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烟草专卖行政处罚探析

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摘要:

发现行为、感知违法性,对违法行为进行定性,进而确定责任主体、责任内容是实施烟草专卖行政处罚必经逻辑。在日常执法过程中,执法人员在“确定责任主体”环节容易出现些许错误和瑕疵,这会导致后续处理失去合法性,从而导致诸如案卷评查不合格、行政复议甚至行政诉讼的后果,降低执法效率,增加执法成本。为理清责任主体的范围,这篇文章从实践出发,探讨了研究意义,列举常见的错误情形,以及根据一定原则认定复杂责任主体的方法,以剖析和整改。

关键词:

烟草专卖;行政处罚;责任主体

无论从理论层面,还是实践层面,探讨行政处罚责任主体,对于提高烟草专卖执法人员素质,指导实际办案工作都很有价值。现行法律法规对烟草专卖行政处罚责任主体规定不详、不集中,未见体系,执法人员素养偏差、案件事实复杂多变等客观实际,导致实践中责任主体认定错误的情况时有发生。为确定处罚责任主体、明确责任人的义务与责任,依法、合法进行烟草专卖案件查办,本文从实践经验出发,提出和剖析实务中普遍存在的责任主体认定错误问题,寻找认定原则,探讨烟草专卖行政处罚责任主体认定,以供讨论,以助实践。

一、研究烟草专卖行政处罚责任主体认定的意义

1.保证烟草专卖执法的合法性

责任主体认定错误,会直接影响行政处罚决定的合法性,案卷评查中必定会“一票否决”,若引起行政复议或行政诉讼必然会被撤销处罚决定或者败诉。

2.促进适用实体法律条款的科学性

同一违法行为,实施主体不同,承担的责任和义务也会不同,且责任义务内容有可能相差很大,烟草处罚也不例外。比如对适用简易程序来说,公民最低罚款50元以下,而法人或者其他组织是1000元以下。因此,一旦主体认定错误,适应法律条款亦容易错误。

3.保护责任主体的合法利益

行政处罚决定一经送达,当事人便须在一定期间内依照履行。如果由于执法人员的原因导致责任主体认定错误,便会无辜增添当事人因请求行政复议或行政诉讼来维护自己权益而产生的精神、物质负担。

4.维护执法公正和效率

在烟草专卖行政处罚中,执法人员享有大量的自由裁量权,这会加大执法人员错误认定责任主体的可能性,或者促使执法人员牺牲公正性保护合法性,进而损害执法公正性[1]。当事人因公正性问题拒不执行处罚决定,甚至申请复议或起诉,就会影响执法效率,增加执法成本。综上所述,烟草专卖行政处罚责任主体认定问题,对于烟草专卖行政执法具有重要的现实意义和法律意义,是保证烟草专卖行政执法公平、公正、合法、合理的前提。

二、烟草专卖行政处罚责任主体认定中的误区与错误

1.责任主体认识不到位

在烟草专卖行政处罚实践中,常常不做详细调查,实施一刀切,将微型企业认定为自然人或者法人;存在将个体工商户认定为法人的情形,特别是当个体工商户雇佣人员较多时;存在将个人合伙认定为法人,仅将合伙企业的部分合伙人列为处罚主体等情形;存在将连锁酒店、超市理所当然地认定为法人,列为处罚对象的情形;存在将漏列、错列雇员、劳动者的情形。

2.不区分复杂责任主体

在烟草专卖行政处罚实践中,往往会出现许可证登记内容、营业执照内容、实际经营人不一致的情形,面对这种状况,执法人员常常会不论实际经营人与登记主体,以方便处罚、快捷处罚、处罚能否兑现为标准进行实践,而且还存在将代理实施处罚事务的人列为被处罚主体的现象。

三、错误认定烟草专卖行政处罚责任主体的原因分析

1.法律法规规定不详、不集中,未见体系

在行政处罚法和烟草专卖相关法律法规中,有些明确规定了责任主体,比如《中华人民共和国烟草专卖法》第三十一条第二款规定,承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的,由烟草专卖行政主管部门没收违法所得,并处罚款。但在烟草专卖行政处罚中,更多的是未明确表述责任主体的条款,通常表述为:有什么违法行为的,由何部门,如何进行处罚。这种没有明确规定责任主体的,需要执法人员找准案件当事人的违法事实,再结合相关规定的当事人应尽的责任和义务,从而确定责任主体。实施烟草专卖行政处罚,仅仅熟知行政法规是不够的,还需要了解民事知识,对应本文研究来看,特别需要知晓民法中关于民事主体的规定。目前的烟草专卖法规定不详、不集中,未见体系。

2.执法人员法律素养整体偏低

假定每一位执法人员都尽量依法、执法的前提下,在法律条款没有明确规定责任主体时,对执法主体的法律素质要求就很高。之所以会出现法律责任主体判断错误的最重要原因是执法人员的法律素质较差,甚至会出现在审批发放许可证环节出现认错申请人主体性质的情况,以至于后续监管和行政处罚出现连锁错误,因为我们的执法人员很多时候以许可证上记载的内容为判断依据。

3.执法对象存在误会

在烟草专卖执法中,很多时候需要对当事人的涉案卷烟或者其他涉案物品予以先行登记保存,在没讲清缘由,没有正确履行法律程序的情况下,会受到当事人的反抗,表现为不在文书上签字,不提供营业执照,造成后续认定责任主体困难。同时,在核发许可证时,未对申请人的烟草专卖知识进行严格的培训和考核,导致执法对象对执法政策、相关法律了解不多,常常为无意识状态下的违法。

四、烟草专卖行政处罚责任主体的认定

(一)烟草专卖行政处罚责任主体的认定原则

1.法定原则

根据《行政处罚法》第二十五、第二十六条的规定,烟草专卖行政处罚的责任主体,只能是具有相应民事行为能力和民事权利能力的公民、法人或其他组织。

2.行为能力与责任承担一致原则

该原则强调行为能力与责任承担的一致性。一方面,对于未满14周岁的人、精神病者以及在非正常状态下做出违法行为的间隙性精神病人,不会成为被行政处罚对象;另一方面,要充分重视被处罚主体的行为性质,有无法定减轻或者免除处罚的情形。

3.被处罚主体与违法行为人一致原则

必须是有违法行为在先,再有行政处罚。在烟草专卖行政处罚中,被处罚主体必须与违法行为人相一致,也就是说被处罚主体必须是案件当事人。

(二)烟草专卖行政处罚责任主体的认定

1.简单责任主体的认定

(1)公民烟草专卖行政处罚

被处罚主体中的公民是指自然人,更多的时候是指具有卷烟经营许可证的零售户,但也有例外,比如无证经营、无证运输、非法收购烟叶等违法责任主体都不一定是卷烟零售户。公民个人是烟草专卖行政处罚中最常见的责任主体。

(2)法人

《民法通则》第三十六条规定,法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。烟草专卖行政处罚中主要指企业法人。

(3)其他组织

其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织。

A.个体工商户。依据《个体工商户条例》第二条的规定,“有经营能力的公民,依照本条例规定经工商行政管理部门登记,从事工商业经营的,为个体工商户。个体工商户可以个人经营,也可以家庭经营”。个体工商户的债务,个人经营的以个人财产承担;家庭经营的,以家庭财产承担。其实际经营者或者登记字号根据具体情形依照民事诉讼法的规定,可以作为民事诉讼中的主体参与诉讼,但是不具有法人性质。在进行烟草专卖执法时,个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。

B.个人合伙及合伙企业。个人合伙指两个以上公民按照协议,各自提供资金、实物、技术等,合伙经营、共同劳动。合伙的债务,由合伙人按照出资比例或者协议,以各自的财产承担清偿责任。合伙企业是指依法在中国境内设立的由各合伙人订立合伙协议,共同出资、合伙经营、共享收益,并对合伙企业债务承担无限连带责任的营利性组织[2]。所以,个人合伙和合伙企业,都不能以自己的名义独立承担义务,需要合伙人补充承担,故二者均不具有法人资格。在进行烟草专卖执法时,未依法登记领取营业执照和申请烟草零售许可证的,全体合伙人为共同责任主体;个人合伙有依法核准登记的字号的,以登记字号为处罚主体,合伙企业以其名称为责任主体。

C.个人独资企业。《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定,“本法所称个人独资企业,是指依照本法在中国境内设立,由一个自然人投资,财产为投资人个人所有,投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”,所以,个人独资企业也不是法人。在进行烟草专卖执法时,可以类比个体工商户进行。

(4)其他

A.微型企业。微型企业并不是一个法律意义上的概念,而是工信部、财政部等部门为了明确重点,出台更有针对性、时效性的优惠政策,加大对小型、微型企业扶持力度而新设的名词,其是否为法人,应以其注册登记信息为准。

B.连锁酒店、超市。连锁酒店、超市是指以连锁经营模式运营的酒店、超市。连锁经营是一种商业组织形式和经营制度,连锁经营模式主要分为直营连锁、自愿连锁和特许连锁。直营连锁是指总公司直接经营的连锁店,即由公司总部直接经营、投资、管理各个零售点的经营形态;自愿连锁即自愿加入连锁体系,在自愿加盟体系中,商品所有权是属于自愿连锁的店主所有,而系统运作技术及商店品牌的专有信息则归总部持有;特许连锁,是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用,被特许者按合同规定,在特许者统一的业务模式下从事经营活动,并向特许者支付相应的费用,特许经营中特许人和被特许人之间并没有隶属关系,双方并非母子公司,也不是合伙人,亦不属于代理[3]。所以,连锁酒店、超市在不同的连锁经营模式下,可能具有不同的主体性质,对应的责任主体也会有相应的区别。

C.雇员或者劳动者。雇佣关系是指受雇人向雇佣人提供劳务,雇佣人支付相应报酬形成权利义务关系。受雇人按照雇佣人的意愿进行行为,属于一种民事代理行为,受雇人的行为后果应该由雇佣人承担;当受雇人在按照雇佣人的指示时,超出雇佣人的意愿实施违法行为,则应承担相应责任;若“雇佣人”与“受雇人”有合意行为,后果由二人共同承担[4]。上述道理适用于存在劳动关系的劳动者与用人关系之间。雇员或者劳动者违反《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律规定,实施制、运、售假、私、非等行为的,理应按照上述精神确定行政处罚对象。

2.复杂责任主体与责任主体代理的认定

(1)实际经营人与登记人不同

实践中经常遇到实际经营人、营业执照、专卖许可证信息不一致的情况,但处理思路是一致的。以烟草专卖零售许可证为例,许可证上载有“企业名称”“经营场所”“法定代表人(负责人)”“经济性质”“许可范围”“有限期限”等内容,烟草零售经营户在实施烟草零售行为时,其必须保证持有烟草专卖零售许可证、与该证对应的营业执照,并在登记的经营场所实施,如若不满足这些条件,就应该视为违法行为,实际违法人员为行政处罚责任主体;考虑到禁止将烟草专卖零售许可证买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让,若烟草专卖零售许可证登记主体、专卖许可证对应的营业执照登记主体若继续存在(组织合并的,以合并后的组织为主体),且对实际销售人员的违法销售卷烟的行为明知,则应一并列为行政处罚对象。

(2)代理处罚事务的人

行政处罚中也存在代理现象。代理处罚事务的人,就是指接受处罚对象委托和法律规定,办理烟草专卖行政处罚相关事务的人。代理处罚事务人作为(委托或法定)代理人,依据委托人的意愿或者法律的直接规定处理相关事宜,不是违法行为人,也不是行政处罚内容的实际承担者,所以,不能将其列为被处罚主体。

五、结语

随着法治烟草建设的不断推进,一方面烟草专卖执法单位要依靠一定的行政执法权力打击涉烟违法经营行为,维护卷烟市场稳定;另一方面,要不断约束自己的行为,文明执法,确保案件事实清楚,证据确凿。而找准责任主体特别是复杂责任主体,属于行政处罚的重要且基础性环节,实践中需要勤于思考,把握确定原则,才能保证后续相关执法的合法性。为此,烟草专卖行政处罚执法人员应不断学习,努力提高自身综合素质;树立牢固的证据意识,执法为民意识;同时要做到不僭越职权,主动接受监督约束。以此文与同事们共勉。

参考文献:

[1]吴贵金.烟草专卖行政处罚自由裁量权的控制与公平性考量[J].法制与经济,2014(12):11.

[2]高富平.合伙企业法原理与实务[M].北京.中国法制出版社,1997.

[3]郭庆然.连锁经营[M].北京.对外经济贸易大学出版社,2008.

[4]谢增毅.超越雇佣合同与劳动合同规则[J].清华法学,2012(6):16.

作者:李世鹏 单位:重庆市铜梁区烟草专卖局

烟草专卖行政处罚探析责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次