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司法改革背景下司法责任制度转向

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摘要:

法官司法责任制度是中国司法改革重要内容之一。法官司法责任制度的直接目的是为了规范法官司法行为,实现法官司法权科学运行;根本目的在于提升法官公信力,维护司法权威。司法行为理论构成法官司法责任制度的理论基础。中国法官司法责任制度在指导原则上经历了从单纯威慑到遵循司法规律,在内容上经历了从注重结果到行为与结果并重,在程序上经历了从行政化到司法化的变化过程,在司法改革背景下法官司法责任制度建设朝着正当化方向发展。法官司法责任制度在具体操作程序和配套措施建设方面仍需要细化和完善。

关键词:

司法改革;法官责任;追责程序;正当化

司法活动是实现法律公正的最后一道防线,司法活动离不开职业化的法律群体,其中法官是这一群体的关键组成部分。法官作为国家审判权的实施者,其裁决结果直接影响当事人利益和社会生活秩序。但法官司法遵循,有着独特的证据演绎和事实推理方法,并对案件作出终局性裁决,在司法中,法官承担什么样的司法责任,如何追究法官司法责任一直是备受关注的问题。2013年11月21日,针对中国刑事领域错案频繁出现的现象,最高人民法院颁布了《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》,就防范刑事错案提出了指导性的意见,提出建立健全审判人员权责一致的办案责任制,以便更好地规范刑事审判活动,防止刑事错案发生。2014年中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进严格司法,坚持以事实为根据、以法律为准绳,推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”,为新一轮司法改革中司法责任制度问题确定了政策导向。2015年最高法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《司法责任制若干意见》),就法院系统司法责任制度目标原则、审判权力运行机制、司法人员职责和权限、审判责任认定和追究、法官的履职保障等内容作出明确规定。

一、法官司法责任追究的根基:司法行为理论

司法行为是司法主体遵循法定程序,依据法律规定解决法律纠纷的活动,其用特定的方式去调整和解决国家与公民或者公民与公民之间的关系及其权益的争议,司法行为的效力具有强制性。法官作为司法活动的主体,成为司法权运作的核心。司法行为的性质和特点决定了法官承担司法责任的理论根基和方式。首先,司法行为是一种权力行为。司法行为是国家赋予司法主体代表国家行使权力的行为,一国的宪法和法律规定法官享有审判权,审判权对于纠纷的裁决具有最终确定的效力,而且审判的结果具有强制力,任何机关和个人都无权改变。与权力行使相伴随的是对权力的制约,这已成为国家制度运行的公理。司法责任是一种避免审判权不受约束、发生异化的有效机制,促使审判权在一个合理的范围内正确行使,为法官的司法行为设定了方向。其次,司法行为是一种利益分配行为。司法行为涉及到公民权利义务的分配,涉及到公民财产、自由甚至生命的剥夺。法官是按照法律行使国家司法权的人员。法官在审理案件过程中的主要职责是依靠证据和遵守法定程序来查明案件事实,定纷止争,并作出公平合理的裁判。如果因法官主观过错和客观行为造成冤假错案,甚至出现司法腐败现象,将直接损害案件当事人的合法权益,也会给国家司法制度的权威性、公正性带来严重损害。“一项制度即使从总体来说是有用和有益的,也并不是万能的,不存在无缺点的制度。一个制度并不仅仅因为它是制度,就不会在具体问题上,有时甚至是重大历史判断上出错。”[1]P55对法官的司法行为进行一定程度的限制,有利于减少冤错案的发生。再次,司法行为是一种权责一致的行为。权力与责任共生,权力与责任相伴随。国家赋予某一机关或者个人以权力,那么这一机关或者个人就相应承担一定的责任,享有的权力与承担的义务相对应。责任与权力本来就是一对矛盾,只有在两者相互作用中才能维持统一体的平衡,才能使权力在允许的轨道上运作。法官的司法权力和司法责任是一致的,不存在无权力的责任,也不存在无责任的权力,二者统一于司法行为之中。

二、法官司法责任追究原则:从单纯威慑到遵循司法规律

法官的审判行为属于司法行为,司法行为有一套司法规律所循,法官的司法责任追究自然也应当遵循司法规律。2015年《司法责任若干意见》第2条规定,推进审判责任制改革,人民法院应当坚持以下基本原则:依照宪法和法律独立行使审判权;遵循司法权运行规律,体现审判权的判断权和裁决权属性,突出法官办案主体地位;以审判权为核心,以审判监督权和审判管理权为保障等。该条规定明确了法官司法责任追究应综合考虑审判制度,遵循司法规律。

(一)司法独立与法官司法责任追究司法独立是司法活动的基本原则之一。司法独立首先是一项宪法原则,司法独立原则普遍为各国宪法所确认。司法独立也是一项组织原则,要确保司法权的独立,首先要有司法机关的独立作保障。司法机关组织独立包括对司法官员实行特殊的任职资格和选拔制度、司法官员的司法豁免制度,以及司法机关独立工作经费的保障等内容。司法独立还是一项工作原则。司法官员在行使司法权过程中具有独立性,司法官员处理案件时,相对于其同事、上级以及所属的司法机关是独立的,其行使司法权不受其同事、上级司法机关或所属司法系统的控制和干预,拥有独立的职权。如果法官不能独立行使审判权,让法官就审判结果承担责任便不合理。另一方面,法官司法责任追究的内容和程序设置是否科学也会影响法官独立行使审判权。司法责任追究制度设计不合理,法官为避免被追究责任,可能不愿或规避独立行使审判权。中国司法改革中构建的司法责任制包括两个构成要素:一是“让审理者裁判”,二是“由裁判者负责”。[2]前者强调法官审理行为独立,对裁决结果起实质性作用;后者强调法官对所审理的案件承担责任。未来的司法改革必须保障法官独立、明确责任的边界,建立科学的法官惩戒制度。[3]司法独立对于法官司法责任追究的意义,一方面法官依法享有独立的审判权,法官是审判的主体,法官审判行为具有客观性、中立性,法官只对法律负责,不受其他机关团体和个人的干涉;另一方面法官应当而且能够对自己的司法行为承担全部责任,法官承担司法责任不是基于威慑理论,而是在司法独立前提下,法官司法行为与司法责任的有机统一。

(二)以审判为中心与法官责任追究就刑事诉讼而言,我国对于犯罪人刑事责任的追究是分阶段进行的,一个完整的诉讼过程包括了立案、侦查、起诉、审判、执行几个阶段。审判中心主义,是将刑事审判阶段作为整个刑事诉讼的中心,侦查、起诉等则被视为审判程序开启的准备阶段;只有在审判阶段,被告人的刑事责任问题才能得到最终的、权威的确定。审判中心主义意味着整个诉讼制度和活动围绕审判而建构和展开,审判中控诉、辩护、审判共同构成了诉讼的中心。建构审判中心制度是法官司法责任追究的基础,对案件的实质性审查形成于审判阶段,法官的审判行为促成最终裁决结果的形成,在这一过程中法官出现司法行为错误,法官承担司法责任顺理成章。如果诉讼结构不是以审判为中心,而是以侦查为中心,案件的实质调查和全面调查全部形成于侦查阶段,法官的审判行为不起实质性的决定作用,而只是案件质量把关的作用,司法责任追究主要针对法官是不合理的。错案的种子在侦查阶段已经形成,法官没有足够的程序机制加以纠正,将错案的板子打在法官身上,并不能实现司法责任追究的根本目的。我国传统刑事诉讼结构恰恰是以侦查为中心,刑事审判中存在着“以案卷笔录为中心”的审判方式,审判围绕侦查阶段形成的案卷展开。现阶段司法改革提出审判中心主义,应该说是对审判工作遵循司法规律科学认识的回归。以审判为中心的刑事诉讼制度改革应当在宏观的侦查、审查起诉和审判的关系上实现“以审判为中心”;在纵向的审级结构上,在打造坚实的第一审的基础上,确立第一审在事实认定方面的权威地位。以审判为中心突出了法官在审理案件中的主体地位,法官审判成为司法过程的重心,这为法官司法责任追究制度的建立奠定了诉讼制度基础。

三、法官司法责任追究内容:从注重结果到行为与结果并重

法官承担司法责任的标准是法官司法责任追究的核心内容。有学者将法官司法责任追究制度划分为三种模式:一是结果责任模式,即在案件出现裁判错误的情况下,对存在过错的法官予以追责的制度模式;二是程序责任模式,即法官在审判过程中存在程序违法行为并造成严重后果的情况下,对其予以追责的制度模式。三是职业伦理责任模式,即法官因违反职业伦理规范而要承担法律责任的模式。[4]1992年最高人民法院首次提出“错案责任追究制”,各方对于错案的理解一直存有争议,“错案”提法本身也是偏重于案件的结果意义。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第2条规定,人民法院审判人员在审判、执行工作中,故意或因过失违法造成的严重后果,应当承担违法审判责任。根据该条规定,构成“违法审判责任”需具备以下构成要件:一是法官在主观上存在故意或者重大过失;二是法官违反法律、法规;三是造成严重后果。三个条件必须同时具备才可以追究法官违法审判责任。这一规定是以法官程序违法并造成严重后果作为追究法官审判责任的标准。同结果责任模式相比,程序责任模式引入程序违法因素,改变了单纯以案件裁决结果判断法官承担审判责任的情况。2015年最高人民法院《司法责任若干意见》第25条规定,法官在审判工作中,故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任。第26条规定了法官承担违法审判责任的具体事由:1.审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的;2.违反规定私自办案或者制造虚假案件的;3.涂改、隐匿、伪造、偷换和故意损毁证据材料的,或者因重大过失丢失、损毁证据材料并造成严重后果的;4.向合议庭、审判委员会汇报案情时隐瞒主要证据、重要情节和故意提供虚假材料的,或者因重大过失遗漏主要证据、重要情节导致裁判错误并造成严重后果的;5.制作诉讼文书时,故意违背合议庭评议结果、审判委员会决定的,或者因重大过失导致裁判文书主文错误并造成严重后果的;6.违反法律规定,对不符合减刑、假释条件的罪犯裁定减刑、假释的,或者因重大过失对不符合减刑、假释条件的罪犯裁定减刑、假释并造成严重后果的;7.其他故意违背法定程序、证据规则和法律明确规定违法审判的,或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的。其中第1、2项以违反法律为判断法官承担违法审判责任的标准,而不论案件最终处理结果如何;第3、4、5项以行为加结果为判断法官承担违法审判责任的标准;第6项针对减刑假释案件,以法官行为违法或行为失当并造成严重后果为判断法官承担违法审判责任的标准。同最高人民法院1998年规定相比,应该说2015年规定针对不同审判事项设定不同的法官承担审判责任标准更具有灵活性和针对性。如前所述,造成错案的原因是复杂的,法律运行中存在不确定性因素,因而需要区分清楚哪些是由法官的因素造成裁判结果错误或者判定法官违法。从中国法官司法责任追究内容的发展变化可以看出,法官司法责任追究的标准经历了从内心主观过错转向外在行为失当,从实体结果公正转向程序正当合法的过程。[5]法官在办案过程中的主观故意或者过失有时很难判断,而外在行为是为人所能看到的,而且往往形成司法文书。从实质意义上讲,社会正义本身就充满着价值判断,体现着判断者的主观意向。因此,单纯从实质意义的角度讲,就某一案件的结果人们完全达成一致认识的可能性很小。

然而,从程序意义的角度讲,人们只要遵守了事先共同约定的程序,就应当接受通过此类程序进行案件审理后所做出的判决结果,在此情况下所做出的判决就具有了合法性,进而也就可以说是正确的。“法官行为的正当性是可以为法官判决结果的正当提供正当性的。”[6]P233法官的行为合法适当,即使办案结果错误也不应追究其责任,更不得以后续程序改变原来裁判结果为依据追究法官责任。责任模式能在一定程度上促进法官依法办案、公正办案,但具有很大的局限性,其对法官司法独立起了消减作用,违背司法制度的基本规律。如果司法问责仅局限于“错案责任追究”、“审判瑕疵追责”或“办案终身负责”的结果导向思路,则审判信息不对称所造成的法官权、责失衡依然难以避免。[7]相对于单纯结果标准,行为与结果标准更具有科学性和合理性,也更符合法官司法责任追究的实际。法官司法责任追究标准的转变兼顾了司法独立与司法责任的平衡,也表明中国司法改革中对法官司法责任追究问题的认识向司法规律的回归。

四、法官司法责任追究程序:从行政化到司法化

(一)法官司法责任追究主体从其他国家立法例来看,法官责任追究主体并不统一,有的由立法机关或司法机关自身进行,有的设立专门委员会进行,例如法官惩戒委员会。这些做法的共性是由法律位阶较高的机构主导法官司法责任追究,一方面表明对法官进行惩戒的慎重,另一方面确保法官司法责任追究的统一性、权威性。1998年最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第28条规定,各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门,负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。根据该条规定,法官责任追究的主体为法院的监察部门。监察部门设立于法院内部,行使权力的性质类似于行政权。可以看出,当时中国法官责任追究的主体设置基本上是按照行政机关公务人员责任追究的模式设立。2015年最高人民法院《司法责任若干意见》第34条规定,需要追究违法审判责任的,一般由院长、审判监督部门或者审判管理部门提出初步意见,经审查初步认定有关人员具有本意见所列违法审判责任追究情形的,人民法院监察部门应当启动违法审判责任追究程序。第36条规定,人民法院监察部门经调查后,认为应当追究法官违法审判责任的,应当报请院长决定,并报送省(区、市)法官惩戒委员会审议。根据这些规定,法官司法责任追究主体采用了分权机制,法院监察部门负责启动司法责任追究程序,法官惩戒委员会具有裁决权,改变了过去由法院监察部门主导司法责任追究的机制。法院监察部门设于法院内部,工作性质具有行政性。法官惩戒委员会超脱于具体法院,设于省(区、市)层面。尽管《司法责任若干意见》未就法官惩戒委员会的组成和工作程序作出明确规定,但可以预见法官惩戒委员会的工作方式必定不同于法院内部的监察部门。法官不同于行政机关工作人员,法官的办案行为具有司法属性。负责对法官追责和惩戒的主体不再是法院内部的行政部门,而是特定的法官惩戒委员会,突出了法官司法行为的特殊性。国家提出设立法官惩戒委员会的制度设计,这固然是司法客观规律的体现和重大的改革举措,但仍需在具体制度安排上进行审慎考量。否则,它很容易在“路径依赖”的作用下使改革努力被权力的“体系化”所吸收。[8]法官惩戒委员会的设立应遵循独立、权威、统一原则,在判断法官司法责任过程中避免受其他因素影响;法官惩戒委员会的组成应具有更为广泛的代表性,吸收法官、律师等各方面相关人员参与,保证对法官司法责任追究的客观性、公正性;法官惩戒委员会的具体工作程序宜体现司法性,充分听取法官责任追究动议者与被追究法官的意见。

(二)法官司法责任追究程序总体而言,法官司法责任追究程序可以分为两种,一种为行政性程序,由司法责任追究机构负责司法责任程序的启动、调查及决定,被追究责任的法官则处于被动、协助调查的地位;一种为司法性程序,由司法责任追究机构在司法责任启动者和被追究责任法官共同参与下,互相提交证据,互相辩论,这一过程通常表现为听证程序。1998年最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》规定,各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门,负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。这种由法院内部监察部门主导法官责任追究过程的做法是典型的行政性处理模式。2015年最高人民法院《司法责任若干意见》第35条规定,人民法院监察部门应当对法官是否存在违法审判行为进行调查,并采取必要、合理的保护措施。在调查过程中,当事法官享有知情、辩解和举证的权利,监察部门应当对当事法官的意见、辩解和举证如实记录,并在调查报告中对是否采纳作出说明。2015年规定在一定程度上体现了法官司法责任追究程序的司法性,在具体程序设置上构建了调查者、当事法官和裁决者三方结构,在权利保障方面提出了当事法官拥有陈述、举证、辩解、救济等一系列权利,表明了对法官的地位和权益在问责中也得到尊重和保护。司法责任追究行政性程序是一种以行政化追究构造手段来实现对法官的惩戒,其弊端是无法充分体现追究过程的公正性以及可能直接损害法官审判独立。司法责任追究司法性程序是通过司法惩治手段来规范法官的司法行为,同时保证法官、法院的司法独立性。根据司法权本身的特性设立相关的法官管理制度,这是司法权运行的基本要求。《司法责任若干意见》未就法官司法责任追究的具体程序作出明确规定,未来仍需细化的具体程序涉及法官司法责任追究的启动程序、调查程序、听证程序以及救济程序,核心是突出程序的司法性。

五、余论

法官司法责任制的设立是为了规范法官司法行为,实现法官司法权的科学运行。司法责任制的根本目的在于实现司法权威,提升司法公信力。作为当前中国司法改革的重要组成部分,法官司法责任追究制度建设处于不断变化之中,从制度目标制定,到制度内容安排,到实施程序设计都经历了一个发展过程。总体方向是在朝着体现司法规律,实现法官司法责任追究正当化的方向发展。目前法官司法责任追究程序还是框架性的结构,法官责任追究的权力结构和组成以及责任追究的模式种类尚需明确和细化。

参考文献:

[1]苏力.制度是如何形成的[M].北京:北京大学出版社2007.

[2]蒋惠岭.未来司法体制改革面临的具体问题[J].财经.2013,(12).

[3]徐昕、黄艳好、汪小棠.中国司法改革年度报告(2014)[J].政法论坛2015,(3).

[4]陈瑞华案卷笔录中心主义——对中国刑事审判方式的重新考察[J].法学研究[J].2006,(4).

[5]魏胜强.错案追究何去何从——关于我国法官责任追究制度的思考[J].法学2012,(9).

[6]孙笑侠.法律人之治一法律职业的中国思考[M].北京:中国政法大学出版社,2005.

[7]陈杭平.在司法独立与司法负责之间——美国州法官考评制度之考察与评析[J].当代法学2015,(5).

[8]马长山.《新一轮司法改革的可能与限度[J].政法论坛2015,(5).

作者:孟军 单位:北京大学法学院

司法改革背景下司法责任制度转向责任编辑:杨雪    阅读:人次