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司法改革的理论反思

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摘要:

根据当下的司法改革理论,司法权被定位为“判断权”和“中央事权”,这成为指导一系列司法改革的理论根基。但这种理论既带来了新的难题,也无法完全达到改革者所预期的改革效果。改革者没有按照司法裁判权与司法行政管理权的分离原则,来重新设置司法裁判机制和司法行政管理机制,使得“让审理者裁判”无法落到实处。同时,这种理论与我国建立在“人民主权”原则基础上的“人大领导下的一府两院制”发生了冲突,也带来了“省级地方保护主义”的盛行,助长上级法院对下级法院的“垂直领导”。为保障司法改革的顺利推行,实现维护司法正义的改革目标,有必要确立一种以法官独立审判为核心的司法改革理论。

关键词:

司法权;判断权;中央事权;去行政化;去地方化;法官独立

一、引言

自2013年以来,中国启动了新一轮的司法体制改革运动。如果说以往的改革主要涉及的是诉讼程序、证据规则和法院内部管理方式等技术问题的话,那么,这一轮的司法体制改革所触动的则是我国司法制度的一系列深层次问题。例如,法院、检察院人、财、物交由省级统管,设立与行政区划适度分离的法院、检察院,法院、检察院内部实行人员分类管理,法官、检察官实行员额制,在法院、检察院内部推行司法责任制……这些改革措施的推行,有望从根本上改变我国司法制度的面貌,解决司法实践中愈演愈烈的司法地方化和司法行政化问题,维护司法的独立性和公正性。但是,与司法改革的强力推进形成鲜明对比的是,改革者并没有提出令人完全信服的司法理论。在很大程度上,这一轮改革存在着“理论准备不足”的问题。尤其是那些与法院有关的司法改革,更是存在着改革措施与改革理论严重脱节的问题。根据较为权威的分析,司法改革依托于“两个理论基点”。所谓“两个理论基点”,一是司法权作为中央事权和判断权的司法性质论;二是“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法价值论。[1]这种改革理论无疑带有一定的意识形态意味。对于这一点,我们可以暂且不论。但就改革者对司法权性质的两个论断而言,这里其实包含着一些似是而非的判断。例如,司法权带有判断权的性质,这其实并不是一个新的观点,而早已是一个约定俗成的论断。关键的问题不是司法权的“判断权”定位,而是法官如何行使判断权的问题。至少,根据司法权是判断权这一论断,我们无法得出司法权应当独立运行的结论。又如,司法权属于“中央事权”,这一论断潜含着司法权应当摆脱地方控制,而完全回归国家权力属性这一重大改革战略。但是,法院人财物收归省级统管这一改革本身,就属于对这一改革战略的背离。

更何况,根据“人民主权”原则所构建的人民代表大会制度,决定了我国的宪法体制属于“人大领导下的一府两院制”,各级法院和法官由同级人大产生,向人大负责,向人大报告工作,并接受同级人大的监督。这种宪法体制不可避免地为司法权注入了地方化的成分。再如,“司法责任制”的推行,意在实现“让审理者裁判,让裁判者负责”。其中,法院的司法行政管理权与司法裁判权要逐步实现相互分离,也就是让司法行政回归行政权属性,而司法裁判则回归裁判权属性。假如司法权仅仅被定为“判断权”,那么,作为司法权重要组成部分的司法行政管理权,岂不应退出法院管理体制吗?本文拟结合2013年以来推行的各种改革措施,对司法改革的理论根基做出一些反思性评论。笔者首先将对司法改革的理论逻辑进行剖析,然后分析那些产生对立和冲突的改革措施,并揭示现有改革理论在指导当下司法改革方面的局限性。在上述分析的基础上,笔者还将结合司法改革的发展动向,提出一些完善司法改革理论的新思路。

二、作为“判断权”的司法权

司法权是“判断权”和“裁量权”,这一理论表述被视为司法改革的两个理论基点之一。据此,司法活动的判断主体应具有“高度的独立性、中立性和专业性”,这是确立法院人员分类管理、建立法官员额制度、完善法官选任制度等项改革措施的理论基础。不仅如此,作为判断权的司法权,还必须体现“程序性”和“技术性”等司法规律,这是建立司法责任制、完善审判权运行机制、健全法官惩戒制度的理论前提。[2]20司法权是判断权和裁量权,这本来并不是一种新的论断。在过去的相关研究中,司法权又被视为一种有别于立法权和行政权的“裁判权”。但是,我国现行的司法制度并没有否认司法权的裁判权属性,无论是法官独任审理案件,合议庭审判案件,还是审判委员会讨论并决定案件,这都是在行使判断权和裁量权。即便是法院院长、副院长审批案件,庭长、副庭长签发裁判文书,也都是在行使裁判权。而问题的关键并不是有没有行使判断权和裁量权的问题,而是司法裁判权究竟应由谁来行使?司法裁判权究竟应如何行使?正因为如此,司法改革的决策者才提出了“去行政化”的改革思路,并将这一点视为诸多司法改革措施的最终目标。然而,仅仅将司法权定位为判断权,能对这些司法改革措施提供令人信服的理论解释吗?在笔者看来,“司法权是判断权和裁量权”这一论断,存在着两个方面的缺陷:一是司法活动同时包含着司法裁判活动和司法行政管理活动,司法改革的真正问题在于如何重新处理司法裁判权与司法行政管理权的关系,而这一问题在当下的理论表述中却被大大忽略了;二是这一理论表述没有回答究竟由谁行使司法裁判权的问题,尤其是没有解决法院独立审判与法官独立审判的关系问题。

(一)司法裁判权与司法行政管理权的关系在任何国家的司法制度中,要保障司法裁判活动的顺利进行,都必须构建一种高效便捷的司法行政管理机制。例如,任何一个法院要维持正常的工作运转,都必须获得一些最低限度的制度保障,如后勤保障、人员配备、法官遴选、案件分配、考核制度、奖励机制、惩戒机制,等等。又如,法院的司法裁判活动要想顺利进行,也必须具有最起码的人、财、物等方面的保障,也都要与行政机关、立法机关发生多个层面的联系,法院为此也要建立相应的组织机构,进行必要的调研、计划、协调等管理活动。中国司法制度存在的根本问题是法院的司法行政管理权与司法裁判权没有分离,使得法院的院长、庭长、审判委员会等司法行政管理者,同时享有高于普通法官、合议庭之上的司法裁判权。结果,这些司法行政管理者凭借其在行政管理方面的权威地位,却可以直接干预法官、合议庭的裁判结果,代行了本来应当由法官、合议庭独立行使的司法裁判权。例如,法院院长、副院长作为司法行政负责人,本来只应对法院内部的后勤保障、人事任免、人员奖惩等行政事务做出决策,却可以通过听取办案法官汇报等方式,直接发表对各种案件的裁判意见,甚至直接改变法官、合议庭已经做出的裁判结论。又如,法院各业务庭的庭长、副庭长,本来只能对本审判庭的行政事务做出决定,竟然可以对本庭法官、合议庭所审理的案件进行审核,对裁判文书进行签署,甚至直接改变法官、合议庭经过审理程序所做的裁判结论。再如,那种由院长、副院长、庭长以及少数资深法官组成的审判委员会,作为一种法院内部的行政会议组织,本来只应起到总结审判工作经验、决定法院内部重大事项的作用,却可以对那些“重大”、“复杂”、“疑难”的案件进行讨论,并作出最终的权威决定,甚至直接改变合议庭的裁判结论。对于中国法院所存在的司法行政管理与司法裁判没有分离的问题,这一轮司法改革也提供了一些解决方案。例如,按照中国法院通过的关于落实“司法责任制”的改革意见,进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长,应当通过参加合议庭的方式办理案件;对于重大、复杂、疑难的案件,可以直接由审判委员会委员组成超级合议庭进行审理;对于普通独任法官、合议庭所办理的案件,那些没有参与审理的院长、副院长、庭长,不再进行审核,也不再进行签署。但是,对于司法行政管理权与司法裁判权的分离问题,现有的司法改革理论却没有给予足够的关注。所谓司法权是“判断权”和“裁量权”的论断,最多能解释司法裁判活动的属性,并为司法裁判制度的改革提供一些改革思路。诸如司法裁判的“独立性”“专业性”“中立性”“程序性”等方面的判断,也都是根据司法裁判活动本身的规律所做出的理论提炼。这对于独任法官、合议庭未来的审理和裁判活动,无疑具有很大的理论指导价值。但是,对于法院内部的司法行政管理权的行使,这些论断究竟有什么理论指导意义呢?难道法院在人事、经费、政务等行政管理事务方面,也要贯彻与司法裁判活动完全相同的原则吗?其实,法院内部的司法行政管理活动与普通的行政机关的管理活动并没有实质的区别,它们仍然要体现服务和保障的理念,在组织架构上则可以实行垂直领导、上行下效的原则。如果说法院的司法裁判活动主要以实体正义和程序正义为价值目标的话,那么,法院的司法行政管理则主要以高效快捷作为价值追求。由此可见,现有的司法改革理论仅仅关注司法裁判权的公正行使这一价值目标,而对司法行政管理权的运行方式并没有给予认真的关注。如果以形象的方式作比喻的话,司法改革的真正理论根基应当是“让司法裁判的回归司法裁判,让司法行政的回归司法行政”。换言之,对法官、合议庭的司法裁判活动,要按照“判断权”和“裁量权”的性质要求,贯彻独立性、中立性、专业性、程序性等司法原则,追求最大限度的实体公正和程序公正。而对于法院的司法行政管理活动,则应按照“层级制”和“一体化”的理念,贯彻垂直领导、上令下从等行政原则,追求最大限度的高效快捷。只有确立了上述改革理论,才能对法院改革的去行政化措施给出令人信服的解释。例如,法院院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长不再审核签署合议庭的裁判文书,这就属于司法行政管理者不再干预司法裁判者的裁判活动;他们通过参加合议庭方式审判案件,或者通过组成超级合议庭的方式审判重大案件,这也意味着他们在行使司法裁判权时不再以司法行政管理者自居,而遵守司法裁判的基本程序要求。与此同时,也只有确立了上述司法改革理论,我们才能对那些违背司法规律的改革举措做出彻底的反思,并做出必要的矫正。例如,最高法院通过的关于贯彻司法责任制的改革意见,仍然保留了审判委员会讨论决定案件的制度,并授权院长、副院长、庭长对于特定案件“要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果”,并且在对审理过程或评议结果有异议时,“可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论”。这就意味着作为行政管理者的院长、副院长、庭长仍然保留了干预、改变独任法官、合议庭裁判结论的权力。而这种干预和改变直接违背了司法裁判权与司法行政管理权相分离的原则,等于按照“上令下从”“垂直领导”的行政运作方式,来替代本应独立运行的司法裁判活动。

(二)法院独立与法官独立的定位司法权是判断权和裁量权的论断,尽管提出了审判权独立运行的命题,却没有回答独立行使审判权的主体究竟是法院还是法官的问题。其实,我国宪法确立了人民法院独立行使审判权的原则。而我国传统的法学理论向来主张的是法院作为一个整体独立行使审判权,并将这一点作为区分中国的审判独立与西方国家“法官独立”的关键因素。在近年来的司法改革中,有关保障法院独立行使审判权的改革举措可谓比比皆是。早在数年以前,我国就逐步将铁路法院从铁路行政管理系统中分离出来,将其收归地方法院序列,不再直接听命于铁路运输行政管理部门。这被视为保障法院整体独立的主要改革举措。而在这一轮司法改革中,为了实现司法“去地方化”的改革目标,改革者设立了最高人民法院巡回法庭,探索设立跨行政区划的法院,改革行政案件管辖制度,推行了与行政区划适当分离的司法管辖制度,推动省级以下法院人财物交由省级统一管理,等等。这些改革举措对于克服地方各级政府、人大对同级法院司法裁判权的干预和控制,无疑具有积极的意义。但是,仅仅维护法院的整体独立,而不尊重法官的独立审判权,这仍然有着明显的制度缺陷。从逻辑上看,审判独立的实质应当是司法裁判权的独立行使。具体而言,谁是司法裁判权的行使者,谁就应在审理案件时享有独立自主的裁判权,除了服从法律以外,不受任何外部因素的制约。在我国,基本的审判组织只有独任法官和合议庭两种形式。无论是开庭前的准备活动、阅卷、程序争议的解决,还是法庭上的证据调查、法庭辩论和法律适用,都要由独任法官或合议庭来加以组织,并形成内心的确信。要实现司法公正,最稳妥的程序安排就是由那些亲自经历法庭审理活动的独任法官或合议庭成员,通过当庭的听审过程,来形成对案件事实认定和法律适用的裁判意见。否则,其他任何没有经历审理过程的人员,只要替代听审者行使司法裁判权,就既可能造成司法误判,无法维护实体正义,也违背了包括回避、辩护、直接审理、言词审理等在内的诸多审判规范,造成程序上的非正义。[3]多年来,我国司法制度最为人诟病的问题除了有法院整体不独立以外,还有法官没有成为独立行使审判权的裁判主体。前面讨论过的院长、副院长、庭长、副庭长审核签署裁判文书制度,就是法院内部干预法官独立审判的制度,损害了法官的内部独立;法院内部的审判委员会,通过听取承办法官汇报等方式讨论决定案件的制度,更是以行政会议的方式剥夺了法官的独立审判权;上级法院利用其司法行政管理方面的权威和优势,动辄通过听取汇报或者直接下批示等方式干预下级法院正在进行的案件审判活动,剥夺了下级法院的法官的独立审判权,损害了法官的审级独立……令人遗憾的是,由于没有坚持法官独立行使审判权的改革理念,这一轮司法改革根本没有触动上述颇受诟病的制度和实践。例如,法院院长、副院长、庭长通过召集“专业法官会议”或者“提交审判委员会”的方式,仍然保留了对独任法官、合议庭审判活动的干预权,对后者的裁判结论做出变更的可能性仍然很大。又如,法院的审判委员会讨论决定案件的制度仍然得到保留,其讨论案件的方式仍然是听取承办法官的口头汇报,这些审判委员会委员既不参加法庭审理过程,也不通过阅卷等方式了解案情和争议焦点,就通过从承办法官那里获取的有限信息,来做出权威的决定,并迫使独任法官和合议庭接受这一决定。尽管审判委员会决定的事项被主要限定在法律适用问题上,但该组织可以直接改变合议庭的裁判结论。这构成了对法官独立审判的直接干预。不仅如此,在最高法院通过的关于贯彻司法责任制的改革意见中,法官“故意违反法律法规”或者“因重大过失导致裁判错误并造成严重后果”的,还要承担“违法审判责任”,并要接受所谓的“终身问责”。[4]

这种因为法官做出“错误裁判”而对其追究法律责任的制度,带有“错案责任”或者“结果责任”的性质,使得法官不得不与案件的结局发生了直接的利害关系。一个法官仅仅因为在事实认定或者法律适用上做出了某种裁断,而被追究法律责任,并因此遭受法律惩罚,这必然损害法官独立审判的积极性,造成法官人人自危,转移承担法律责任的风险。在这种责任追究方式下,法官只要发现有承担违法审判责任的危险,就有可能更多地向院长、副院长、庭长请示汇报,申请召开审判委员会会议,或者直接向上一级法院进行汇报。而这又反过来削弱了改革者为解决司法行政化问题所做的改革努力。[5]没有树立法官独立审判的理念,必然导致法院内部叠床架屋地设置行政层级和行政职位,使得法院内部无法实现真正的“让审理者负责裁判”。迄今为止,除了极少数沿海开放地区做出了大胆探索以外,全国绝大多数地区的法院仍然保留了行政化的层级和机构。[6]例如,法院除了设置院长职位以外,还设置了多达数人的副院长职位;在审判庭内部除了设置庭长职位以外,还设置了副庭长若干人。又如,在行政层级上,法院上至院长、下至普通法官,都和公务员没有任何实质区别,也就是按照副科级、科级、副处级、处级、副厅局级、厅局级、副省部级、省部级的行政序列向上升迁。结果,除了行政职务和行政层级以外,法官在法院内部没有其他独立的评价体系。而在“官大一级压死人”的行政氛围中,法官一方面不得不追求行政职位和行政层级和升迁,另一方面在司法裁判方面也不可能脱离行政隶属,冒着得罪上司、影响升迁的危险,而去追求那种虚无缥缈的“独立审判”。从经济学的角度看,在现行司法体制下,法官独立审判的成本过于高昂,甚至要冒着毁掉职业前途的风险,这显然是得不•60•哲学社会科学版2016•1偿失的,也是一种有违人性的选择。由此可见,所谓司法权是判断权和裁量权的论断,并没有回答独立审判权的行使主体问题,在法官独立审判问题上含混其词,没有真正建立保障法官独立审判的制度机制。其实,现行司法改革方案中所提出的“让审理者负责裁判”的要求,就已经蕴含着法官独立行使审判权的理念了。只有在司法改革理论中引入法官独立的理念,在保障法院整体独立审判的基础上,为法官独立审判创造制度环境,这才能走出上述制度困境,步入司法改革的新境地。

三、作为“中央事权”的司法权

按照当下的权威论述,我国是单一制国家,司法权只能是中央事权,也就是司法权具有国家属性,各地法院不是地方法院,而是国家设在各个地方并代表国家行使审判权的法院。作为国家判断权的司法权当然应当具有终局性、确定性、稳定性和强制性等多种属性,这正是最高法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划人民法院、推动省级以下人民法院人财物统一管理、健全司法行政事务保障机制的重要理论依据。[7]有关“司法权是中央事权”的论断,显然有着解决司法地方保护主义问题的战略考虑。[8]毕竟,在法院完全按照行政区划进行设置的体制下,法院的人财物被控制在地方各级人大和政府手中,缺乏最基本的独立性,无法维护司法裁判的公正性。[9]而要将地方法院的人财物从各个同级人大和政府手中剥离出来,最有说服力的理论就是司法权本来就不是地方事权,而属于中央事权,各级法院都是中央设在地方并代表国家行使司法权的法院。[10]但是,这种貌似彻底的理论表述在逻辑上存在一些无法自圆其说的问题[11],按照这一理论来指导司法改革,也会带来一些新的问题。[12]

具体说来,这一理论存在着三个明显的问题:一是我国的宪政体制是按照“人民主权”原则建立起来的,具有“人大领导下的一府两院制”的特点,司法权的“中央事权”定位与各级法院由同级人民代表大会产生、向其负责并报告工作的体制格格不入;二是司法权的中央事权定位根本就是不可能实现的乌托邦论断,现行改革方案确立的省级以下法院人财物归由省级统一管理的体制,无疑否定了司法权属于中央事权的判断,变成了司法权属于省级地方事权的现实,甚至会引发“司法省级司法保护主义”的问题;三是“司法权是中央事权”的论断容易对法院上下级之间的关系作出扭曲性解读,甚至不适当地强化上级法院对下级法院的垂直领导,并最终强调最高人民法院对各地方法院的垂直领导,彻底削弱宪法所确立的上下级法院的监督关系。

(一)“人民主权”原则与中央事权属性按照公认的“人民主权”原则,我国实行人民当家作主的政治制度,我国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的主要方式是组成人民代表大会,其中的全国人民代表大会是国家最高权力机关,各级地方人民代表大会是各个地方的权力机关。我国尽管是单一制国家,并不实行中央与地方进行“主权分权”的联邦制,但是,全国人民代表大会与地方各级人民代表大会并不属于领导与被领导的关系,而具有一定的独立性。具体说来,在管理国家事务方面,在全国和各级地方实行“人大领导下的一府两院制”:最高人民法院的院长、副院长和审判员由全国人民代表大会及其常务委员会通过选举或任命的方式产生,最高人民法院向其负责并定期报告工作,还要接受后者的监督;地方各级人民法院的院长、副院长和审判员由同级行政区划的人民代表大会选举或任命产生,向其负责并定期报告工作,还要接受后者的监督。表面来看,现行的“人大领导下的一府两院制”创设了根据行政区划设置法院的制度。但在这一制度的背后,其实有着更深层次的意义:各级人民代表大会代表当地全体人民行使当家做主、管理地方事务的权力,同级法院通过向人民代表大会负责、报告工作和接受监督的方式,来向当地人民负责。这一宪政体制是我国宪法和人民代表大会组织法所确立的基本制度结构。在这一轮司法改革已经全面启动的今天,这一宪政体制并没有发生任何实质性的变化。即便在那些已经展开司法改革试点的省份,地方法院的人财物已经归由省级统一管理,但各级法院由各个同级人民代表大会产生、向其负责并报告工作的机制也没有发生任何变化。根据“人民主权”原则所设立的法院要向当地人民代表大会负责和报告工作,这显然意味着司法权带有地方事权的性质。法院的人财物归由省级统管,这只是解决了各级地方政府对同级法院的控制问题,但是各级人民代表大会对同级的领导和监督却是由宪法确立的,这是司法权属于“地方事权”的主要证据。除非宪法所确立的“人大领导下的一府两院制”发生重大变化,也除非各级法院全都由全国人民代表大会产生,或者各级地方法院都成为最高人民法院的派出机构或者巡回法庭,否则,地方法院所行使的司法权带有地方事权的属性,这一点将是无法否认的。由此看来,所谓“司法权是中央事权”的论断,显然与现行的宪政体制存在着不兼容的问题。改革者为达到“司法去地方化”的改革目标,秉承实用主义的原则,未经慎重的论证,就抛出这种论断,这种“头痛医头,脚痛医脚”的改革思路,在理论上是幼稚的,造成改革理论与现行宪政原理的重大矛盾。迄今为止,除了四个直辖市所设立的中级人民法院属于高级人民法院的派出机构,没有相对应的人民代表大会以外,全国绝大多数地方法院仍然要接受同级人民代表大会及其常务委员会的领导和监督。这一基本现实意味着“司法权是中央事权”的论断是不可能完全实现的。那么,司法权究竟是中央事权还是地方事权呢?在联邦制国家,这一问题是有明确答案的:法院设置实行“双轨制”,也就是联邦设有行使联邦司法权的联邦法院,而各州则设有代表州一级行使司法权的州法院。而中国是单一制国家,似乎无法像联邦制国家那样,在联邦与州之间实行司法权的分权机制。但是,作为一个拥有十数亿人口、三十余个省级行政区的泱泱大国,将司法权全部收归中央统一行使几乎是不现实的。但是,考虑到司法权的特殊性,将司法权放置给各级地方人民代表大会和地方政府行使,也会滋生严重的地方保护主义问题,影响司法权的独立行使。因此,可以采取一种折中的办法,在中央与省级行政区之间实行一种适当的两级分权机制:中央设置最高人民法院,省级设置高级人民法院,并在高级人民法院之下设置中级人民法院和基层人民法院,后两种法院不再向同级人民代表大会负责,而要与高级人民法院一起,向本省级人民代表大会负责。

(二)走向省级地方保护主义?在这一轮司法改革中,基于“司法权是中央事权”的理念,省级以下法院的人财物被统一归由省级统一管理。在人事任免方面,省级党的政法委员会设立法官、检察官遴选委员会以及法官、检察官惩戒委员会,对法官、检察官的任命和罢免做出权威的决定。而在财政拨款方面,除中央财政给各级法院拨付部分财政经费以外,基层法院和中级法院的其他经费则要由省级财政行政管理部门统一划拨,这就意味着在一省范围内,无论是基层法院、中级法院还是高级法院,都相当于省级财政拨款单位,统一接受省级财政管理部门的财政审核和划拨。汉密尔顿曾言,谁控制了法院的生存,谁就掌握了法院的意志。中国司法改革的决策者们提出了“司法权是中央事权”的论断,却没有办法将各级法院的人财物全都归由中央政府统一保障,而采取了交由省级统管的变通方案。而在这一变通方案中,省级人民代表大会及其常务委员会几乎被边缘化了,取而代之的则是省级党的政法委员会和省级人民政府,对全省三级法院的人财物施加事实上的控制。可以说,在省级法官、检察官遴选委员会以及法官、检察官惩戒委员会设立的背后,存在着省级党的政法委员会对法院人事任免大权的掌控;而在全省法院财政拨款归由省级财政管理部门加以负责的制度安排背后,则是省级人民政府对全省三级法院办公经费和后勤保障的强化控制。这不禁令人担忧:这一轮司法改革的目标之一是走向司法的“去地方化”,而这种省级以下法院人财物归由省级统一管理的改革方案,岂不将省级政府和省委置于直接决定全省法院人财物的地位了吗?更何况,这种改革方案还把省级人民代表大会及其常委会弃之不顾了。这难道不容易滋生一种新的地方保护主义——“省级地方保护主义”吗?其实,所谓的“司法权是中央事权”的论断,根本就是一种调门虽高却无法落到实处的抽象理念。比较现实的做法应当是将司法权设置为中央司法权和省级司法权这两个层级,使得全国人大和省级人大分别对最高人民法院和高级人民法院行使领导权和监督权。在高级人民法院内部设置省级司法行政管理部门,统筹本省三级法院的财政拨款事项,提出适当的财政预算,以便由高级人民法院统一提交给本省人大及其常委会,后者则通过审议财政预算,指令省级财政管理部门对三级法院的财政实施统一拨付。由此,那种由省级财政管理部门直接实施行政控制的财政拨款体制正式终止,让位于由省级人大常委会拨付司法经费的新制度。而在人事任免问题上,目前正在试点之中的“法官、检察官遴选委员会”以及“法官、检察官惩戒委员会”,则应被设置在省级人大常委会之下,成为一种专门审核和决定法官任命和惩戒的权威机构。经过这两个委员会任命和免职的法官,最终被提交给省级人大常委会做出正•62•式的任免决定。由此,省级党的政法委员会不再参与对法院、检察院人事任免权力的行使,使得那种由省级人大常委会主持的人财物归由省级统管机制真正得到激活。

(三)上级法院对下级法院的“垂直领导”?我国司法界对司法权走向中央事权化抱有较大的期待。有些司法界人士甚至主张为实现司法权的“国家化”,必须实行上级法院对下级法院的垂直领导,最高人民法院对下级法院的垂直领导。[13]为什么会得出这种结论呢?其实道理很简单:既然司法权是中央事权,应当从地方各级政府收归中央政府统一行使,那么,最理想的改革方案应当是全国各级法院的人财物都由中央政府来进行统一管理。但是,考虑到中国地域辽阔,地方三级法院不仅数量众多,而且情况千差万别,无论是全国人大常委会还是国务院下属的中央财政管理部门,都无法对全国四级法院直接行使有效的管理权。现实可行的办法无非是把地方三级法院的人财物交由最高人民法院,后者则对地方三级法院实施统一的管理,从而建立类似于垂直领导的管理体制,形成一种司法一体化的上级法院关系。应当说,这种略显极端的观点在当下司法界并不一定有太大的市场。当下推行的司法改革方案也没有采纳这种制度安排。但是,从逻辑上说,沿着“司法权是中央事权”的改革思路,我们完全可以推导出上级法院对下级法院实行垂直领导的结论。因为按照这一思路,司法权要实现国家化的改革目标,就只能由最高人民法院统一行使。换言之,最高人民法院是唯一代表国家行使司法权的法院,至于各高级人民法院,则无非是最高人民法院的派出机构,甚至属于最高人民法院的巡回法庭,它们代表最高人民法院在本司法管辖区行使司法权。而各中级人民法院则属于本省高级人民法院的派出机构,各基层法院也属于本地区或本市中级法院的派出机构。[14]这种从司法权是中央事权的论断所做的逻辑推演,带来了极为荒谬的结论:上级法院对下级法院实行垂直领导,违背了宪法有关上级法院监督下级法院审判活动的基本准则,破坏了下级法院相对于上级法院的“审级独立”。当然,这只是一种逻辑上的理论推演,还不一定能变成现实。但是,根据现行的司法改革方案,省级以下法院的人财物归由省级统一管理,也就是归由省级党的政法委员会管理法官人事任免事项,由省级政府管理三级法院的财政拨款事项。这种制度安排容易造成高级人民法院对下面两级法院控制力的大幅度增强,以至于带来各级法院对下级法院的垂直领导,这却是非常有可能出现的问题。[15]

根据目前一些试点省份推行的改革方案,无论是法官遴选委员会还是法官惩戒委员会,其办公室都设置在高级人民法院;那些进入任免程序的法官名单,是由高级人民法院统一报送上述两个委员会加以讨论决定的。可想而知,在法官任免名单报送两个委员会讨论决定之前,下面两级法院肯定会将法官任免名单提前报送高级人民法院,并会通过各种途径说服高级人民法院接受本法院报送的人员名单。所有这些,都使得高级人民法院对下面两级法院的人事任免拥有较大的控制力和影响力,高级人民法院肯定不满足于对下级法院的“监督关系”,而有可能演变成一种事实上的领导关系。人事任免的情况下是如此,财政拨款方面也可能存在高级人民法院直接控制下级法院的情况。由于地方三级法院的财政拨款都归由省级财政管理部门统一审核拨付,而后者显然不熟悉全省三级法院的具体情况,也不可能对每一所中级法院和基层法院的财政预算申请做出详尽的审核,而会建议高级人民法院提交下面两级法院的统一财政预算清单。这样,在中级法院和基层法院的财政预算申请被提交省级财政管理部门之前,高级人民法院就可能对它们的预算申请做出预先审核和调整。在很大程度上,高级人民法院对下级法院的预算所做的调整和分配可能对财政管理部门起到很大的决定作用。不仅如此,在高级人民法院对下面两级法院的人财物施加直接控制之外,我国还存在两个导致上级法院对下级法院进行垂直领导的制度。首先是上下级法院的法官存在着系统地自上而下的人员流动的人事管理制度,最高人民法院往各高级人民法院委派院长,高级人民法院往本辖区中级人民法院委派院长,中级人民法院则往本辖区基层法院委派院长,这就使得上下级法院之间的关系等同于党政机关上下级之间的关系,具有明显的上令下从、垂直领导的色彩。其次是上下级法院对具体案件的裁判所进行的请示报告制度,下级法院在审理程序结束后,通过口头或者书面方式向上级法院进行请示,后者给予口头或者书面的答复,以至于下级法院在未对案件做出一审裁判之前,就得到了上级法院对案件裁判的倾向性意见。无论如何,上级法院对下级法院的垂直领导关系,最高人民法院对下级法院的垂直领导关系,都势必导致两审终审制名存实亡,当事人的上诉毫无意义,上诉审程序流于形式,上下级法院的监督关系不复存在。假如我们仅仅将司法权定位为“中央事权”,并根据这一论断来调整上下级法院的关系,那么,“审级独立”将无从谈起,司法公正也将成为一句空话。

四、我们需要什么样的司法改革理论

这一轮司法改革以“司法的去行政化”和“司法的去地方化”作为基本制度框架,这无疑找到了我国司法制度的结构性问题。所谓“去行政化”,其实就是在法院内部实现司法行政管理权与司法裁判权的分离,确保独任法官、合议庭在行使裁判权时不受那些司法行政管理者的干扰。而所谓“去地方化”,则是保障法院的人财物不再受到地方同级政府的干预和控制,实现省级一些法院人财物的统一管理。但是,仅仅强调“去行政化”和“去地方化”,而不将审判独立确立为司法改革的理论根基,并建立一系列旨在保障裁判者独立行使审判权的制度,这是一种让人感到遗憾的改革思路。改革者对司法权所做的两个基本定位,尽管分别被用来解决前述两个问题,却带来了新的理论难题,也无法完全达到改革者所预期的改革效果。在“去行政化”方面,改革者强调司法权的“判断权”和“裁量权”属性,没有按照司法裁判权与司法行政管理权的分离原则,来重新设置司法裁判机制和司法行政管理机制,使得司法裁判权仍然受制于司法行政管理系统的控制,而司法行政管理机制也没有走向真正的专门化。结果,无论是独立法官还是合议庭,行使审判权方面仍然会受到院长、副院长、庭长、审判委员会乃至上级法院的行政控制,后者会通过各种方式来干预独任法官、合议庭的裁判活动,使得所谓的“让审理者裁判”形同一句空话。而在“去地方化”方面,改革者强调司法权的“中央事权”属性,从理论上否认司法权的“地方事权”性质,这一方面与我国建立“人民主权”原则基础上的“人大领导下的一府两院制”发生了冲突,另一方面也会带来“省级地方保护主义”的盛行,使得各高级人民法院对下级法院人财物的实际控制,助长上级法院对下级法院的“垂直领导”,破坏宪法所确立的上级法院对下级法院的“监督”体制。由此可见,改革者在强调“去行政化”的过程中,没有真正确立“法官独立”的理念,仍然在“法院独立”的传统观念上左右徘徊;改革者在推行“去地方化”的过程中,也没有解决高级法院的“外部独立”的问题,更没有在上下级法院之间确立“审级独立”的观念。很显然,当下的司法改革陷入了理论上的困境,无法为司法改革提供令人信服的理论支持。那么,我们究竟应接受一种什么样的司法改革理论呢?从实现司法正义的角度来说,司法改革的理论根基应当是一种以法官独立为核心的审判独立理论。无论是独任法官还是合议庭,作为司法裁判者,假如不能独立自主地行使审判权,而不得不听从来自法院内外的干预和影响,那么,法庭审理程序就将失去存在的意义,所谓的公正司法也将是一句空话。没有独立审判的保障机制,独任法官和合议庭将变成一个任人摆布的司法傀儡,其所进行的法庭审理将沦为可有可无的司法仪式,而失去产生司法裁判的能力。正因为如此,维护裁判者的独立审判权,实属实现司法正义的必由之路,也应当成为这一轮司法改革的首要理论基点。

要建立以法官独立审判为中心的司法体制,就必须确立一系列的制度保障机制。首先,法官独立审判的核心是法官在司法裁判过程中拥有独立的裁断权。司法权不仅是一种判断权,而且应当是由法官独立行使的判断权,这才是司法权的本质属性。无论是独任法官还是合议庭,一旦启动了合法的法庭审理活动,就应拥有制作裁判结论的权力;一旦通过法庭审理形成了裁判结论,就等于法院作出了这一裁判结论,除非经过法定的上诉审程序,任何机构和个人都不得改变或者推翻这一裁判结论。其次,法官应当获得为维护其独立审判权所必需的身份保障。那些进入主审法官员额的人士,应当获得高于普通公务员的薪金和报酬,获得与主审法官身份相适应的福利待遇;为防止司法行政管理者可能干预法官的审判活动,应当尽量减少法院副院长的指数,最好只设置一名院长(即首席法官)和一名副院长(即本院的司法行政管理官员),逐渐取消法院审判庭庭长和副庭长的职务设置;实行中国式的“政治任命制”,地方三级法院的主审法官经由省级法官遴选委员会遴选产生后,应统一由省级人大常委会任命;实行与公务员不同的法官职务系列,激活法官法所设置的十二级法官制度,使法官的层级与其薪金福利直接挂钩;对法官的奖惩和考核不应完全由本法院司法行政管理部门负责进行,而应交由省级法官遴选委员会和惩戒委员会统一决定。再次,法官独立审判建立在上下级法院的“审级独立”的基础上。上下级法院要维持一种监督关系,就必须确立审级独立的保障机制。无论是最高人民法院还是上级法院,都不能对下级法院正在审理的案件发布批示,或者给出倾向性裁判意见。高级人民法院应当组建专门的司法行政管理部门,对全省三级法院的财政预算和人员编制制订方案,并报请省级人大常委会审批并作出决定。应当建立从下级法院逐级往上遴选法官的制度,改变那种从上级法院往下委派法院院长的做法。再其次,法官要实现独立审判,还必须享有一些司法特权,以使其独立审判获得足够的制度保障。所谓司法特权,主要是指法官在审判案件方面享有司法豁免权,也就是不应因裁判案件而被追究法律责任,包括纪律责任和民事责任。对法官追究法律责任,只在一种情况下是可行的,那就是法官从事了与其裁判者身份不相符的违背职业伦理的行为,或者实施了某种犯罪行为。而对于其审判过的任何案件,即便裁判被上级法院推翻,或者被证明属于“错案”,法官都不能仅仅因此而受到责任追究。最后,在尊重“人民主权”原则的前提下,强调全国人民代表大会及其常委会产生最高裁判系统,而省级人民代表大会及其常委会则产生高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。取消设区的市和县两级人民代表大会及其常委会直接产生司法系统的制度。由此形成中央和省两级司法权设置的整体格局。对于最高人民法院的人财物,一律由全国人大及其常委会负责保障;对于高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院的人财物,则一律由省级人大及其常委会予以保障。但为了防止出现高级人民法院直接控制下面两级法院人财物的问题,可以考虑组建由地方三级法院院长组成的司法行政会议,统一就法院的人财物提出方案和计划。最后由高级人民法院司法行政管理部门提交省级人大及其常委会。

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作者:陈瑞华 单位:北京大学 法学院

司法改革的理论反思责任编辑:杨雪    阅读:人次