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小议宪法的反腐功能

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一、加快推进反腐体系建设须有宪法学思维

首先,公职人员的腐败行为不仅是违纪违法行为,而且是违宪行为,因此,反腐败也必须提升到宪法适用和宪法监督的层次。现行宪法第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”;第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”腐败是什么?就是滥用公权去谋取“社会主义的公共财产”和其他“公民的合法的私有财产”,因而是明目张胆的违宪行为。如今,对赤裸裸的贪污受贿行为,通过刑法关于职务犯罪的相关条款,启动刑事追诉程序,施以严厉的刑罚制裁,可以起到儆戒效应。但随着经济社会的迅猛发展,腐败的形式和手段日益升级,官员的腐败技术不断进化。比如,广为诟病的由行政垄断造成的行业腐败,已被经济学家称为“目前中国最严重的腐败形式”[3],因为某些社会资源越是稀缺,而相应的监管机制存有缺漏,那么垄断行业的特权就越有利用价值,越能够产生寻租活动的空间,从而导致行业腐败。诸如此类特殊利益集团挟持政府制定不公平的市场游戏规则,利用规则不公平而大肆强取豪夺,使得民众陷入目睹别人损害其利益并谋取暴利却无可奈何的腐败形式,纵使穷尽一切普通法律手段,可能仍然无法遏制。此时此境,只有诉诸宪法,由全国人大或全国人大常委会行使宪法监督的职权,撤销这些不公平的法律规则,基于行政垄断导致的行业腐败才有望从源头得到治理。

其次,追根溯源,中国当下腐败的蔓延主要是由于经济市场化改革不彻底和政治体制改革长期滞后造成的,而建立成熟的、竞争性的市场经济体制和开放的、透明的民主政治体制,正是我国宪政改革的既定目标,因此,只有坚定不移地推行宪制,才是遏制腐败的治本之策。经济学的寻租理论认为,政府广泛干预资源配置所带来的租金是引发腐败的动力,因为如果市场不能在资源配置中居于主导地位,企业就不会把精力和资源用在技术创新和降低成本上,而是去贿赂和勾结权贵,那样可以轻轻松松赚大钱。在公共权力的委托—代理运行模式中,作为委托人的公民由于信息不对称抑或政治参与能力不足,无法对作为代理人的政府官员进行有效监督,代理人腐败问题就不可避免地发生了。[4]可见,无论是寻租行为还是委托—代理问题,都与官僚的垄断地位、专权以及缺乏对权力的监控有着某种关联。[5]在很大程度上,中国当下出现的权贵资本主义和代理人腐败现象,正是由于改革开放30年以来,在经济发展获得极大成功的同时,没有同步建立起与市场经济体制相匹配的政治和法律体制,造成所谓“雄厚的经济,薄弱的制度”[6]所致。因而,腐败问题若欲获得根本上的解决,必须将其纳入民主宪政体制的建构中作通盘的考虑,舍此别无他途。

再次,从注重反腐措施到建立反腐体系的思路转变,也要求从依赖刑法等部门法反腐,发展到依宪反腐。刑事追诉虽定点清除了若干腐败分子,却没有消除腐败机会。各种基于部门法研发的反腐措施,零敲碎打,缺乏协调机制,在严峻的反腐形势面前,往往捉襟见肘,难以克竞其功。历史经验也表明,重典治吏从来未能让历史上的中国官僚免于贪污腐败的恶名。王亚南对中国官僚政治的研究发现,明朝对官僚腐败施以最严酷的法律惩处,然而明代贪腐的猖獗却远胜于以前任何朝代。[7]

有鉴于此,透过宪法整合各种反腐败的制度资源,建立协调统一的权力制约机制,出台各项关于权力来源和使用标准的法律法规并使之行之有效,那么对官僚权贵施加更强有力的约束才成为可能。此外,依宪反腐在世界宪法史上有许多成例可循。世界上有许多国家把禁止贪污受贿等内容明确写入了宪法,重视运用宪法武器同腐败作斗争。“从反腐败立法角度来看,泰国宪法堪称为一部里程碑式的法律。它通过扩大公众参与决策和使政府权力非中央化的形式来落实民主的精神;同时,通过建立有关机构,如议会监察特使和国家反腐败委员会,促进提高公务员行政行为的透明和清廉等方法来处理腐败问题。”[8]373以泰国宪法为例,依宪治腐主要体现在五个方面。一是在宪法中把反腐败定为一项基本国策。泰国宪法规定:“国家应当通过各种途径坚决防止和取缔贪污贿赂。”从而为制定具体的反腐败法律、法规提供了宪法依据。二是在宪法中规定了独立的反腐败机构的设置。泰国宪法为监督和制衡权力设立了许多机构,这包括宪政院、选举委员会、国家反腐败委员会和行政法院,以及国家开支审计委员会等。三是政府活动的透明化。泰国宪法要求高级官员和政治家在就职前和离任后必须公布他们的财产状况。四是利益冲突回避制度。泰国宪法甚至详细规定了公职人员(包括议员、法官等)利益冲突的有关事项,明令禁止。五是通过知情权、罢免权和新闻自由权的赋予,强化了公众的民主监督。如泰国宪法第58条规定,“公民有权获知国家机构、国有企业或地方行政组织所掌握的公共信息,除非以上信息的披露将有损于国家安全、公共利益或其他公民应受法律保护的利益”[9]。泰国宪法关于反腐败体制的规定对我国的启示是多方面的,其中,宪法框架中关于独立的、有权威的专门反腐败机构的设置以及宪法为社会公众参与监督提供的制度保证,尤其值得我们借鉴。综上,为追求私人利益而滥用公共权力的腐败行为,使少数人受益而使大多数人受损,其滋生蔓延的根源在于权力制衡与监督机制的发展与经济社会发展之间存在巨大的落差。因此,反腐败重在权力制约,反腐体系建设重在权力制约机制的建设,这势必要求在宪法学上予以积极回应。

二、加快推进反腐体系建设应立基于现行宪法体制

腐败的形成是多方面因素合力的结果,有一些是不可控或难以控制的因素,比如历史文化传统、民族深层心理结构、官员的从政道德、敬畏之心的有无等等。也有一些是可控因素,比如经济体制、政治和法律体制等等。其中,不可控因素的消除非短期内所能奏效,所以,当前的反腐体系建设宜从可控因素着手,进行点滴的制度改良。这主要表现为两个向度,一是继续深化市场取向的经济体制改革,二是稳步发展社会主义民主政治。第一个向度已为宪法所明确承认。我国宪法第15条规定:“国家实行社会主义市场经济。”第二个向度在抽象意义上也为宪法所接受。我国宪法第18条修正案在宪法序言中增加了“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的规定。可见,从宏观层面来看,反腐体系建设与现行宪法体制是兼容的。具体而言,在现行宪法体制之下推进反腐体系建设,形成反腐败与宪法发展的良性互动,是由以下五个方面的因素决定的。

第一,有助于树立宪法权威。宪法如果不能在实际社会生活中发挥作用,人们在观念上就无法形成对宪法的信仰,宪法的权威就无从建立。目前,腐败问题仍是民众最为关心的社会问题。温家宝总理曾感慨:“我深深思考了一下,为什么在应对金融危机这样重要的时候,而群众却十分关注反腐败?我以为,经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中,政府廉洁尤为重要。”[10]由此,从民众最为关切的腐败问题着手,让宪法中的权力制约和民主监督条款运行起来,对于树立宪法权威能起到立竿见影的效果。

第二,是从“运动式”反腐过渡到制度反腐的关键。我国传统的反腐败策略致力于政治思想教育,开展群众运动,强调对民众十分关注的大案要案的审判和惩处,例如1950年代初期的“三反”和“五反”运动,1960年代的“四清”运动,1980年代以后定期出现的“严打”等等。这种“运动式”反腐,虽带来短期内的震慑作用,却不具有可持续性,使得对滥用职权中饱私囊的官员的处罚时紧时松,甚至与腐败交易的高收益相比,惩罚是微不足道的。党的十七届四中全会将反腐问题提升至“重大政治任务”的高度,强调健全权力运行制约和监督机制,推进反腐倡廉制度创新,预示着制度反腐时代的全面到来。宪法是一切法制的本源,制度反腐首当其冲是依宪反腐,在现行宪法体制下统合各种反腐制度资源,是推进反腐体系建设的当前之急务。

第三,合理开发利用现行宪法中的反腐资源,则反腐体系建设过程中遇到的制度阻力会最小,能达到事半功倍的效果。我国现行宪法中蕴含着丰富的反腐制度资源,比如,我国宪法第41条规定公民有申诉、控告和检举的权利;第35条规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,均为民主监督提供了制度依托。宪法还规定了全国人大和全国人大常委会监督宪法实施的职权,全国人大常委会撤销违宪行政法规、地方性法规和规章的职权,规定了罢免制度、质询制度、组织特定问题调查委员会制度等权力制约机制。凡此种种,虽在执行层面不尽如人意,但毕竟具备了预防和惩治腐败的基础性宪法框架。这些反腐制度资源,如果不能充分合理地开发利用,借用一句古话,那真是“抛却自家无尽藏,沿街托钵效贫儿”了。

第四,推进反腐体系建设能够倒逼宪政体制创新。反腐败改革是一个系统性的社会净化工程,改革针对的目标不应是公职人员个人,而是其行使公共权力所依托的体制。就此而言,反腐体系建设对于公共权力来源和行使标准提出的新要求,能够有效激活宪法,推动宪政体制的创新。

第五,退一步说,即使在现行宪法体制下不能从根本上解决腐败问题。那么,我们有可能也有必要在现行宪法体制下控制腐败发展的势头,缩小腐败的范围,降低其影响和蔓延程度,乃至将其控制在可容忍的限度内,而不致由于腐败的失控带来执政的正当性和合法性危机,并最终影响到社会的稳定和团结。

三、以制度创新切实发挥现行宪法的反腐功能

如上所述,我国宪法已经初步建立了权力制约和监督机制的基本框架,然而,由于宪法委托的立法任务尚未完成,又极少启动宪法解释程序加以阐释,使得宪法中的权力制约条款没有能够发挥应有的作用,甚至某些条款长期处于休眠状态。因此,当务之急是要让宪法中的权力制约条款运转起来,切实发挥宪法在制度反腐中的龙头作用。笔者以为,充分发挥现行宪法的反腐功能,需从八个方面着手努力。

第一,落实各项公民政治权利和自由,拓展公众参与的途径和范围。“凡是在官方真心实意地反腐败却以失败告终的地方,一般总是缺少一个要素———公民社会的参与。”[8]47域外的反腐经验表明,公众的参与和健全的舆论是清廉政治的原动力。我国宪法第41条关于公民申诉、控告和检举权的规定,第35条关于公民言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由的规定,为公众的政治参与和舆论监督提供了宪法依据。然而,由于一些公民的政治权利和自由尚未透过具体的立法明确其界限,致使公民的政治参与在一定程度上缺乏法律保障。因而,要在宪法基本原则的引领下,认真贯彻和实施宪法关于保障公民政治权利和自由的要求,抓紧落实有利于扩大公民政治参与的立法,如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、公民举报法、请愿法、申诉法等,从而通过扩大公民有序的政治参与,积极推进政治体制改革,从制度上解决腐败问题。

第二,强化公共财产和公民私有财产权的宪法保护机制。腐败在本质上是滥用公权力来获取私人利益,具体表现为对公私财产的非法攫取。现阶段,国有资产流失和拆迁领域的腐败问题尤为突出。审计署前审计长李金华曾指出,一些腐败分子为了权力寻租,不惜以几十倍、几百倍,甚至更多的国有资产为代价,谋取不正当利益,使国有资产受到严重损失。[11]而拆迁领域中腐败的滋生,无形中会增加拆迁成本,不知情的买房百姓,往往成了埋单的对象。[12]所幸者,以宪法为依据,近年来我国先后颁行了《物权法》和《企业国有资产法》,公私财产的法律保护机制已然建立,进一步努力的方向是,在宪法第12条、第13条关于公共财产和公民私有财产权保护的宪法原则指引下,加强上述法律的司法适用,从而构建反腐败的防火墙。

第三,继续深化市场取向的经济体制改革。政府对经济和社会的过度干预是腐败产生的根源之一。目前,行政审批权过多过滥,加之“暗箱操作”,缺少必要的制约,仍是滋生腐败的主要诱因。为了消除腐败产生的土壤和条件,首先要大幅削减行政审批事项,放松管制以促进贸易自由化,减少对市场准入的控制,逐步开放资本市场,对国家补贴的经济活动如电力、自来水、交通等产品按照市场定价。其次,鼓励和扶持民营经济发展,增加民间投资。再次,公共工程等公共事业要引入市场竞争机制,公开透明,加强政府与民间的协作,使得服务于公共福祉的资源得到有效管理,不致服务于权势者的私人利益。

第四,加强各级人大的监督机制建设。各级权力机关依据宪法赋予的职权监督行政和司法系统,令人信服地捍卫宪法价值不受侵犯,是依宪制腐的关键所在。以预算监督为例,在民主国家,议会制约政府的主要机制是控制预算。在我国,为了强化人大对政府的监督职能,有必要推进政府预算报告制度改革,预算要有充分的民意基础,预算的编制、执行、报告到审计,都应该公开进行,实现公共支出与合理税负的均衡,更为重要的是必须为预算的民主决策和民主监督提供制度保障。诚如有论者指出,通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系,真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。[13]

第五,加速推进反腐法律体系建设。阳光是最好的防腐剂,透明则让所有的污垢无所遁形。宪法序言中增列的推进政治文明的发展目标,势必要求所有的政府行为在公平、公正的程序中运作。为了防止权钱交易,建立清廉政治,当下,我国除了《政府采购法》和《政府信息公开条例》外,尚需建立官员财产申报、行政程序、公务员利益冲突回避等法规。透过阳光法案,在全民监督下防范政府滥权,降低少数人随心所欲地决定公共资源分配的风险。

第六,完善各项宪法程序,增强对权力的程序制约。现行宪法虽然规定了听取和审查政府工作报告、罢免、质询、组织特定问题调查委员会等制度,但由于对立案条件、如何处置以及宪法责任等语焉不详,在实际生活中操作性不强。以罢免制度为例,对人大代表和政府官员的罢免,通常是在违法乱纪甚至触犯刑律后才罢免,仅仅是履行一个法律手续而已,起不到事前防范和威慑作用。因此,须逐步完善宪法中此类程序性规范,将罢免、质询、特别事项调查等程序的适用范围、提起条件、审查标准、审查时限,处理措施、法律或政治责任等制度化、明细化,以宪政程序来驯服权力。

第七,深化司法体制改革,建构公正廉洁的司法系统。司法判决直接影响着财富和权力的分配,所以如果司法系统贪赃枉法,那么深受腐败之苦的人就无处申诉,而那些无法无天的人却可以大胆行贿而不受惩罚。为了预防和惩治司法腐败,首先,应建立法律的统一适用机制,限制司法自由裁量权的滥用,真正落实宪法第33条关于公民在法律面前一律平等的规定,提升司法的公信力。其次,引入法治发达国家议会对法官的弹劾与惩戒制度,建立人大对法官的弹劾与惩戒程序,就被弹劾条件、惩戒措施等做出具体规定。再次,透过民众参审,分享司法判断职权,全程监督法官,使得人民当家作主的理念落地生根。诚如是,则法官贪腐、独断或被权力干预的疑虑将普遍降低。最后,推行法庭审判的开放和透明机制,使得司法接受民情民意的检验和舆论的监督。

第八,启动修宪程序,设置独立的、强有力的专门反贪机构。现有的执政党的纪检、政府的监察和检察院反贪局等三家机构构成的反腐败机制,虽在反腐败斗争中取得了不小的成绩,但已无法完全适应经济社会转轨时期严峻、复杂的反腐败形势。已有学者提出了建立专以打击和遏制经济犯罪为设立目的、享有必要的职权、有单独的预算保障和人员配备、组织体制实行垂直领导、有很大权威的廉政专门机构的设想,[15]值得重视。在建立“独立的”反腐败机构来加大预防和惩治腐败行为的力度方面,香港的廉政公署和新加坡的贪污调查局堪称楷模,其整合性的反腐力量,以调查、教育和预防“三管齐下”的综合性反腐败策略,均值得借鉴。我国在2007年9月13日设立的国家预防腐败局是一个标志性的转向,预示着建立集中化、专业化反腐败机制的努力方向。下一步要适时启动修宪程序,将这一反腐机制调整的成果明确写入宪法。(本文作者:马栋、庄汉 单位:武汉大学)

小议宪法的反腐功能责任编辑:陈老师    阅读:人次