宪法修改对时间限制突破的必要性范文

一、我国宪法修改以及引发的争议

在一些学者的眼里，我国宪法修改过于频繁。在一些学者的作品中，提到我国宪法修改存在的问题时，通常首先会提到时间上频繁的问题，如豆星星教授在其专著《修宪制度研究》中关于我国宪法修改过程中的不足，首先提到的就是“新中国成立以来我国确实存在修宪频繁的问题。我国修宪频繁主要体现为修宪的频率高、间隔时间短”③，华侨大学法学院副教授张德瑞认为“宪法修正案的数量已经达到31条。这种频繁的修改，在和平时期的世界宪法历史上可谓罕见”④，王月明教授认为“我国宪法对修宪时间未有规定，就新中国成立后我国宪法修改的情况来看，显然过于频繁”⑤，这些观点代表了国内宪法学界的主流观点。学者借以论证我国宪法修改过于频繁的主要依据有两点，一是“永恒宪法”理念的存在;二是与其他成文宪法国家宪法修改状况相比得出的结论。“永恒宪法”的依据是17、18世纪占统治地位的社会契约论，认为宪法一经制定，就不能进行修改。瑞士公法学者华特尔，将宪法看成是一个国家成立的契约，而这种契约是基于人民的相互承诺，其缔约者是全体人民。虽然契约本身并不是不可变更的，宪法也不必然拥有不可变更性，但作为一种契约的宪法修改有取得全体人民同意的必要性，而人民的同意是一个不可能实现的条件，所以宪法修改没有现实的可能性。鉴于宪法修改存在的这种困难，华特尔进而承认宪法可以由多数人决定修改，但对于不同意修改的少数人，应允许其脱离国家，以解决契约上的一切束缚，这实际上是难以付诸实施的一种方法⑥。对于“永恒宪法”理念的批判早已经成为主流，庞德认为“法律必须是稳定的，但不可能一成不变”⑦，在此不作赘述。在实践中，一些号称“永恒宪法”的宪法，也难以保证不被修改。例如阿拉伯也门共和国在1970年颁布了所谓的“永恒宪法”，而到了1978年又通过了国家元首为共和国总统的决议，实际上已经修改了宪法。我国宪法自然也不可能成为所谓的“永恒宪法”。

作为近现代成文宪法之开篇的美国宪法，其稳定性为学界所公认，自1787年问世以来，虽历经200余年的社会变迁，但其文字和结构没有变动，其基本原则和制度依然如故。对于我国宪法修改过于频繁的批评通常是从与美国宪法的比较中得出的。美国宪法220多年来包括1789年以宪法修正案的形式增加的关于公民权利和自由的10条权利法案在内，至今只有27条宪法修正案，第22条修正案还是对第18条修正案的删除，真正的宪法修正案数量还要少，以至有学者称之为“超稳定性宪法”;而我国现行宪法在30年的历史中，已经历4次修改，产生31条宪法修正案。无论是修改的频率还是宪法修正案产生的频率，我国宪法修改较美国来说都异常频繁。即使以不成文宪法的代表英国为比较对象，英国几百年前产生的宪法性文件至今仍在运行，且几乎未曾修改。当然，我国也并非修改宪法最为频繁的国家，学者往往只注意美国等宪法极度稳定的国家而忽视与修改频繁国家的比较。据统计，德国的《基本法》已修改34次，《瑞士宪法》修改过45次，《印度宪法》修改过45次。这些国家宪法修改的频率明显高于我国，但这些国家的发展并未显著受到宪法频繁修改的影响。在笔者看来，这些比较更多局限于对宪法文本进行比较，比较过程中简单地用修改的频率作为比较依据，忽视宪法的内容以及各个国家发展状况的迥异，在此基础上得出的结论很难具有较强的说服力。

二、宪法修改时间限制的相关理论与实践

所谓的宪法修改的时间限制，是指宪法典中对修改的时间作出限制性规定。一般认为，宪法修改不能过于频繁，否则会动摇宪法的稳定性，影响国家与社会的安定，行使修宪权时必须受到时间上的限制。宪法修改的时间限制又可分为显性时间限制和隐性时间限制，显性时间限制又可以分为修改间隔时间限制和一定时间内不得修改限制，由宪法具体条文明确规定;隐性时间限制是指不在宪法条文中明确规定对宪法修改时间的限制，在有权进行宪法修改机关的会议制度中暗含了宪法修改时间上的限制。针对宪法修改必须要有时间限制，必然会产生这样的问题:我们无法具体把握社会的进步发展速度，不能准确预测到宪法应在间隔多久后作出修改，虽然我们知道宪法肯定会修改，但具体的时间却是无法预测的;如果时间还未到能够修宪的那一刻，而现实的状况却要求对宪法作出修改，应该怎么办?此外，宪法修改如果作出某段时间内不得修改，这一时间依据从何而来?这些都是宪法修改时间限制理论难以回答的问题。从各国宪法看，宪法修改在时间上的显性限制大体可以分为以下几种情况:

第一，明确规定在宪法颁布实施或修改后，非经过一定期限不得修改。科威特国宪法第174条第4款规定:“从本宪法开始生效之日起五年之内不得对本宪法进行修改。”希腊宪法第110条第6款规定:“在上次修改后未满五年，不得对宪法进行修改。”这些国家关于宪法修改时间限制的规定是典型的一定时间内不得修改的限制，以希腊宪法为例，其明确规定“在上次修改后未满五年，不得对宪法进行修改”，也即规定宪法修改的最小周期是五年，在这五年内国家发生剧烈变化、国家政策发生重大调整或者国际条约的签订造成事实上的违宪状态，必须等到五年期限过后方能对与社会发展状况不相适应的条款进行修改，也就是一个违宪事件或者违宪状态的最长持续状态是五年。

第二，规定宪法在特定时间内不得修改。如1889年日本帝国宪法第75条规定:摄政时期，不得修改宪法。又如伊朗宪法第132条规定:“在临时总统委员会负责总统工作期间，议会不得修改宪法。”这些规定的考量是担心临时执政者会为了个人利益或者对国家政策作出重大调整而对宪法作出修改，其本质是对内容修改的限制，时间限制仅是表面化的。但正是这一时间限制的存在，会使这些国家面临与上文中希腊等国家一样的困境，甚至更为严峻，以日本为例，摄政时期是一个不定期限，若在此过程中确实有修宪的必要，不修宪即存在违宪状态，修宪即为违宪事件，且由于摄政期间何时结束难以预测，这一规定很容易使日本长期处于进退两难的境地。

第三，明确规定宪法修改的频率，即要定期修改宪法。如1921年波兰宪法第125条规定:宪法每隔25年修改一次。1932年葡萄牙宪法第176条也规定:宪法每隔10年修改一次。1986年菲律宾宪法第17章第二条中规定:“在本宪法通过后修改宪法不得超过每五年一次。”这几个国家关于修宪时间的限制是典型的修改间隔时间限制，同样会面临实践中的困境。以1921年波兰宪法为例，规定“每隔25年修改一次”，若在25年以内发生迫切需要修改的情形，不修改会使违宪事件反复发生，违宪状态持续进行，修宪同样是违宪事件;若是25年内没有发生需要修改的情形，则接下去那次修宪就成为例行公事，将没有必要修改的规定进行修改，也可能造成违宪。菲律宾规定的“修改宪法不得超过每五年一次”更是容易使宪法修改流于形式，对没有必要修改之条文进行修改。

第四，明确规定在国家处于非常时期时，不得修改宪法。如法国第四共和国宪法第94条规定:“法国本部领土之全部或一部为外国军队占领时，不得进行修改宪法。”西班牙宪法第169条规定:“在战时或第一百一十六规定之某一状态(紧急状态、特别状态和戒严状态)期间不得提议修改宪法。”这些国家关于宪法修改时间限制的规定与上文中第二种情形类似，其实质是担心在特殊时期对内容作出修改影响国家发展的方向，但往往国家遭遇特殊情况的时候，面临的危机更需要通过调整政策来应对，强制规定特殊时期不得对宪法作出修改杜绝了从法律上需求应对的道路，对于国家寻求法律上的支持来应对挑战是不利的。

第五，明确规定被否决的宪法修正案不得再提出。巴林国宪法第104条第2款规定:“任何一项宪法修正案如被否决，自被否决之日起一年内不得再行提出。”委内瑞拉共和国宪法第247条规定:“已被否决的补充或修改宪法的提案，在同一宪法任期内不得再行提出。”这类时间限制仅是表面化的，其实质是对宪法修改的程序作出的限制。若是从时间上来考虑，也有不妥之处。若是该修正案确实符合社会发展的现状，有必要对宪法作出修改，但基于某种原因没有通过，就使得违宪状态在一定时期内难以消除，此处的时间限制仅起到维护违宪状态的作用。社会主义类型的宪法修改通常采取隐性时间限制。我国宪法规定，全国人大是我国唯一的有权修改宪法的机关，但其会议制度是一年一次，若是仅有这些规定，我国即在事实上成为在一定时期内不得修改宪法的国家，这个期限为一年。但在宪法第六十一条中规定:“如果全国人民代表大会常务委员会认为有必要，或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议”，事实上形成对时间限制的突破，可以保证急需修改宪法的情形下能够灵活运作。类似的规定出现在《朝鲜民主主义人民共和国宪法》中，该宪法第九十一条规定最高人民会议掌握修宪权，第九十二条规定:“最高人民会议举行定期会议和临时会议。定期会议，由最高人民会议常任委员会每年召开一至两次。临时会议，在最高人民会议常任委员会认为有必要时，或者三分之一以上的议员提议时召开。”实际效果与我国一样，先采取隐性的限制，再通过其他条文对限制进行突破。

实定法上关于宪法修改的限制通常包括内容上的限制、时间上的限制和程序上的限制。宪法修改的有限制说与无限制说的争论主要是就修改内容而言的。所谓宪法修改内容上的限制，是指宪法明文规定宪法中的某些内容不得修改。宪法的基本原则和根本性内容的变更属于宪法的制定，在修宪权和制宪权严格区分的情况下，对宪法修改的内容限制是必要的。如上文日本的关于宪法修改的时间限制其实质是对内容修改的限制，增加时间的限制在用意上是对内容限制的补充，但实际上造成不必要的困境，在内容限制足够完善的情形下，时间限制显得画蛇添足。修宪程序，是指修宪主体进行修宪行为所必须遵守或履行法定的时间与空间上的步骤和方式。缺乏程序要件支持的实体权利，即使非常完善，也只能是停留在纸面上的宣言，易沦为权力滥用、侵犯他人正当权利的依据。在宪法修改中，程序限制更加显得重要。如上文提到的巴林关于“对否决的宪法修正案不得再提出”，其实质上也是对修宪程序的限制，程序限制中已经暗含了对时间的部分限制，无需将其中的时间限制单独进行强调，在与程序限制的关系中，时间限制同样显得无关紧要。在笔者看来，在宪法修改的过程中，实体上的限制由内容来决定，程序上的限制由程序限制来决定，时间限制没有存在的必要。依上述各国在实在法中规定的有关时间的限制，反而造成对宪法发展完善的制约。如果突破时间限制对宪法进行有必要的修改，到底是否属于违宪?这一矛盾难以解决。

三、我国宪法修改对时间限制突破的必要性

我国属于典型的对宪法修改时间作出隐性限制的国家，但在历史上也曾有过作出明确时间限制的宪法，例如《五四宪法》序言中规定“反映了国家在过渡时期的根本要求和广大人民建设社会主义社会的共同愿望”，体现《五四宪法》的寿命仅限于“过渡时期”，在过渡时期过后必须作出修改。我国现行宪法中没有关于宪法修改的明确限制，即使存在隐性限制，也已经通过其他内容进行突破。这是符合我国宪法发展完善的正确举措，我国处于飞速发展时期，宪法的发展刚刚起步，需要频繁的修改来完善。目前关于宪法修改的时间限制主要来自于学者的观点，有学者认为宪法的频繁修改对宪法的稳定性具有冲击，应当严格限制宪法修改的频率，这是目前迫切需要通过理论进行反驳的。

(一)我国宪法频繁修改的经济原因

我国宪法频繁修改的一个主要内容就是关于经济方面的。目前通过的31条修正案中关于经济问题的修改就有13条，占全部修正案的42%。马克思主义认为经济基础决定上层建筑，立法的基础是社会物质生活条件，立法只不过是表明和记载物质生活条件的活动而已。宪法和其他法律一样属于上层建筑。当社会经济基础发生变化时，作为上层建筑的宪法将不可避免地发生改变，以适应经济基础的变化。以《八二宪法》第15条为例，该条规定:“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”此法条体现了1982年的经济基础，是强制计划经济的产物，适应了当时我国社会主义建设的需要，但随着改革开放的深入和社会现实的变化，这一条文显然对社会经济的发展造成了阻碍。实践证明，试图由政府来制造一个有效运作的市场是行不通的。面对这一情况，宪法不作出修改显然是与社会发展的方向相悖的，1993年对此作出修改:“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”，从而解决了规范与现实的冲突。这种经济的质的变化所要求的宪法的变化，只能通过宪法修改的方式进行。探索社会主义市场经济是一个逐步发展的过程，随着认识的深入需要不断作出调整，宪法规定国家的根本制度，随着社会发展的需要，应当对新的制度建设成果作出确认用以指导下一步的发展。宪法的权威性要求宪法必须具有适应性，落后于社会发展的宪法的权威性也就丧失了。这是我国经济建设方面要求宪法频繁作出修改的根本原因。

(二)我国宪法频繁修改的政治原因

政治原因是我国宪法频繁修改的另一主要原因，有关政治原因方面的修改涉及14条修正案，占全部修正案的45．2%。从政治角度讲，社会在不断发展变化，规定社会组织的任何法律也不能不随之发生变更。如果认为宪法是一成不变的根本法，那么，随着社会的不断发展变化，宪法也必将变成一纸空文，甚至因此而酿成剧烈的政变。纵观我国宪法修正案中关于政治原因的修改，无一不是必改之处。以宪法第二十五条修正案关于全国人民代表大会的组成的修改为例，显然是必须的且迫切的。原先的宪法第五十九条第一款:“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”在2004年的时候，国家政治生活已经发生重大变化———香港和澳门特别行政区的成立，人民代表大会是国家最高权力机关，其代表应当具有广泛性，作为国家组成的重要部分的特别行政区如果没有代表进入到全国人民代表大会，显然是与民主政治生活相违背的，赋予特别行政区代表名额是必须的。这一例子体现了我国宪法修改频繁的政治方面的原因，这样的修改是关乎国家稳定的重要变动，在需要的时候就应当作出修改，切不可碍于时间原因而放任违宪状态的持续。

(三)我国宪法频繁修改的思想文化原因

涉及思想文化原因而作出的宪法修改的修正案数量不如经济原因和政治原因明显，但仅有的两条修改都是非常重要的。第十三条修正案，宪法第五条增加规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”;第二十四条修正案，宪法第三十三条增加一款，作为第三款“国家尊重和保障人权”，第三款相应地改为第四款。这两条修正案，主要涉及的思想是法治和人权理念。“法治”相对于“人治”而言的，是人类社会政治文明的重要标志之一。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。我国是一个长期处于人治状态下的国家，封建专制的陋习在国家政治生活中随处可见，党的第一代主要领导人在分析人治和法治的基础上得出“人治优于法治”的结论，“”期间法治的荡然无存更是给我国的法制建设敲响警钟，法治思想成为主流，依法治国方针需要通过根本法的形式固定下来。关于第二十四条修正案，许崇德教授认为:“这个增修，体现了党中央倡导的以人为本的原则精神，反映了社会主义民主建设的发展和进步，具有重大的政治意义。”⑧显示了国家对人权的重视，实现了人权和公民权利在宪法上的统一，有利于中国人权事业的发展。当然，并非我国之前一直不重视人权的尊重，只是一直未从宪法层面加以明确，此次修宪将“人权”明确展示，体现了党和国家领导人宪政理念的进步，最为重要的是为我国人权事业的发展提供宪法上的依据。

(四)我国宪法频繁修改的法律原因

法律上的原因造成的宪法的频繁修改不是我国独有的原因，是所有成文宪法国家都难以避免的，只是结合我国的国情，这一点显得尤为突出。立宪是一种专门性的法律技术活动，正如梅茵所言:“可以断言，在人类的初生时代，不可能想象会有任何种类的立法机关，甚至一个明确的立法者法律还没有达到习惯的程度，它只是一种惯行。”⑨立法者的文化知识水准、立法技能、立法经验对法律规范自身的完善和相互协调有着直接的影响。我国宪法是社会主义宪法的代表，在这之前，仅有苏联的宪法作为参考依据，更多的内容需要我国宪法学者探索，难免会有经验不足的问题。例如第十七条修正案，宪法第二十八条:“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他反革命的活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”修改为:“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”继承社会主义关于危害国家安全的称呼，借鉴政治术语称其为“反革命罪”，随着时代的变迁，这一称法显然难以继续存在，《刑法》已于1997年对此进行修改，若宪法不对此作出调整，则会涉及到整个法律体系的矛盾问题。成文法具有固有的局限性也是我国宪法需要频繁修改的原因。成文法具有概括性、抽象性、原则性和普遍性，这些特点可能造成规定的不明确、不严谨，宪法则更需要体现其原则性和概括性，由于宪法的这些特性，使得宪法难以贯彻实施，就有必要进行修改。

(五)我国宪法频繁修改实践上的原因

《八二宪法》序言的第七段中明确规定我国必须坚持的四项基本原则，其中之一就是“在中国共产党的领导下”，共产党是执政党，宪法和法律应该反映共产党的路线方针政策和精神，体现在我国宪法修改的实践中就是历次宪法的修改都是以中国共产党的全国代表大会为依据的。中国共产党在领导人民进行社会主义现代化建设中，积累了丰富的经验，及时调整国家的发展方向，宪法有必要根据党的政策的改变而修改，这一点是值得认可的，这也是我国宪法频繁修改的一个原因。在实践中，我国宪法频繁修改的另一个重要原因是宪法变迁机制的单一。从世界各国宪法变迁的实践来看，除正式修宪、宪法惯例外，一个重要的机制就是宪法解释。由于宪法规定的原则性和抽象性特点，宪法解释能够充分发挥其作用。我国现行宪法第六十七条规定，我国的宪法解释权属于全国人民代表大会常务委员会。但在实践中，全国人民代表大会常务委员会鲜有对宪法作出解释，“个别涉及宪法的解释也只是立法解释，而不是直接的宪法解释”⑩。宪法解释可以视为宪法修改的补充，宪法修改是最大限度的宪法解释，是在宪法解释已经难以解决问题的情况下迫不得已的选择，而在我国目前的修宪机制下，宪法解释机制缺乏，只能单独依靠宪法修改来解决宪法在现实中遇到的困境。

四、宪法的稳定性与宪法修改时间限制的关系

作为国家的根本大法，稳定性是最基本的要求，其权威性的建立很大程度上也取决于宪法的稳定性。中国宪法学所理解的宪法稳定性，指的是宪法在一定时期的不变动性。这种认识源于对宪法形式上严格的制定和修改程序这一特征的逻辑推论，即认为宪法较之于普通法律具有更为严格的制定和修改程序，宪法往往不易修改，因而具有稳定性，故宪法的稳定性就是指宪法在一定时期的不变动性。这种基于宪法形式上的特征而得出的有关宪法稳定性的认识，是一种形式意义的宪法稳定观。刘茂林教授认为，形式意义的宪法稳定观虽然具有一定的合理性，但没有揭示出宪法稳定性的实质，基于形式意义宪法稳定观而追求的所谓宪法稳定性也只能是宪法形式上的稳定宪法瑏瑡。在刘茂林教授看来，不拘泥于宪法的形式，而从宪法与现实社会的关系看，所谓实质意义的宪法稳定性可以表述为宪法对社会结构和社会生活的适应性。结合实质意义上的宪法稳定性，从宪法的多个方面，主要包括宪法基础理论，宪法基本原则等来看，我国现行宪法始终坚持四项基本原则，坚持基本人权原则、人民主权原则、权力制约原则、法治原则，始终坚持人民民主专政的根本制度，坚持人民代表大会制度的根本政治制度不变，由此可见，虽然《八二宪法》历经4次修改，但其稳定性依然得以保持。宪法的适应性表现在宪法的内容与宪法所作用的客观社会之间的一致。保持这种一致状态，宪法是稳定的;否则，就会影响稳定性。由于客观社会永远处在不断变化之中，因此宪法的适应性也是恒动的，宪法总是在适应—不适应—新的适应的状态中运动前进瑏瑢。在此意义上，我国宪法的频繁修改正是为了实现宪法的适应性，正是由于我国宪法的频繁修改，才保持了我国宪法的稳定性。

宪法修改的时间距离通常被用来作为衡量宪法稳定性的依据，也是我国宪法修改频繁招致质疑的主要原因，但实际上，此两者之间不存在必然的联系。看待宪法的稳定性不宜简单地只靠对时间距离作数字计算，而要实事求是，从客观实际的需要出发去分析。实际情况是，自从1982年宪法公布后的20年来，我国的经济、政治、文化都处于一日千里的发展变化之中，国民经济平均每年以8%的速度高速增长。对比这样的发展速度，我国宪法坚持与时俱进，在修宪的间隔上缩短一点，以便密切结合形势，不断适应客观实际的发展需要，这是正常的，也是十分必要的。我国现行宪法虽经30年已经作出4次修改，产生31条修正案，但基本理论和基本原则没有变动，事实上并没有影响宪法的稳定性。与1946年《日本宪法》相比，后者历经一百多年，通常认为1946年《日本帝国宪法》是对《明治宪法》的全面修改，日本宪法属于较为稳定的宪法，但修改的说法并不具有说服力。在芦部信喜教授看来，日本国《宪法》实质上并不是对《明治宪法》的修改，而是基于新成立的国民主权主义，由国民制定的宪法瑏瑣。也即对宪法的理论基础发生改变，虽然其修改频率很低，但影响了宪法的稳定性，简单地以宪法修改的时间距离得出的日本宪法更具稳定性的结论显然是偏颇的。因此，在笔者看来，宪法的稳定性不能用修改的时间距离来衡量，宪法的稳定性与时间距离无关，只有保证宪法的适应性才能维持其稳定性。

五、结语

我国宪法的修改虽然显得过于频繁，但事实上并未影响宪法的稳定性。我国存在特殊的国情需要对宪法作出频繁修改，不适宜简单地照搬别国的宪法修改的时间限制理论来对我国宪法的修改作出批评。宪法修改需要限制，这一点毋庸置疑，但应该着力于完善内容和程序的制约，简单地施以时间限制不仅显得多余，而且对宪法的完善不利。宪法的稳定性需要宪法的适应性来支撑，不能适应社会现实发展的宪法的稳定性是难以保证的。希望通过本文的论述，消除关于我国宪法修改中关于时间限制的问题，需要修改的时候就应该严格依照程序进行修改，切不可为了形式而损害内容。（本文作者：刘亮单位：华东政法大学）