行政程序法中的公布制度范文

一、对现行档案利用和公布制度的分析

《档案法》中涉及档案的利用和公布制度的内容共五条，从第十九条至第二十三条。其中，第十九条规定档案开放的期限、档案馆公布开放档案目录的义务和公民有利用已开放档案的权利;第二十条是对利用未开放档案的规定;第二十一条赋予向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人特定的权利;第二十二条根据档案的所有权确定公布的主体和公布遵循的制度;第二十三条是档案馆在编研档案方面的职责。档案的利用和公布制度是赋权性的制度，公民应能够通过这项制度享有利用档案的权利，但以《档案法》这五条规定中不难发现其赋权性和保权性不强。首先，在法理学的角度，从法律规则内容上看，可分为授权性规则、义务性规则和职权性规则。授权性规则是给予公民权利的法律规则，义务性规则是直接要求人们作为或不作为的规则。职权性规则多用于公务活动。在档案的利用和公布制度中，纯粹的授权性规则只有两处，分别是第十九条第三款:“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，第二十一条:“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。”此外，第二十条第一款的授权是附条件的，第二十二条的禁止性多于授权性。这种法律规则的结构显然不利于档案的利用和公布。其次，从行政程序法的角度看，中国档案的利用和公布制度的程序性极弱，更谈不上程序的控权作用。《档案法》第二十条授予公民和组织利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位及其他组织保存的档案的权利，行使的前提是“根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要”，利用的具体办法由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。国家档案局的《档案法实施办法》第二十二条第四款进一步明确，利用未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关档案行政管理部门审查同意。第五款规定，利用有关组织未向档案馆移交的档案，须经档案保存单位同意。把这三项内容合在一起，仍不能给出利用未开放档案的可操作性途径。比如，“根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要”这一原则过于宽泛，但同时又可以申请利用人无这方面的实际需要为由来拒绝。另外，申请利用人提出申请后，有关行政机关和组织答复的期限是多长?如果申请利用人得不到答复或者被拒绝有那几种救济措施?为此有关行政机关和组织承担怎样的法律责任?对这些问题都没有作出明确规定。《档案法》第二十二条、《档案法实施办法》第二十三条和第二十四条是有关档案公布的规定。其中，《档案法实施办法》第二十四条指出，公布国家所有的档案，在必要时，需档案的形成单位或其主管机关同意;对不属于国家所有的档案的公布，应当遵守国家有关保密的规定，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。很明显，国家对档案公布的立法态度相当保守，档案馆、档案的形成单位或其主管机关判断档案能否公布的依据、程序是什么?不予以公布的法律后果是什么?如果立法中这些问题都是空白的话，档案的公布就演变成行政主体完全自由裁量的行为。此外，《档案法》第五章“法律责任”中，只有行政主体对行政相对人的行政处罚，而没有行政主体违反法律应受处罚的规定。《档案法》中不乏对行政主体的职责规定，比如，第十九条第二款规定，档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。如果档案馆不履行这项职责或者履行不充分，有不利于其的法律后果吗?法律没有作出明确规定。从这一点上看，《档案法》的内容是有欠缺的。

二、完善档案的利用和公布制度中行政程序法规则的方案

行政程序法在《档案法》中作用的凸现，是二者皆属于行政法的属性造成的。行政法的学科旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。正是由于行政法的学科目的，在行政裁量权日益加剧的背景下，才催生了行政程序法。加之，行政法是仅次于宪法地位的独立法律部门，其地位决定了它在控权和保权中的作用。《档案法》是关乎公民实现一切权利的起点的知情权的保障，因此，行政程序法的介入是法律发展的必然。在实践中，2007年《条例》公布后，学术界开始从档案开放的期限、政府信息公开的主体和《条例》的程序性等角度讨论《档案法》，其信息资源的价值和在控制政府权力上的功能已被全社会所重视。所以，对《档案法》的程序加以完善，势在必行。首先，档案的利用和公布制度是一项赋予公民权利的制度，那么在法律条文中就应当明确“中华人民共和国公民有利用国家档案的权利”，并将此条规定在“总则”中。现行的《档案法》只在第十九条第三款规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”这种规定是将《档案法》定位在管理法基础上，没有赋权，当然谈不上行政程序的控权。其次，行政程序法的立法宗旨是通过方法、途径、步骤和时限等程序安排控制行政权力，保障人民的权利。因此，对于行政主体公布档案和为档案的利用提供便利的规定应该具有可操作性，不能只是一种原则上的要求。行政机关公布档案的范围、公布的时间、对申请利用人答复的形式和时限等，立法都应当予以明确。再次，按照行政程序法的立法设计，行政相对人拥有程序性的权利。在档案的利用和公布制度中，行政主体提供的是一种服务行政，立法应赋予相对人请求权、获得通知权和要求帮助权等。若要行政相对人实现利用档案的权利，违反行政程序的行政主体就一定要承担法律责任。因此，《档案法》的法律责任制度中，不仅要有对行政相对人的行政处罚，还要有对行政主体的行政处分。无论是行政相对方还是行政主体都要为自己的违法行为承担责任，并且现代行政法对政府提出了更高的要求，行政主体承担的责任只能严于行政相对人，而不是相反，只有符合这种时代精神的法律，才是公平公正的法律。

作者：魏瑶单位：河北经贸大学