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论宪法语境中的舆论监督

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本文主要采取文本分析的研究方法,通过梳理国内舆论监督研究领域代表性学者的相关论述以及有关法律法规、党政文件,从中概括、提炼出描述舆论监督含义的主要命题并予以分析。而根据国内宪法学界的通说,中国宪法语境可分为人民主义和立宪主义两种,③笔者就分别从这两种不同的宪法语境入手,探讨、分析舆论监督概念在其中产生的含义和相关问题。

一、作为人民主权的舆论监督

在宪法学中,侧重于强调人民主权的思路被称之为人民主义。人民主义主要贯穿于宪法的组织规范或授权规范之中,重在探寻宪法所体现的国家权力运作规则和实践。④由于现实中人民不可能直接行使权力,因此人民主权在中国的实现有两个基本机制,即人民代表大会制和共产党的代表制。⑤而无论从历史还是现实来看,舆论监督都和党的领导密切相关。舆论监督的前身是中共报刊批评实践。从1942年延安整风运动开始,中共就经常运用报刊开展“批评和自我批评”,进行党组织的自我清理;新中国建政后,报刊批评屡屡在“反对官僚主义”等国家政治生活中出场;改革开放以来,媒体的批评性报道又成为中央反腐和打击地方保护主义等工作的重要手段。在上述历史背景下,中共十三大第一次提出了“舆论监督”的说法,并且一直沿用至今。但是,由于中国新闻媒体一直被定位为党的喉舌和思想宣传阵地,因此舆论监督实际上并非媒体的自主行为,而是如陈力丹教授所言,是“作为党和政府领导、管理职能的一种延伸和补充而发挥作用的”。⑥这正是中国舆论监督和西方国家“媒体监督”(watchdog)的最大区别。

笔者基本上同意陈力丹等学者关于舆论监督是权力行为的看法,但是认为还可以从宪法学角度进一步地说明。国内宪法学界的通说认为,舆论监督的法理基础是人民主权。而如前面所述,人民主权和党的领导是统一的。这是因为党对国家的领导地位建基于其政治代表理论之上:中国共产党作为无产阶级先锋队,集中体现了社会发展规律和政治上的先进性,代表了最广大人民的根本利益。⑦因此党的领导和人民主权具有同一性、一致性。这样从宪法学的角度看,作为执政党权力行为的舆论监督便可看作是人民主权的具体体现。也就是说,不同于西方媒体监督,舆论监督并非游离于体制外的“第四权”(theforthestate),而是在国家政体内运行的正当性权力,它本身就是中国“党—国体制”(Party-State)的一个重要组成部分。具体地来说,基于前面所述的人民主权的双重代表制,中国具有党政双重权威并存的制度结构,在国家治理上也有常规和非常规两种机制。一般情况下,国家治理的常规机制主要通过建立在官僚体制(bureaucracy)上的政府机关而实现;但是拥有“卡里斯玛权威”的执政党经常针对官僚体制的组织过程及其失灵,发起各种非常规化的治理活动。⑧舆论监督便是其中的一种重要表现。事实上,在大多数舆论监督个案中,党纪问责都要先于行政追究或司法介入而进行,已经成为后两者的一个前置程序。在中共的非常规化治理活动中,新闻媒体是一个非常重要的工具。孙五三教授指出,中国媒体并不计入政府部门,而是直接接受党的宣传系统领导。这不仅为其开展批评性报道提供了权力支持,更重要的是可以实现超程序化运作,从而大大简化了监督程序和降低了监督成本。⑨

因此在党看来,媒体是一个“最尖锐的武器”,可以很好地纠正常规官僚体制的组织失灵。为此,新中国建政以来,中央不仅在《中国共产党党内监督条例(试行)》(2004)等重要文件中对媒体的舆论监督作出了明确规定;而且通过稳定的组织基础(党的宣传系统)、象征资源(喉舌论)和其他各种政策安排,建构了一系列可见或者不可见的舆论监督制度,使媒体成为了舆论监督不可或缺的一个组成部分。例如中共十八大提出,“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力”。十八大报告把舆论监督和其他三种法定监督方式并列在一起,共同视为人民监督权力的工具,正是体现了人民主义“以权力控制权力”的基本逻辑。但是,必须说明的是,基于人民主权原则和中共先进性代表理论,媒体的舆论监督行为并不完全取决于党组织的专断,而是必得重视和听取人民意见,反映人民意志。例如《党内监督条例》明确规定,“党的各级组织和党员领导干部应当重视舆论监督,听取意见,推动和改进工作”。因此,作为自上而下的非常规权力的舆论监督,用宪法学的语言来说就是人民主权意志的具体体现。它在现实中的权力主体是各级党组织;但在宪法上的主体是“党领导下的中国人民”。据此,笔者将这种人民主义语境下的舆论监督含义归纳为如下命题。

命题(一):舆论监督是通过媒体报道而运作的国家权力行为,其正当性来自于人民主权。它在现实中的主体是各级党组织,在宪法上的主体是中国人民。

二、作为公民权利的舆论监督:公民VS新闻媒体

与人民主义不同,立宪主义注重从人权规范中把握宪法之核心价值,它的根本逻辑是“以(公民)权利制约(公共)权力”。⑩因此若置于立宪主义语境之中,舆论监督的基本含义和价值取向便是:公众(public)通过相互交流和理性辩论,形成“公共舆论”(publicopinion),以制约公权力和保障公民权利。根据哈贝马斯考证,现代西方国家的公众概念起源于国家与市民社会开始分立的欧洲启蒙运动时期。在哈贝马斯看来,公众不是一群情绪狂热的乌合之众(crowd),也不是高度同质化的大众(mass),而是由具有批判精神、独立自主的个体公民构成;后者在平等、开放的公共领域(publicsphere)中针对国家和社会公共事务进行理性辩论、达成共识,从而产生了公共舆论。这样看来,哈贝马斯所说的“公共舆论”与立宪主义是高度相通的,主要体现在两个方面:一是公共舆论的主体是理性、自主的个体公民,而立宪主义强调的权利主体同样是有自觉意志的理性个人(in-dividual);二是公共舆论具有强烈的面向公权力的批判性,这无疑也与立宪主义精神是一致的。笔者将在下面说明,随着立宪主义在当下中国的兴起,“基于公共舆论的舆论监督”正日益成为现实。

中文“舆论”一词原来指轿夫等“舆人”的看法,引申义为底层民众的意见。但是自改革开放以来,伴随着中国社会转型,它的语义已发生巨大变迁,已经不断接近哈贝马斯所说的公共舆论。特别是2004年中国宪法第四次修订后,“国家尊重和保障人权”写入了宪法文本,公民权利保障有了明显提高;21世纪以降,市场化媒体的涌现和微博等新媒体不断问世,也一定程度上为公共讨论提供了空间。这些都为公共舆论的发生提供了可能。在此背景下,无论是学界还是官方近年来都不同程度地接受了立宪主义语境下的舆论监督含义。在宪法学界和新闻学界,绝大多数学者认为,中国《宪法》第41条规定的公民对于国家机关及其工作人员提出批评和建议的权利,也即“监督权”是舆论监督的直接法律根据;此外,《宪法》第35条规定的言论自由通常也被认为是舆论监督的法律根据;在执政者方面,继中共十七大提出“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”后,十八大报告再次强调了这四种权利,并且把它们和“舆论监督”安排在同一个自然段中,从而实现了二者的意义对接。魏永征教授指出,这样的表述实际上就是肯定了舆论监督的主体乃是人民(公民),舆论监督就是人民行使“四权”的效果。此种看法正好体现了立宪主义“以权利制约权力”的基本逻辑。但在立宪主义语境中,学界对于舆论监督的宪法权利主体仍然聚讼不已。迄今为止有两种观点,详述如下:

第一种观点认为,舆论监督的宪法权利主体是公民。持此论者认为,我国宪法规定,凡自然人具有中国国籍即为中国公民。而宪法第41条文本明确规定了监督权的享有主体是“中国公民”,而非媒体;并且从语义逻辑上看,舆论监督的主体是多数公民组成的公众。但公众是一个集合性概念,不可能成为宪法权利的主体,所以舆论监督的权利主体只能还原为个体公民。童兵、郭镇之、魏永征等学者都是支持这一观点的代表性学者。例如魏永征教授提出,人民群众通过行使批评和建议的权利形成舆论,对国家和社会公共事务所发挥的影响和作用,就成为了“舆论监督”。笔者将这种观点所体现的舆论监督含义归纳为下面的命题。

命题(二):舆论监督是公民通过行使批评和建议的权利,监督公共权力的行为。所以公民是舆论监督的现实主体,也是法律上的权利主体。

第二种观点认为,舆论监督的宪法权利主体是新闻媒体。这是因为公共舆论建立在公民知情的基础上,而媒体在传播信息上具有特别重要的作用,这一点即使是在今天的网络时代也未根本改变。国内学界对此也形成了广泛共识。例如展江教授指出,“舆论监督的意思大概是说媒体一定程度代表公众、代表老百姓、代表人民对权力机关运作的一种监督”。孙旭培教授则更明确地提出,“从法律上说,舆论监督的行为主体是新闻媒介”。值得注意的是,西方国家也有类似看法。如美国联邦最高法院大法官斯图亚特(PotterStewart)就曾在1974年的一次演讲中提出,新闻媒体是被明确赋予宪法保护的唯一的组织机构。根据第二种观点,笔者归纳出下面的命题。

命题(三):舆论监督是中国公民行使监督权的体现。但是公民监督离不开媒体报道,因此新闻媒体是舆论监督的现实主体,因而也是法律上的权利主体。

三、宪法语境中的舆论监督:人民主权、公民权利还是媒体权利?

综上所述,对于舆论监督在中国宪法语境中的含义,学界实际上建构了三个不同命题。我们可以对这三个命题的核心观念进行一下对照。(参见表1)比较这三个命题,我们不难发现,它们都有合理之处,但是也都存在着一定的局限性。概而言之,命题(一)从舆论监督概念的历史渊源和现实效果出发,将其视为一种国家权力行为,表明了舆论监督与执政党的领导有着密不可分的关系。这既是舆论监督的现实写照,也是其取得实质性成果的根本保证。我们很难想象,如果没有党领导下的国家权力在场,舆论监督还能付诸现实。但是命题(一)最大的不足是:公众和新闻媒体在其中是缺席的,或者说,公众和媒体仅仅是象征性地在场。这一隐含的论断不但从规范上违背了人民主权原则,也不符合处于网络时代的当下中国舆论监督的真实情况。命题(二)提出,舆论监督的实质是公众通过公共舆论来监督公权力,保障公民权利。这一看法和当前中国社会转型息息相关。当下中国的公民权利保障不断增强,公共讨论空间不断扩大,这些都为命题(二)的成立提供了有力支撑。但是命题(二)的不足也很明显,它预设了公共舆论的先验存在,实际上将其化约为公民个体意见的集结(aggregation)。而如前面所述,公共舆论并非多数个体意见的简单累加,而是必得经由一定的中介公开辩论、对话才能形成。因此命题(二)完全忽略了作为公共讨论平台的新闻媒体的作用,当然不符合舆论监督的实际情况。与命题(二)相比,命题(三)突出强调了新闻媒体在舆论监督实践中的重要性。从现实来看,尽管中国媒体不具有西方媒体的独立地位,但是仍然在传播信息和组织公共舆论上发挥了主要作用。换言之,媒体作为新闻生产的制度性机构,可以为公共舆论的发生提供一个建制化平台,这一点即使是在网络时代也没有根本变化。然而命题(三)始终难以回答的一个问题是:立宪主义的核心是保障公民权利,媒体作为一种组织机构,如何能够成为公民权利的享有主体?并且,命题(一)和命题(二)都忽略了上级部门的权力作用,似乎认为只要主张公民权利或者媒体权利,舆论监督就可以自动生成。这一想象的图景其实源自西方媒体“第四权”功能的神话(myth),很显然悖离了中国舆论监督的实际情况。

由此来看,三个命题的共同不足在于,都只是强调了舆论监督实践的一个侧面。现实中,舆论监督实践是国家权力出场、媒体报道和公众讨论三个方面的有机统一。三个方面密切关联、不可分离。它们之间的互动、协商关系型塑了舆论监督的实然面相。换言之,只有把上述三个命题统一起来,才可能全面、完整地描述和解释舆论监督实践。然而,无论在人民主义语境中,还是在立宪主义语境中,这三个命题都不可能同时成立,甚至还包含着潜在的冲突。例如,舆论监督在宪法上的定性要么是人民主权,要么是公民权利,二者只能取其一;舆论监督的法律主体只能有一个(人民?公民?媒体?),不可能同时出现三个主体,等等。也就是说,只要置于宪法语境之中,舆论监督话语就会陷入难以消解的正当性困境中。2005年至2006年期间《新闻大学》杂志刊登过两篇关于舆论监督的争论文章,争议焦点便是舆论监督的法律主体究竟是公民还是媒体。事实上,这次争论不过是冰山一角,还有更多关于舆论监督的话语悖论藏于宪法语境深处,只不过少有人将其发掘出来罢了。那么,这三个命题为何总是互相对立,难以统一起来?从宪法学的角度看,根本原因在于它们的正当性来源———人民主权和人权(公民权利)之间存在着内在的冲突。具体而言,自启蒙运动以降,人本主义(humanism)成为近代宪法诞生的思想渊源。宪法上的“人”有两个化身:一是人民,一是个人(也即公民)。人民作为主权者是一个抽象的政治共同体概念,也是集体共同意志的体现;公民作为权利的享有者,具有可以辨析的基本特征,并且同样具有自觉的意志能力。按照哈贝马斯的看法,它们的核心观念都是“自主性”(autonomy),或曰主体性。前者强调公共自主和共同意志,形成了人民主权概念;后者则强调私人自主和个体意志,形成了人权概念。但是,由于二者都把自主能力归诸于一个主体(人民或者个人),它们之间必然存在一种“潜在的竞争关系”。因此从根本上来说,命题(一)和其他两个命题必然是对立的;同样的道理,公民和媒体不可能同时成为同一个权利的主体,因此命题(二)与命题(三)也必定是对立的。这样一来,无论我们选择哪一个命题,都意味着拒斥另外两个命题———除非我们主张舆论监督与宪法语境无关。

四、重构舆论监督的规范性含义和运作机制

从此看来,上述三个命题之所以难以统一,归根结底在于它们的正当性基础———人民主权与公民权利之间存在着内在的张力。这也正是舆论监督的规范性含义难以确立的根本原因。因此,建构舆论监督规范性含义的关键,在于找到一个具体的理论工具,通过它一方面消解人民主权与人权之间“潜在的竞争关系”;另一方面保留它们的核心观念———自主性,从而让人民主权与人权获得辩证统一,重构舆论监督的正当性基础。只有在此基础上,我们才能成功在中国宪法语境中建构舆论监督的规范性含义,并进而提出其在现实中能够成立的运作机制。为此,我们需要诉诸哈贝马斯的话语商谈理论(discoursetheory),详述如下。

(一)舆论监督的正当性基础转向:从主体性到主体间性

在哈贝马斯看来,自主性是人民主权和人权的核心,也是它们之间存在竞争关系的根源。因此他主张,应当从主体间性(intersubjectivity)的视角出发,以话语商谈的程序化重构它们的实质性内涵,这样才能从根本上消解两者之间的张力。具言之,就是放弃对人民主权和人权内涵的实质性解释,代之以交往性意见形成的程序化,让人民主权和人权不再是一次性的主体意志决断(即自主性);而是在平等、理性的商谈中,让它们成为一种动态的话语建构过程和运作过程。这样才能既消解人民主权与人权之间的张力,又使它们“自主性”的核心观念得以保留,从而真正打通二者之间的内在联接关系。因此,若要建构舆论监督的规范性含义,我们就必须让其正当性基础发生转向:从主体性转向主体间性。也即,舆论监督的正当性应当建基于人民与国家之间的平等交往和理性商谈,而不应当只是诉诸于人民主权或者人权的独断意志。事实上,舆论监督的主体间性基础不仅存在于上述逻辑推论中,也可以得到中国宪法文本的印证。中国宪法第41条规定,中国公民对于任何国家机关及其工作人员有提出批评和建议的权利;而宪法第27条第2款则规定,国家机关应当“倾听人民的意见和建议,接受人民的监督”。从语言逻辑和价值关联上看,这两个条款正好组成了一个具有完整意义的规范互动结构,它潜在地说明了:人民作为主权者是在公民与国家的商谈过程中所建构的。而从现实来看,改革开放以来中国的许多重大制度变革都源自公众与国家的“对话”。例如2003年“孙志刚事件”就直接导致了收容遣送制度的废除。而正是在这些通过商谈“激活宪法”、推动国家制度改革的舆论监督行动中,人民的主权意志获得了彰显。从这个意义上来说,人民主权的意志和力量是在舆论监督的界面上往复运用、循环茁生。当舆论监督的正当性构筑于主体间性之上时,人民主权就不再是直接诉诸抽象的共同意志的决断,而是依赖于个体公民的政治参与。于是重构后的“人民”也就不再是一个高度抽象的同质化概念,而是内在地包含了党组织、公民和媒体三个行动者(actress),成为了一个“去主体化”的主体。这就为上述三个命题的统一提供了可能。下面,笔者就在结合三个命题的基础上,提出舆论监督的规范性含义,参见命题(四)。

命题(四):舆论监督是人民主权的体现(命题一)。它是在公民权利基础上(命题二),通过媒体报道与国家进行对话、商谈而实现(命题三)。舆论监督的法律主体是作为行动者的人民,它内在地包含了党组织、新闻媒体和公民三个互相关联的主体。或者说,监督权是公民的,舆论监督是人民的。

(二)重构舆论监督的运作机制:走向协商民主

当舆论监督的正当性基础转向主体间性,它的运作机制自然也会相应地发生变化。在前三个命题中,舆论监督的运作机制或者是“以权力控制权力”;或者是“以权利制约权力”。而我们不难发现,在命题(四)中,舆论监督的运作机制就是强调公众与国家对话、沟通的“协商民主”(de-liberatedemocracy)。在“以协商民主为运作机制”的舆论监督中,监督权力归于上级党组织,但这种权力的行驶不是独断的,而是必得与公众充分商谈;商谈过程应当向公众充分敞开,不被任何权力或利益遮蔽;而新闻媒体就是公众与国家商谈的建制化平台。需要说明的是,媒体在其中的主要作用并不在于开放了共享的对话空间,而是提高了公共事件的“可见性”(visibility),使得个体公民不必直接观察(不在现场)就可以通过媒体的报道自行组织、参与公共讨论。在媒体中介下,公众意见得以相互交锋、澄清、凝聚放大后得到再表达,从而引起上级党组织的回应和支持。因此,这种以协商民主为运作机制的舆论监督包含了三个方面的基本要求:其一,各级党组织应当按照《党内监督条例》和其他相关党内法规的要求,认真听取公众的诉求,尊重公众意见,建立良性的沟通渠道和制度;其二,公民的言论自由应当获得保障,特别要是要保障公民对于国家机关及其工作人员的批评权、建议权;其三、媒体报道国家和社会公共事务的权利应当得到保障,以促成媒体建构商谈的能动性,保证媒体真正成为面向公众开放、畅通的商谈平台。根据这些基本要求和命题(四)的内容,笔者制作了图1,用以说明“作为协商民主的舆论监督”的规范性含义和运作机制。参见图1:

五、结语

本文探讨了舆论监督概念在中国宪法语境中的含义、局限和解决方案。本文认为,引入哈贝马斯的话语商谈理论,将舆论监督的正当性构筑于主体间性之上,将其看作是公众与国家的商谈过程,可以从根本上走出局限,成功地建构其在宪法语境中的规范性含义。在此基础上,本文提出了“作为协商民主”的舆论监督的规范性含义和运作机制。当然,本文只是一个初步讨论。按照哈贝马斯的看法,话语商谈预设了“理想言说情境”(idealspeechsituation)和“对话伦理”(discourseethics)等必要条件,这些条件只有通过商谈程序的法律建制化才能获得。显然,对于这种“作为协商民主”的舆论监督,我们还需要在学理上阐明更多的运作条件和规则,在实践中为其铺设更多的制度性管道,才能真正让它在现实中充满生命力。(本文作者:李洋 单位:西北大学新闻传播学院)

论宪法语境中的舆论监督责任编辑:陈老师    阅读:人次
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