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司法改革背景下的审执分离研究

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【摘要】

深圳前海合作区人民法院率先通过上级法院派驻执行团队的方式实现了“审执分离”,其优点在于改革成本低、提高了执行效率与审判独立性,但其也同时面临着法律上、程序上以及试点推广过程中的诸多困境。目前“审执分离”应当是将执行实施权及其行使部门从法院系统分离出去,定位在于破解执行难、促进执行权科学合理配置以及确保依法独立公正行使司法权,但却面临着与执行工作理论和实践相矛盾、改革成本巨大等难题。应将审执分离置于司法改革的背景之下,与法官员额制、跨行政区划和巡回法庭的建立以及司法机关人财物改革相协调配合,强调分段管理与垂直管理的结合。

【关键词】

审执分离;司法改革;“前海模式”

党的十八届四中全会做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。在十八届四中全会之前,业已出现了上下级法院两级分权的绍兴模式,在执行局外设立执行裁决监督庭的长沙模式、将执行裁决权保留于执行局内部的莆田模式以及“纯化”执行实施权的“重庆模式”。而在十八届四中全会之后,审执分离的体制改革试点则以深圳前海合作区人民法院(以下简称“前海法院”)为代表:前海法院并未设立执行机构,而是由深圳市中级人民法院派驻前海法院的执行实施团队办理,可称之为“前海模式”。《决定》在表述审执分离时,采用的措辞是“体制改革试点”,可以推测,在顶层设计的路线图中,尚未确定审执分离的模式或路线,似乎更倾向于“摸着石头过河”,对地方法院的有益尝试乐观其成。因此,“前海模式”昭示了审执分离的一种可能路径,却并不代表着必然方向。而以“前海模式”为切入点,则可对审执分离的意义、困境以及路径选择进行更为清晰的认知。

一、“前海模式”及其评价

“前海模式”的显著特征在于,本级法院不设立执行机构,执行工作由深圳市中级人民法院统一领导和管理、统一指挥和调度,并以派驻执行实施团队的方式开展强制执行工作。通过上级法院派驻执行团队,至少在形式上实现了民事审判权与执行权的体制性分离,“同时避免了执行权对审判权的过度依赖和审判权对执行权的过多干涉”。①显然,“前海模式”是通过强调上下级执行部门的密切联系来实现审执分离,并以加强行政性、弱化司法性的方式使执行行为更契合执行权的本质特性,更为符合司法规律和司法实践。

(一)“前海模式”的形成动因总的看来,“前海模式”之所以得以成型,最为重要的原因在于前海法院本身是新一轮司法改革的产物,属于新型的跨行政区划的法院,可以充分利用前海合作区的特殊地位和作用,在司法改革方面大胆探索,为全国深化司法体制机制改革积累经验。因此,一方面本身无需考虑将执行部门从法院系统剥离出来的后续事宜,制度变革的历史成本近乎为零,体制分离试点的阻力相对较小。同时,精简机构也是降低改革成本的重要途径,进而为“试点”的灵活调整留下充分的余地;另一方面,前海法院作为新设立的跨行政区划法院,管辖范围除“前海辖区内的第一审民商事、行政和执行案件外,还集中审理原由深圳其他基层法院管辖的第一审涉外涉港澳台商事案件”。考虑到深圳与港澳等地密切的经济、社会联系,关于前海法院管辖范围的规定无疑意味着其大部分执行工作都会涉及港澳地区。相对而言,涉港澳的执行案件需要牵涉更多的人力物力,需要执行人员具备更高的专业素质,单独设立的执行部门必然会“抢占”其他基层法院的执行资源,形成一种“不均衡”的态势,从而增加“试点”运行的成本,影响“试点”的效果。与其如此,毋宁借新一轮司法改革之东风,结合现实司法需求与《决定》中的各项要求,将多项尝试性举措适用于一个“试点”,在降低改革成本的同时将试点的作用尽可能最大化。

(二)“前海模式”的利弊分析实施数月,前海法院的审执分离已初见成效,但随着时间的推移,其缺憾也逐渐显露。通过利弊分析,可以为具有普适性的审执分离体制构建提供有益的借鉴。“前海模式”最为明显的优点在于,在对执行权进行科学界分的同时有效地保障了执行的效率——当然,这也是审执分离最为基本的要求。具体体现在以下几个方面:第一,有效减轻了前海法院的压力,使其能够将全部精力投入于案件审理,更好地发挥“试点”作用。这里也存在着一种良性循环:即前海法院通过管辖“涉外涉港澳台商事案件”有效实现了案件分流,减轻了其他法院的案件审理压力,从而使得深圳中院可以在执行方面投入更多的人力、物力与精力②;第二,有效保证了审判的独立性,增加了审判的科学性。大量实践表明,许多案件由于涉及执行,使得司法难以实现真正的独立,毕竟执行是一个由法律应然走向法律实然的过程,其牵涉的因素更多,也更易使法院受到牵制和影响。而“前海模式”则避免了类似问题。正是因为执行部门由深圳中院派驻,使得前海法院的法官在审理案件时可以对执行的因素不予主要考虑,从而做出更为科学、“纯粹”的判决;第三,有效提高了执行效率与质量。相较于基层法院,中级法院在执行能力、专业素养、物质保障等方面均具有明显的优势,从而保证其在案件办理过程中能够合法合理、准确及时地处理各类疑难问题。然而,通过派驻执行团队实现审执分离的弊端也是显而易见的。首先,法律上的困境。我国《人民法院组织法》第四十条规定:“地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项。”《民事诉讼法》第二百二十四条规定:“发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。”根据以上法律规定,在组织架构上,法院必须有执行人员。而在执行的级别管辖方面,必须由一审法院或同级法院执行。“前海模式”显然与上述规定不符。作为试点法院,突破现有法律规定本身就与依法治国的基本要求有所背离,其尚可通过法律解释、法律调整实施等方式予以弥补,但当试点推广开来时,法律困境的解决无疑就显得尤为重要。其次,程序上的困境。简单说来,“前海模式”就是由上级法院执行团队执行由前海法院审理的案件。由此至少会带来两方面的悖论。一方面,派驻执行团队在开展执行工作时,究竟是以前海法院的名义,还是以深圳市中级人民法院的名义?若以前者的名义,则至少在名义上未实现审执分离,或者说此种“分离”不能视为“体制上的分离”;若以后者名义,则会出现中院执行下级法院案件的“怪象”。另一方面,执行过程中许多异议都需要以上一级法院为请求对象,如法院怠于执行、执行异议复议申请等事项,因此对派驻执行团队执行行为的异议就不可避免地面临悖论:如果向深圳中院申诉,则有“自己为自己裁判”之嫌,既不符合执行权优化配置的要求,也会使得相关规则设定的法律效果大打折扣;如果向广东省高院申诉,不仅会加大省高院的工作压力,也会增加当事人不必要的诉讼负担。再者,试点推广过程中的困境。试点的一个重要功能即在于试验和推广。“前海模式”在为审执分离提供有益借鉴的同时,却面临着推广的困境。一是前海合作区人民法院本身具有的特殊性。前海法院属于新设立的跨行政区划法院,因此可以直接采取上级法院派驻的方式,但国内多数法院本身已经具有相当完备的执行架构,如何协调处理固有执行机构的问题乃是审判权与执行权体制分离的重要方面。而“前海模式”由于其特殊性,恰恰未对这一问题进行有效回应。二是横向与纵向推广的可行性存疑。从横向上来看,若将“前海模式”在基层法院推广开来,上一级的中级人民法院必然不堪重负。以此类推,在市中院推广开来,也必然为省高院带来巨大压力。但值得注意的是,由于直辖市法院管辖范围相对较小,可以考虑对“前海模式”进行一定程度的借鉴;从纵向上来看,“前海模式”实际上是将执行权转移到上级法院。然而依此模式,将市中院的执行权转移至省高院,将省高院的执行权转移至最高院显然是不妥当也不可能实现的。但“前海模式”强调执行机构的纵向领导与上下级联系,这一思路已被司法理论与实践所认可。总之,尽管“前海模式”本身成效性与争议性并存,但透过“前海模式”却可以看出司法改革中“审执分离”的基本定位与大致走向,由此则可展开对审执分离的限度、功能定位、现实困境的探讨。

二、审执分离的限度、定位与困境

(一)审执分离的限度“审执分离”的概念由来已久,通常是指审判权与执行权的分离,即审判权与执行权应由不同部门行使①,以在理论上区别两种不同属性的权力,在实践中提高执行的效率;而在更有限的意义上,“审执分离”还可以理解为执行过程中的执行审查权与执行实施权的分离,即强调执行权配置的优化②。十八届四中全会召开之前,从各地法院的实践以及最高法的表述来看,“审执分离”的重心一直在于优化执行权配置:理论上,最高法于2011年出台了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,旨在“促进执行权的公正、高效、规范、廉洁运行,实现立案、审判、执行等机构之间的协调配合”;实践中,无论是上下级法院两级分权的“绍兴模式”,还是在执行局外设立执行裁决监督庭的“长沙模式”,抑或将执行裁决权保留于执行局内部的“莆田模式”①,都无一例外地将重心放在优化权力配置,实现“裁执分离”方面。而《决定》关于“审执分离”的规定被置于“保证公正司法,提高司法公信力”的大标题和“优化司法职权配置”的小标题之下,表述为:“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”因此在新一轮司法改革中,“审执分离”的内涵实际上发生了具有争议性的变化,这种变化则直接关系到新时期审执分离的限度。笔者根据《决定》的字面表述,拟从以下几个方面对争议性的变化进行探讨,以尽可能厘清审执分离的限度。首先,关于“审判权与执行权相分离”。这里的争议在于,《决定》提出的审执分离究竟是何含义?“是指案件审理裁判权与执行裁决实施权之间的分离,还是指执行权中的执行裁决权与执行实施权之间的分离?”②笔者认为,对新一轮司法改革下“审执分离”含义的理解不应拘泥于形式上的非此即彼,而宜理解为两个分离并存:即审判权与执行权行使部门的分离、执行过程中的司法权与行政权事项及其行使部门的分离并存。一方面,从理论上来看。关于执行权的性质存在着多种学说,综合起来,主要有以下四种③:一是认为民事执行权和民事审判权同属于司法权,这种观点强调司法权并非单一的审判权,而是一个内涵丰富的权力体系,包括审判权和与审判权相关的或用于辅助审判权的一系列权力④;二是认为民事执行权是一种行政权,这种观点主要从执行行为具有确定性、主动性、命令性、强制性等特征出发进行论证;三是认为民事执行权是独立性权力,这种观点认为司法权与行政权都不足以全面概括民事执行权的特征,故其是一种相对独立的、处于司法权与行政权边缘的国家权力;⑤最后是复合性权力说,即认为民事执行权具有行政权与司法权的双重属性,⑥受“综合法学”⑦和国外实践的影响,司法行政权说有成为主流之势。最高法起草《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》时,显然也受司法行政权说影响,将执行权分为执行实施权和执行审查权。执行实施权的范围主要包括“财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项”,执行审查权的范围则主要是“审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项”。这一分类不仅具有官方效力,且本身也得到了学界的认可。根据这一分类,执行实施权更多的是“照章办事”,更为强调”上下级之间是一种指挥和服从”的关系,因此将其视为一种行政权或许更为适宜。而执行审查权则包含更多判断与裁量的意味,将其归为司法权更为适宜。沿此理路,行政权与司法权事项及其行使部门必然应当分离,故将审执分离视为司法权事项与行政权事项及其行使部门的分离在理论上应无疑义。另一方面,从司法实践角度来看。十八届四中全会之前的审执分离改革重点在于优化执行权配置,其背后蕴含的是将司法权事项与行政权事项相分离的努力,限于体制惯性、法律政策等因素,工作部门的分离多为法院体制框架下的内部分离。而十八届四中全会之后出现的“前海模式”,不仅在执行团队内部实现了执行审查权与实施权事项的分离,更是通过上级法院派驻的方式,实现了执行过程中司法权与行政权的形式分离。故将审执分离理解为工作事项与工作部门的分离在实践中同样具有充分依据。其次,关于“体制”。根据《决定》的表述,新一轮司法改革中的“审执分离”与以往不同,意欲实现“体制”上的分离,字面上的理解即执行过程中的司法权享有部门与行政权享有部门不再隶属于同一个法院。然而,这种体制分离意味着执行权的在法院内部分离还是向外分离,即便在官方也尚未取得一致认识。值得注意的是,由于公文力求简洁,因此相同词语或许有着不同的内涵。这里分离出去的执行权应当做狭义理解,即理解为执行实施权,若将隶属于司法权的执行审查权一并分离出去,不仅不符合执行权的基本理论,也与一以贯之的司法改革实践背道而驰。由此通过以上分析,结合“前海模式”的实施状况,可以基本厘清顶层设计中“审执分离”的限度,即将执行实施权从原法院中分离出来。此外从《决定》采用“试点”一词可以看出,尽管基本方向是将执行权向外分离,但由于其中涉及问题众多,因此宜采取审慎态度,自下而上地积累经验。考虑到我国迥然各异的司法状况,未来的审执分离极有可能以几种不同方式并存的形态实现。

(二)审执分离的定位通过对审执分离限度的规范分析,可以基本明确审执分离的限度与方向,然后具体制度的构建,则首先需要结合实际,明确事物的基本功能定位。根据《决定》的表述,结合新一轮司法改革的背景、目标以及近年来各地审执分离的措施,目前审执分离的主要功能定位至少包括有效破解执行难、优化司法权均衡配置与高效运转、促进依法独立公正行使司法权。第一,有效破解执行难。民事执行难作为社会转型中的必然现象,对其破解可谓是执行工作的重中之重①。近年来,通过设立执行指挥中心,与银行、公安等部门实现联网,已经有效地缓解了执行难,然而随着执行指挥中心在各地各级法院的相继建立,在解决执行技术手段问题同时,也暴露出了深层次的执行机制弊端——从执行机构角度来讲,执行难不仅是因为技术手段与物质力量不足,也有深层次的执行制度原因。当表面上较为急迫的技术问题基本解决时,深层次的体制原因对执行难破解的束缚作用就进一步被放大。而审执分离的首要定位无疑在于破解执行难。一方面,审执分离能够促进执行实施团队的专业化。通过审执分离,执行实施部门或许成为脱离法院系统的专业执行部门,其专业化程度也必然得到极大程度提高,进而提高执行效率与质量;另一方面,审执分离能够根本改观法院系统“重审轻执”的问题。受“重审轻执”②观念影响,执行部门在法院体制内分配到的资源极其有限,而执行的实施恰恰需要充足的人力物力配置①。因此,将执行实施权从法院系统中分离出去,赋予其一定程度的独立性,无疑有利于消除“重审轻执”,促进执行难问题的解决。而在司法改革的背景下,对于司法公信力的强调达到了一个全新的高度,破解执行难,亦是提高司法公信力的有效途径。第二,优化司法权均衡配置与高效运转。无论执行权属于何种性质的权力,对其运行机制的设计都必须均衡且高效,而其设计的一个基本原则就在于权力的性质或类别。通过审执分离,一方面将执行过程中性质截然不同的权力分离,促使司法权的配置更为合理②;另一方面,审执分离意味着执行权的分立与制衡,从而在达到科学配置目的的同时,这也有利于规范执行行为,防止执行过程中的司法腐败。第三,确保依法独立公正行使司法权。新一轮司法改革愈发强调司法权的独立行使,严惩领导干部干预司法活动。与审判活动不同,执行活动从线索查找到财产执行乃至限制措施,都无一例外地需要当地银行、公安、房产等部门的协助以及政府领导的“协调”,这也“迫使”法院“受制”于当地政府,难以“毫无顾虑”地公正行使司法权。而“审执分离”之后,法院无需再过多考虑执行实施的问题,进而很大程度上减少当地职能部门的“束缚”,促进司法权的独立公正行使。

(三)审执分离的困境如果说功能定位为审执分离的制度构建提供了积极意义上的“正向坐标”,那么对其困境的分析则从反面为审执分离制度构建的提供了更为全面的考量视角。“前海模式”在实施过程中已然暴露出一些无可避免的问题,而透过“前海模式”的困境,审执分离本身也面临着些许困境,对其充分考虑乃是确定审执分离“坐标”的必要条件。第一,审执分离为执行工作带来的困境。理论上,将执行实施权与执行审查权相区分并交由不同部门享有并无问题,近几年优化执行权配置的尝试也基本遵循着这一思路。但若将执行实施权从法院系统内分离,则必须考虑执行过程中的诸多现实问题③。一方面,执行行为虽然在理论上具有可分性,可以进行分段分类管理,但现实中的执行实施并不是简单的依照判决或裁定,而是仍然需要面临诸多的决断与裁判,例如执行和解、执行异议、执行依据变更等。此时若回转至执行审查权享有部门,势必影响效率,且执行审查权部门本身由于没有参与执行实施的过程,因此其决断的合理性与科学性必然大打折扣,同时也不利于减轻当事人的负担;若由执行实施部门直接决断,则又侵蚀了司法权。而由于权力本身的扩张性,这种“侵蚀”似乎又是难以避免的。另一方面,部门总会有自身的利益取向,当执行实施部门与法院系统相分离后,由于法院系统对其实质性限制的缺失,是否会出于自身利益考虑而对司法权消极对待甚至抗拒?此外,执行费用的收取同样涉及到利益分配。如果分段收取,无疑会增加当事人负担,让人民为司法改革埋单显然有失公正,而若一次性收取,由谁收取则是一个不大不小的争议。或许可以一次性收取后按照比例在执行审查部门与执行实施部门之间分配,但如此分配比例的确定同样棘手,况且二者已在体制上分离,在财政经费流转方面面临着诸多矛盾。第二,关于改革成本与路径依赖的困境。一方面,执行部门隶属于人民法院已有多年历史,如何安置执行实施部门及其工作人员将是极为棘手的问题。就法院本身而言,执行可以为其带来可观的经费来源,将其分离出去必然触及法院的固有利益;就个人而言,法院工作人员的社会地位评价一般要高于司法行政机关或公安机关工作人员,因此部门及其工作人员对于体制分离多少也会持消极态度;就新“接收”单位而言,按照《决定》的设想,执行实施权由司法行政机关享有。但司法行政机关职能所限,交由其实施效率与效果暂且不论,新机构的设立本身就意味着巨大的成本。而一旦不能实现司法行政机关的“利益增量”,其也会出于自身的考虑对执行实施部门的划入持消极态度。由此看来,如果改革过程中的“三方当事人”均不是受益者,对其推动必然步履维艰。而成立单独的执行局,不仅极大增加了人力、物力成本,本身也在机构编制、财政支持、领导部门等方面面临一系列问题;另一方面,近年来从中央到地方执行局,一项重要的工作即在于执行指挥中心的建立。而将执行实施部门分离出去,很大程度上意味着执行指挥中心努力的付诸东流,如何处理现有成果和改革预期的矛盾,也是审执分离本身的一大困境。

三、审执分离制度构建的初步设想

通过对“前海模式”以及审执分离本身理论的分析,基本可以确定审执分离制度构建的方向,然而具体实施起来却涉及更多的技术性问题与实践性问题。况且审执分离本身就属于“试点”,没有一定之规,理论研究的重要意义更多地在于确立基本的构建原则。故笔者的初步设想旨在结合“前海”模式的经验,明确制度构建的“底线”与框架。

(一)审执分离与其他司法改革措施相配合新一轮司法改革的显著特点在于涉及面广、影响深远。对于审判权与执行权的体制分离同样应当充分考虑司法改革的总体目标与具体举措,与其他举措相互协调相互配合。首先,与法官员额制相协调配合。人员乃是制度构建最为根本的问题。法官员额制目前已在上海展开试点,全国范围内的推广也已进入论证阶段。根据员额制的基本精神,法院系统的组成人员包括法官、法官助理、司法辅助人员以及法警等①。根据这一基本方向,在审执分离的制度构建过程中,可以考虑依据执行不同阶段,按照比例确定现有执行局人员的分工。在执行局内部,按照“德才”等标准,选任部分人员作为行使执行审查权的法官,并依次确定助理和司法辅助人员。在执行实施权行使方面,宜选用具有丰富经验和上升潜力的执行局人员担任执行实施过程中的主管、组织、决定性工作。同时可以建立执行实施部门与执行审查部门的良性互动机制,以确保执行人员素质的不断提高。而具体执行实施人员,则可主要从法警中遴选,编制为司法行政机关的执法人员。其次,与司法机关人财物管理体制改革相协调配合。按照目前的设想,司法机关人财物改革的基本方向是省级统管②。这一改革一旦成形,审执分离过程中诸多牵涉利益的问题即可迎刃而解。无论是执行审查部门还是执行实施部门,其经费主要来源都在于省级司法机关。而考虑到执行的积极性问题,执行费用的收取则可采用分段的方式,即在执行审查权行使阶段,收取固定数额;在执行实施阶段,合理确定标的额并按固定比例收取。再者,与跨行政区划法院、巡回法庭等“新型法院”改革相配合。“新型法院”的设立降低了审执分离的成本,“前海模式”即是很好的例证。可以预见,未来跨行政区划法院必然会不断增多,对此可以基本采用“前海模式”,通过上级法院派驻的方式实现审执分离。而对于巡回法庭,理论上其一审的案件较少,设立常驻的执行机构似无必要,可以考虑执行审查权由最高院执行局代为行使,执行实施权则委托并监督所在省的执行实施部门行使。

(二)加强分段管理与垂直管理相结合在未来审执分离的模式中,笔者认为最为普遍的应是分段管理与垂直管理相结合。分段管理即通过将执行过程分为不同阶段,交由不同部门行使相应职权。在执行实施权与执行审查权两分的基础上,可以将执行行为细化为执行受理、执行裁决、执行实施与执行申诉。法官承担受理、裁决等相关工作,执行部门专门负责执行实施,对于执行过程中的申诉则由执行实施部门的上级机关处理。与此相配合的则是加强垂直管理。审执分离的一个重要问题在于如何既实现体制分离,又保证提升执行效率。笔者认为,现有执行审查权应由执行局人员转至法院法官行使,法院宜成立专门的执行裁决庭处理相关工作。执行局则专门负责执行实施。而在组织架构方面,执行裁决庭依据其工作性质,依然属法院统管。对剥离执行审查权后执行局则实行“统管加托管”的模式,“统管”即执行局按照行政架构组织,由上一级执行局领导,而执行局则逐步整体划归司法行政机关。“托管”即考虑到执行指挥中心投入与成果、执行效率等因素,暂时由所在人民法院托管,办公地点依然在法院之内,以便于执行裁决庭及时沟通,相互配合。“统管”顺应了近年来成立执行局、加强执行部门上下级联系的趋势,符合现有的改革方向。“托管”则借鉴某些高新区的管理机制,如东湖高技术开发区即是归湖北省政府管理,交由武汉市人民政府托管。这种“托管”既能够体现政策上的重视与强调,也有利于加强制度运行效果,已被实践证明具有一定的可行性。当然,其从行政部门移植到司法部门,仍然有许多技术性的问题亟待解决。由此,将科学的分段管理与合理的垂直管理相结合,实际上就基本完成了契合大部分法院状况的审执分离的框架。此外,还应当注重与既有的执行指挥中心相配合。从全国范围内来看,目前执行指挥中心业已基本建立,考虑到其主要作用在于执行实施阶段,因此宜归执行实施部门,以促进其提高执行效率,增强执行效果。

作者:王娅 单位:武汉大学法学院

司法改革背景下的审执分离研究责任编辑:杨雪    阅读:人次