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安全生产行政处罚权立法及改进

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安全生产行政处罚涉及各行各业,关涉公民的人身和财产权。目前,由《安全生产法》《职业病防治法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规组成的安全生产法律行政处罚权立法技术的原因导致法律规范之间相互混乱、相互重叠、处罚主体和对象不明确、法律规范不严谨、法律语言不统一不规范等种种问题,需要在理论上加以系统分析并及时修订完善。

一、安全生产行政处罚权立法现状及其突出问题

近年来,国家为实现依法管安、依法治安、重典治安,不断加大了安全生产法的立、改、废工作,包括修订《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《安全生产许可证条例》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等一大批法律法规,以及废止一些不适应时代发展的规范性法律文件,如《劳动防护用品监督管理规定》《矿山救护队资质认定管理规定》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》等等。分析这些法律文本,发现当前安全生产行政处罚权的立法还存在法律规范混乱、相互重叠,法律规则不严谨,处罚主体错误、处罚对象不明确,法律语言不统一,进而浪费立法资源,造成法律适应困难等一些问题。

1.法律规范混乱

从现已颁布的法律文本看,一是关于对从业人员的安全教育和培训问题的处罚规定,在同一层级的规范性法律文件中处罚的主体不同、种类各异、幅度也不一致。比如《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第九十四条第(三)项规定:“生产经营单位有下列行为之一的,责令限期改正,可以处五万元以下的罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处五万元以上十万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款:……未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训,或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的;……”。而在《中华人民共和国矿山安全法》(以下简称《矿山安全法》)第四十条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由劳动行政主管部门责令改正,可以并处罚款;情节严重的,提请县级以上人民政府决定责令停产整顿;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分:(一)未对职工进行安全教育、培训,分配职工上岗作业的;……”。显然,在这两个同一层级的规范性法律文件中,针对企业未按照规定履行对从业人员安全教育和培训的问题上,处罚的主体、种类和幅度都不相同。二是对生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的处罚规定、生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果,以及法律条文中对违法行为情形的规定,出现内涵外延甚至于逻辑的混乱。比如《安全生产法》第九十八条第四项规定:“生产经营单位有下列行为之一的,责令限期改正,可以处十万元以下的罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处十万元以上二十万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任:……(四)未建立事故隐患排查治理制度的”;而《中华人民共和国生产安全事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第(一)项则规定:“生产经营单位违反本规定,有下列行为之一的,由安全监管监察部门给予警告,并处三万元以下的罚款:(一)未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的;……”。这两部规范性法律文件在对生产经营单位事故隐患排查治理制度未建立的处罚问题上,其处罚的种类、罚款的幅度及违法行为的外延等规定上都截然不同。此外,已经颁布的法律条文中对违法行为情形的规定出现逻辑混乱。如《安全生产法》第八十九条:“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构,出具虚假证明的,没收违法所得;违法所得在十万元以上的,并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足十万元的,单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款;给他人造成损害的,与生产经营单位承担连带赔偿责任;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。”这是从最严重情形到一般情形的渐弱式的对违法行为的规定,与基本法、基本法以外的法律规定不一致,也与违法行为的逻辑发展不一致。不仅如此,在安全生产法律体系中,对于违法行为的规定却更多的是从一般到严重情形的渐进式规定,如同在《安全生产法》第九十、第九十一等条文中,对违法行为情形的规定便是从一般到严重的渐进式的。由此,安全生产立法的混乱可见一斑。

2.法律规范相互重叠

一是关于生产经营单位负责人未履行安全生产管理职责的问题。《安全生产法》第九十二条规定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责,导致发生生产安全事故的,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的,处上一年年收入百分之三十的罚款;(二)发生较大事故的,处上一年年收入百分之四十的罚款;(三)发生重大事故的,处上一年年收入百分之六十的罚款;(四)发生特别重大事故的,处上一年年收入百分之八十的罚款。”同时,《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条规定:“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责,导致事故发生的,依照下列规定处以罚款;属于国家工作人员的,并依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)发生一般事故的,处上一年年收入30%的罚款;(二)发生较大事故的,处上一年年收入40%的罚款;(三)发生重大事故的,处上一年年收入60%的罚款;(四)发生特别重大事故的,处上一年年收入80%的罚款。在此之中,同样是生产经营单位的负责人因未履行安全生产管理职责而导致不同事故的处罚,不仅在上述两个规范性法律文件上有规定,还在《安全生产违法行为行政处罚办法》第44条、《危险化学品安全管理条例》第94条也有相同的规定。二是关于事故隐患排查治理情况如实记录和告知从业人员的问题。《安全生产法》第九十四条第(五)项规定:“生产经营单位有下列行为之一的,责令限期改正,可以处五万元以下的罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处五万元以上十万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款:……(五)未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的;……”这一规定与《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》第二十六条第(三)项“食品生产企业有下列行为之一的,责令限期改正,可以处5万元以下的罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处5万元以上10万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款:……(三)未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的。”对于处罚对象,处罚种类和罚款幅度的规定都一模一样。

3.法律规则不够严谨

在安全生产立法中有些规则不够严谨,存在许多缺陷。譬如从《安全生产许可证条例》的整个条文来看,全文为24条,但并未明确各法律主体在安全生产许可证问题上的权利、义务以及法律责任,也即没有明确的行为模式与法律后果的区分。从一个具体的法律条文来看,《安全生产法》中同样存在这种情况,有行为模式而无法律结果。如《安全生产法》第二十二条规定:“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责:……(七)督促落实本单位安全生产整改措施。”这一规定给出了生产经营单位相关主体对安全生产整改措施的督促落实这一行为模式,而该行为的法律后果不仅在《安全生产法》的“法律责任”没有找到,在其他相关的法律文件中也出现缺失。而且,处罚主体错误、处罚对象不明确。《矿山安全法》第四十条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由劳动行政主管部门责令改正,可以并处罚款;情节严重的,提请县级以上人民政府决定责令停产整顿;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分:(一)未对职工进行安全教育、培训,分配职工上岗作业的;(二)使用不符合国家安全标准或者行业安全标准的设备、器材、防护用品、安全检测仪器的;(三)未按照规定提取或者使用安全技术措施专项费用的;(四)拒绝矿山安全监督人员现场检查或者在被检查时隐瞒事故隐患、不如实反映情况的;(五)未按照规定及时、如实报告矿山事故的。”该条中的所有违法行为均为安全生产监督管理部门的职责,但其行政处罚权却归劳动行政部门,很明显与目前的体制不符合。

4.法律语言不统一

在法律语言问题上,则存在不统一的情况。譬如关于“以上”“以下”等立法技术的规定,《中华人民共和国宪法》《民法通则》和《民事诉讼法》等法律文件中都规定了“以上”“以下”包括本数,《安全生产法》也是如此,但《生产安全事故报告和调查处理条例》中却有“以上”包括本数,“以下”不包括本数的规定。由于任何安全生产的立法都有可能涉及到事故的发生,均有可能要涉及《生产安全事故报告和调查处理条例》,这样一来,就可能导致在适应法律时产生混乱,如果对《条例》不熟悉,甚至可能出现法律适用错误的情况。又譬如关于法律语言中的数字。法律作为国家的规范性文件,其语言文字的权威性、统一性应该是法律语言的应有内涵,但是在安全生产法律体系中对数字的使用却比较混乱,比如《安全生产许可证条例》中的数字为阿拉伯数字,而《湖南省安全生产条例》中的数字却为中文小写,此种情况处处皆是。而且,同一层级的法律规范在数字语言文字上的使用上不统一、不规范。如《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》中数字为中文小写,可在《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》中的数字却为阿拉伯数字,这是不适当的。

二、安全生产行政处罚立法技术及其重大意义

立法技术是指人们在长期的立法实践活动中,将逐步摸索、积累的知识、方法、技巧、经验加以总结而形成的规则,是立法活动所需要的技能和手段,是在立法实践中产生并发展起来的,关于法的内容的确定、表述及完善的方法和技能的总称[1]。在立法活动中,运用语法逻辑避免法条产生歧义,运用电子表器计票提高法案通过的精确率,都是法律技术。总体上看,立法技术是立法活动中由多种与法律的制订、运行相关的各种技术因素构成的技术群。正如孙潮先生所说,一个立法者“要成功而有效地工作,他必须同时具备设计师和建筑师的秉性和才能。”这种技术群不仅非单项技术,而且具有价值负荷,是法律方法的重要组成部分。从广义上讲,法律技术、法律思维、法庭设置、法律程序设计等,统称为法律方法,其中的法律思维成为法律方法的核心。有了正确的科学的法律思维活动,即严格合法的法律推理和法律解释,才有可能形成、推导出解决法律问题的正确结论。立法技术是法律技术的重要内容,是为了配合法律思维的特殊性而生成的并在立法全程运用的法律技术。作为法律技术的重要内容,立法技术具有历史性、传统性和正当性[2],既要符合事物的本质,技术本身不能与事物的情理相违背;又要体现法律原理,符合法律的基础性原理;还要契合司法经验,是经过长期的司法实践陶冶而成的成熟技术;以及吻合社会常识,与现实中人们的直觉、情感等相一致[3],无论是其物质工具还是知识储备与技能,包括立法的有关知识、经验、规则、方法和技巧等,概莫能外。正因为立法技术的传统性和正当性的结合,以及理论和经验的统一,才使得立法技术具有专业的法律适用方法和手段,更能体现出科学性质和人文精神。而且,立法技术变迁受制于法律的实体规则,受到本身内在标准的检验,并通过其技术进步与创新有力地推动法律实体规则的生成与演进[4]。而行政处罚则是指行政主体为了达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的,依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为(违反行政管理秩序的行为),给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为[5]。其法律要素包括行政处罚的主体、相对人、违法行为、处罚的种类等等。

安全生产行政处罚立法要实现公平、效率及法治秩序的价值,必须有确定性的法律规则,即科学合理的立法技术。没有确定性则难以被重复适用,没有确定性就难以保障法的稳定与安全。安全生产行政处罚权立法技术的重点是对安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的熟练运用,是立法过程中的一种特殊的技能,通常包括逻辑的技术和词语的技术。要保障安全生产行政处罚权的各种相关法律能够为人类频繁的利用进而实现社会控制,立法就要将为社会共有的最基本的价值通过对法律技术的运用转化为法律所承认的价值,立法者就要做出各种法律价值判断,在安全生产行政处罚可能互相冲突的价值体系之中做出选择,使安全生产行政处罚同一价值体系之内某一具体的法律关系之中有可能互相冲突的价值达成平衡,并将社会变化所带来的价值变化体现于法律之中,通过其特有的逻辑思维形成有效的社会控制[6]。由此可见,只有当立法者在熟练掌握和运用安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的前提下,安全生产行政处罚权立法才有可能最大限度地减少甚至杜绝差池。如前所述的各种问题的存在,在较大程度上就与立法技术本身有关。譬如法律规范混乱或相互重叠,可能是由于立法者对安全生产行政处罚权立法有关的社会共有的最基本的价值把握不准,或者对先前已有的法律文本的熟悉程度不够而导致的。例如,关于生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定,《安全生产法》第九十条规定:“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入,致使生产经营单位不具备安全生产条件的,责令限期改正,提供必需的资金;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。

有前款违法行为,导致发生生产安全事故的,对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分,对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。”而《中华人民共和国生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《条例》)第三十八条:“事故发生单位对事故发生负有责任的,依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的,处10万元以上20万元以下的罚款;(二)发生较大事故的,处20万元以上50万元以下的罚款;(三)发生重大事故的,处50万元以上200万元以下的罚款;(四)发生特别重大事故的,处200万元以上500万元以下的罚款。”很明显,《条例》中有关生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定包括了《安全生产法》第九十条的意思,但两个法律规范对违法行为的处罚对象、处罚幅度等都不同。这难免不让人联想到可能因为立法者对于不同法律主体社会境遇的不同考量标准。法律规则不够严谨和法律语言不统一大多是因为对安全生产中有关公民、法人或者其他组织的合法权益分析不够,对法律符号的严谨性重视不够,或者法律文本生成所必备的素养欠佳所致。本来,法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准,或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定,是构成法律的主要元素。根据法律规定的二要素说,法律规则的结构分为行为模式和法律后果两个部分,这不仅适用于整个规范性法律文件,也适用于一个具体的法律规则。当立法者没有能够深入透彻分析安全生产相关法律主体的权利、义务、责任,以及客体的具体状况,甚至于对安全生产行政处罚本身的意义缺乏深入理解的时候,也就可能出现安全生产行政处罚法律规则的不够严谨。同样的道理,作为法律思维的核心,法律语言的核心问题则是如何说服人,即建构法律的说理性[7],但当因立法者的法律语言素养欠佳而使不同法律文本中的法律语言不统一甚至于混乱时,法律的说理性也就大打折扣。

三、安全生产行政处罚权立法的完善及其技术改进

从法治国家、法治社会建设的现实情况与未来发展看,安全生产行政处罚权立法的完善需要从国家到地方层面推进科学立法工作,修订有关不适应和不清晰的条款,加大立法技术研究,提升立法队伍整体素养。

1.推进安全生产行政处罚的科学立法工作

所谓科学立法是指在立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断,并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐,法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。这一定义明确了科学立法要符合立法的内在条件,即与其规制的事项保持契合,要与外在条件保持一致,是各种内在与外在因素共同作用的结果。从这一意义上讲,现成的立法并不一定是科学的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定,要贯彻依法治国基本方略,推进科学立法、民主立法,形成中国特色社会主义法律体系。作为我国法律体系中的一个支系,《安全生产法》同样应该重视科学立法原则,将科学立法作为安全生产立法的一个价值判断标准。因而,安全生产行政处罚权立法的科学性首先是对经验立法的否定,将安全生产行政处罚权立法当作一项工程来看待,不能把立法当作领导者的政绩,更不应将安全生产行政处罚权立法当作一个封闭的系统,要面向整个法律体系,坚持尊重客观事实,杜绝主观立法。

2.修改不适应时代要求和政策规定的法律法规

目前,安全生产行政处罚权的立法存在诸多缺陷,需要我们有勇气直面问题,并采取相应的措施加以改变。对诸如《矿山安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《生产安全事故隐患排查治理暂行规定》等法律法规中由于政策改变导致的相关职能部门职责转变以及形势变更,一些规定不能适应时代发展需要,可以通过制订部门规章来规范一些不适应的规定、做法。

3.加强立法技术研究进而提升立法者技术素养

从研究领域看,目前,对安全生产法的研究文章大都集中在安全生产法的教育、执行等方面,但对于安全生产法的立法研究却少之又少。正因如此,安全生产立法中没有全面把我国现行法律体系、安全生产法律体系的特征也就在所难免。若要把安全生产法归结为现行的部门法中,它大概更多地属于行政法部门,而行政法这一部门法的特征应在安全生产立法中有所体现。同时,还要从体制机制改革创新入手,通过各项措施普遍提升立法人员的整体素养。就法律符号化现象看,既对法律的表达与运作有着重要意义,又因其受符号载体的自然属性、人们对符号认知的社会心理,以及符号的社会属性等多方面的限制而作用有限,但必然建立在人的符号化能力基础之上[8],需要立法者准确把握符号的意义,以及法律与符号诸构成要素融合共生的过程。这也就是之所以要提升立法人员的一个原因。当前,应提倡法学工匠的培养,促使立法人员关注细节,以形成正确的法的价值论,掌握切实的法的本体论,习得有效的法律方法论。

参考文献

[1]闫敏.“法律技术”概念之探讨[J].法制与社会,2009(09上)。

[2]牟妍.我国法律技术的概念、特性与范围的探讨[J].法制与社会,2010(3上)。

[3]胡玉鸿.法律技术的正当性基础[J].法学,2007(7)。

[4]郑智航,张笑.技术——一个法治不容忽视的选择[J].湖北社会科学,2004(6):91-92。

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2016:265。

[6]王秀楠.法律技术的内涵与外延[J].法制与社会,2008(01,上)。

[7]葛洪义.法律方法•法律思维•法律语言[N].人民法院报,2002-10-21。[8]牛玉兵.法律符号化现象研究[J].法制与社会发展(双月刊),2013(6)。

[9]刘风景.法学工匠的角色定位———倡导注重细节的法学模式[J].法制与社会发展(双月刊),2010(6)。

作者:谢财良1;程爱宝2 单位:湖南安全技术职业学院

安全生产行政处罚权立法及改进责任编辑:张雨    阅读:人次