该包含农民的知情权、陈述权、救济权、申请权的具体权力,在该事件中,这些权力没得到具体保证,导致富有村村民的意愿没有充分表达,使得其与政府之间缺乏有效对话,二者利益长时间得不到平衡,最终酿成恶性事件。3.我国行政程序法制化实践中的问题。不管是PX事件还是富有村事件以及全国范围内类似事件的出现都说明了我国在行政程序法制化的实践中出现了问题。总结以上案例,我国在行政程序法制化上出现了以下问题。第一,我国行政机关中普遍存在重行政实体法轻行政程序法的观念。正是由于这样的观念,使得政府在信息公开,听证制度,公众参与这几方面做的都不到位,导致诸如PX及富有村等群体性事件屡屡发生。第二,行政主体在行政决策中信息公开性不够,公众参与程度低。不管是PX事件还是富有村事件,在事件过程中,政府的信息公开不够透明,公众参与程度低,所以导致了公众缺少与政府之间的沟通对话,从而致使公众与行政机关的矛盾不断升级。第三,处置群体性事件的有效性不够。在群体性事件发生后,行政主体往往都没有及时公布事件真相、造成政府失语、事件失控乃至进一步扩大,极大的影响了政府的公信力,使公众对政府产生信任危机。

三、我国行政程序法制化的实现

十八届四中全会决定“完善行政组织和行政程序法律制度”,说明我国行政程序法今后有望提上立法议程,今后制定行政程序法典是一个必然趋势所在。我国目前尚未有统一的行政程序法典,根据现状分析,中国行政程序法制化抱有希望,又存在大量问题,有必要对行政程序立法进行一些思考。

(一)完善我国行政程序法制化的建议第一,我国应制定统一的行政程序法典。西方国家都有一部较为完整的行政程序法典,我国目前虽没有统一的行政程序法典,但法典的制定也是今后立法的必然趋势所在。行政程序法典的制定能保证行政主体行使行政权力是有一个法定的程序遵守,并且易于查找,这样可以提高行政效率,约束行政权力,保证行政相对人的合法权益不受侵害。同时,法典的制定能减轻我国一直以来重实体,轻程序的错误观念。第二,完善信息公开制度。我国将来在制定行政程序法典时,必须完善现行的信息公开制度。充分的信息公开是行政相对人参与到行政决策中的前提条件。行政机关应将必须的信息向公众公开,使行政机关与公众信息的占有处于对称状态。我国目前多发的诸如昆明地区PX及富有村事件等群体性事件都与行政机关信息公开程度低有很大关系。完善信息公开制度也是平等原则在程序上的要求。第三,完善对公众意见的处理和回应机制。如前文分析,群体性事件的发生主要是因为公众参与度不高,政府对公众意见处理不成熟。不管采用何种形式接受公众意见,对于收到的意见,行政机关都应当认真阅读,并作出详细答复。只有建立该机制,才能保证公众参与的积极性,也才能督促行政主体认真思考公众意见,这样也就能避免公众对政府的信任危机。第四,我国行政程序法的制定应同时兼顾实体和程序方面的内容。以德国为代表的程序与实体并存的立法结构,在大陆法系国家,行政法被认为是关于行政运行的法律,以行政行为其核心扩展到行政行为的主体、实施行政行为的程序及监督救济等。不绝对把行政实体与程序割裂开,是符合我国国情,也是具有科学性的。

(二)我国行政程序法应采取的基本制度前文简单给出了完善我国行政程序法制化的几点思考,但是,如果要正真实现我国行政程序法制化,有一些基本的制度必须涵盖在行政程序法典中,只有基本制度明确才能让基本原则的以体现。第一,听证制度。听证制度是公众参与原则的一个重要的形式,是公众实现与行政主体之间对话沟通的一个有效途径。在整个听证程序中,也是相对人与行政主体互动的一个过程,公众直接参与了行政程序。这体现了行政过程中的民主与公正。是现代行政程序法中不可缺少的一项基本制度。第二,信息公开制度。信息公开制度是行政程序中程序公开原则的直接体现,也是行政程序法中重要内容之一。充分的信息公开是行政相对人参与到行政决策中的前提条件,有利于公众参与的积极性,并增加行政相对人与行政主体之间的信任,并增加政府的公信力。第三,回避制度。回避制度体现了司法公正性,有助于执法机关严格执法。这一制度不管在司法领域还是执法领域都运用广泛,在行政许可、行政处罚中也都有体现。回避制度作为一个古老制度,能够很好保障司法的公正性和权威性。第四,期间制度。该制度是对效率原则的保障,可以防止行政机关不作为而拖延时间,从而保护了行政相对人的利益不受侵害,也起到提高行政效率的作用。

四、结语

行政程序法在依法行政中占据着重要位置,是依法行政的客观要求,是实现我国依法治国的重要途径。而我国目前还没有一部统一的行政程序法典,随着十八届四中全会的召开,行政程序法已提上立法日程,制定我国行政程序法是必然的趋势所在,而要实现行政程序法制化就要求行政程序法典的统一制定与实施。另一方面,行政程序的司法实践也出现了很大的问题。本文以昆明地区为研究视角,详细分析了昆明地区今年来出现的PX事件与富有村事件等群体性冲突事件,表明了我国目前存在的政府信息公开性不够,公众参与程度低,处置群体性事件的有效性不够等行政程序实践中的问题。并结合西方国家行政程序法典的先进立法经验,提出了制定统一的行政程序法典,完善信息公开,公众参与等完善我国行政程序法典的建议。行政程序法典有利于维护公民权利,让公众参与权力有法律的保证,希望我国尽快制定并颁布行政程序法典,使我国行政法制化,规范化。

作者:丁小婷 单位:云南财经大学

法制化行政程序论文责任编辑:杨雪    阅读:人次