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税务行政处罚的调查与思考

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摘要:

税务行政处罚是税务行政执法的重要环节,其规范程度直接体现税务执法质量的优劣,但税务行政处罚在实施的过程中还存在许多不足。通过对林口县国家税务局税务行政处罚情况进行调研,以此对现今的税务行政处罚管理模式提出继续深入宣传贯彻落实《税务行政处罚基准》,加强税收征管系统中对一般程序的税务行政处罚操作的培训等建议。

关键词:

国家税务局;行政处罚;税务

税务行政处罚是税务行政执法的重要环节,其规范程度直接体现税务执法质量的优劣。在依法治国,建设法治型政府的时代大背景下,税务行政执法逐步得到规范,税务行政处罚有了明显的改观。但是,就当前的税务行政处罚的现状而言,仍存在很多问题。

一、税务行政处罚管理现状

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)和《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)都赋予了税务机关的行政处罚权。而税务行政处罚有三种:罚款、停止出口退税权、收缴或停止出售发票。从日常的处罚情况看,税务机关大多采取罚款的处罚方式,很少采取另外两种方式。实际税收工作中,从税务机关内部具体行使税务处罚权的部门看,可以是税源管理部门、稽查部门、评估部门、办税服务厅或其他业务科室,有的可以对外独立行使处罚权,有的作为内设机构必须以本局名义行使处罚权。从税收征管系统中违章案件登记方式看,可以自动登记,也可以手工登记。在实际税收征管中,林口县国家税务局的违章案件登记绝大多数都是系统自动登记,如在催报环节产生逾期未申报违章案源登记,在催缴环节产生逾期未纳税违章案源登记,在办理开业登记时产生逾期登记违章案源登记等等。在发现其他违章行为时,可以进行手工登记,如发现企业未按规定开具发票,发票丢失或未按规定缴销发票等违章行为,可以在系统中进行手工发起案源登记。从林口县国家税务局2013年处罚总体情况看,发生违章共计613条,其中逾期未缴纳税款29条,逾期未办理税务登记28条,未按规定缴销发票4条,逾期未申报552条。以上案件中,一般程序6条,简易程序607条。待处理(在限改)的共337条,执行完毕的共215条。

二、税务行政处罚中存在的问题

(一)税务行政处罚存在一定程度的随意性

《裁量基准》自2013年2月1日施行以来,在很大程度上减少了行政处罚的随意性,使处罚标准在法定范围内又细分为若干额度,具有很强的操作性。但在实际贯彻执行中还存在一定程度的随意性,存在未按处罚基准规定执行的情况,如:林口县富朋煤炭经销公司2013年7月逾期申报超过限改期限45日以上,依据《处罚基准》规定“限改期满45日以上的,对企业处以1000-2000元罚款”,应最低处罚1000元,而市场管理所仅罚了50元。再如林口县龙爪镇庆丰石业加工厂2013年11月逾期未申报,税务机关下达的限改期限是要求其在2013年12月24日前改正,企业实际改正日期2013年12月17日。依据《处罚基准》规定“对逾期未申报的,在限改期限内改正的,不处罚”。该户在限改期限内办理纳税申报,不应处罚,但市场管理所却罚款20元。

(二)税收执法人员对行政处罚的操作不熟悉

很多执法人员特别是年龄较大的人员对《行政处罚法》相关知识了解不够,界定不清简易程序和一般程序的处罚标准,在实际工作中,需要进行处罚操作时,经常需要在法规科指导下完成或为其代做。一般程序的行政处罚因为操作流程较复杂,也使很多执法人员产生畏难情绪,特别是面临执法考核系统的监控,当出现问题时解决起来非常麻烦,加重了执法人员的畏难心理。由于执法人员在税收征管软件中的操作错误,次日在执法考核系统中带出监控信息,为避免考核过错,经常不得已只能由法规科在税收征管系统中采取非正常删除违章案源的办法,再帮助执法人员重新进行违章操作。

(三)适用于处罚一般程序的标准过低

近年来,由于税收起征点政策的陆续调高,以及一般纳税人门槛的降低,使纳税人享受的便民政策和税收优惠越来越多,而《行政处罚法》规定“对个体户处罚50元以上,企业1000元以上,适用一般程序”已与当前税收形势不适应。

(四)《处罚基准》对未按规定变更税务登记的处罚过重

对未按规定办理变更税务登记,《处罚基准》以逾期30日为界限划分处罚标准,逾期30日以下,并处2000元罚款,逾期30日以上,处1万元罚款。即使在限改期限内改正了,逾期也最少处罚2000元。在实际中纳税人很难接受,觉得处罚过重。而且处罚基准对逾期变更登记的处罚,没有区分个体户与企业,对个体户而言,处罚过重。

(五)征管改革按事设岗的要求与CTAIS中的处罚实施部门相矛盾

自2013年税收征管改革按事设岗后,税源管理部门职责发生了变化,如林口县国家税务局所有关于开业登记方面的核查都由林口县国家税务局朱家分局负责,所有发票核查业务都由林口县国家税务局龙爪分局负责。在实际运行中,出现纳税人逾期办理开业登记时,如果处罚额度较小,办税服务厅办理登记时可直接按简易程序处罚,但如情节较重,达到一般程序处罚时,因办税服务厅没有调查实施和执行送达文书权限,只能由林口县国家税务局朱家分局进行,那么就出现矛盾。因为按征管改革职责划分全县所有纳税人的逾期开业违章处罚操作应由林口县国家税务局朱家分局负责,但操作时,税收征管系统却要求只能由纳税人所属税务机关进行处罚。比如,大厅受理一户林口县国家税务局古城分局所属的逾期开业登记户,按《处罚基准》应处罚1000元,应适合一般程序。因办税服务厅没有权限实地调查核实,只能由管理分局进行调查并处罚。

(六)税收征管系统不能合并处理

在一个年度里多次逾期未申报,在CTAIS中体现多条违章记录。在实际工作中,CTAIS中的每笔同样的记录都需要单独处理,不能合并。这样针对每条记录的分别处罚,在执行上增加了工作量,也没有实际意义。特别是非正常户解除时,如果不针对每一条违章记录分别处罚,次日税收执法考核系统就会显示过错。

(七)出现在征管系统中的违章记录无法采取行政处罚

由于纳税人走失而无法联系被认定为非正常户,或纳税人拒不接受处理处罚等情况。以2013年林口县国家税务局逾期未申报未处罚为例,2013年逾期未申报552条,待处理(在限改)的共337条,执行完毕的共215条。待处理的情况大多数由于以上原因无法结案。在林口县国家税务局2014年9月由省国税局疑点数据库下发的疑点数据中,通过林口县国家税务局核查后,就有这种情况,使得这些违章记录一直在系统中长期悬而未决。

三、规范税务行政处罚工作的建议

(一)继续深入宣传贯彻落实《税务行政处罚基准》

《税务行政处罚基准》自2013年2月1日开始实施以来,使税务机关针对不同违法行为,根据轻重程度,按处罚基准对号入座,有章可循,对减少处罚的随意性发挥了重要作用。要认真做好《裁量基准》的宣传工作,需要主动向纳税人宣传讲解有关事项,努力争取纳税人及社会各界的普遍认同,在各地国税局办税服务厅的显著位置公示《裁量基准》,自觉接受纳税人及公众的监督。应持久贯彻实施下去。严格遵守《裁量基准》规定,依照违法事项不同情形的处罚标准,对纳税人做出公正、合理的处罚决定。

(二)加强税收征管系统中对一般程序的税务行政处罚操作的培训

税务行政处罚经常发生,但很多执法人员不会操作。国家税务局各管理分局出现年龄偏大,不懂计算机操作,处理业务时经常找人代做,有时出现责任不清的情况。建议国税系统内各局法规科对这部分人员进行培训,并在培训中向执法人员讲清楚,征管软件处罚流程中哪些地方是执法考核系统所监控的,在操作时谨慎进行,防止次日执法系统提示出错。

(三)提高一般程序行政处罚标准和听证标准

《行政处罚法》自2002年实施以来,已有十多年了,对处罚程序的界定应重新划分,适当提高一般程序处罚标准。建议对个体户一般程序标准由50元提高到300元,企业由1000元提高到5000元。听证标准个体户由2000元提高到5000元,企业由10000元提高到30000元。

(四)因地制宜地制定行之有效的处罚操作办法

1.简易程序处罚遵循“谁登记、谁处罚”的原则

税源日常管理岗、一窗通办岗均可进行处罚登记。对个体处以50元以下罚款,对法人或其他组织处以1000元以下罚款适用简易程序的,税源管理分局或办税服务厅均有权自行发起违章案件登记并进行处罚。

2.规范一般程序行政处罚所涉及各环节的具体职责

在违章处罚实际工作中,有权处罚的部门应与税收征管系统保持一致,建议仍由纳税人主管税务机关负责实施调查和文书送达。对个体处以50元以上罚款,对法人或其他组织处以1000元以上罚款适用一般程序的,如果是办税服务厅发起的违章案件登记,办税服务厅应按纳税人所属税务机关及时传递给纳税人主管税务机关调查核实。纳税人主管税务机关调查完毕后移交法规科审理。法规科审理完毕后,再由纳税人主管税务机关送达处罚决定书,在系统中做回证销号。

3.先处罚后受理增加强制监控功能

纳税人办理各项涉税业务,应先通过税收征管系统“税收法制综合查询”模块查看其是否有违章记录在案。对没有违章记录或已结案的,再受理其业务。如逾期办理开业登记的,办税服务厅可先录入基本信息,先进行违章案源登记,根据情况进行简易程序或一般程序的处理。在违章案件未结案前,暂不核准发放税务登记证。对于注销税务登记证,纳税人违章记录必须全部结案后,方能注销,而且CTAIS对此进行了强制监控,否则无法注销。建议增加对其他情形的强制监控,待所有违章案件结束后,再办理相关业务。

(五)对同一纳税人的多条违章记录进行合并处罚

在税收征管系统中,经常出现同一纳税人出现不同属期的同类违法行为或同一纳税人在同一属期不同税种的违法行为的情况,针对多条违章记录,为简化工作流程,建议可合并处罚,按总的罚款金额,对其中一条违章记录进行操作,而对其余几条记录做结案处理。如果次日执法考核系统提示其他几条记录未处罚,则可以通过无过错申辩调整来解决。

(六)加强税务行政处罚的管理

纳税人违反税收征收管理制度,税法规定处以相应处罚,是法律赋予税务机关的权力,纳税人理应接受。虽然处罚不是最终目的,只是一种惩戒和教育。但是如果对已经生效的税务行政处罚长期不执行,税法会被纳税人一再漠视而再犯,也不利于税收工作。为达到惩戒教育目的,促进处罚的执行,建议可采取《征管法》赋予税务机关的权限,如《税收征收管理法》第七十二条规定“纳税人拒不接受税务机关处理的,税务机关可收缴或停止其发票”。待处罚案件执行完毕后,再解除这项限制。而这项权力在实际中税务机关往往被忽视,在税收征管系统中很少运用这项功能。

(七)对非纳税人原因造成的违章不予处罚

《处罚法》二十七条规定,“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”。实际工作中,由于各种原因会发生非纳税人原因造成的违章行为,这些是《行政处罚法》《税收征收管理法》没有规定的。如由于内部原因造成的逾期申报在CTAIS中产生的违章记录,而不予处罚在《处罚法》中又找不到对应的条款。建议在实际税收工作中对非纳税人原因造成的违章记录,不进行行政处罚,直接做结案处理。

作者:张正波 单位:吉林大学生物与农业工程学院

税务行政处罚的调查与思考责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次