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留守儿童权利保护的措施

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一、农村留守儿童权利保护的问题表现

农村留守儿童是我国经济社会发展不均衡、城乡二元体制结构下出现的一群特殊儿童。据全国妇联统计,我国留守儿童的人数约为5800万,其中14岁以下留守儿童超过4000万。绝大部分留守儿童生活在经济贫困、地处偏远的农村地区,农村留守儿童的权利保护问题亟待关注。我们以《儿童权利公约》的规定为理论依据,从生存权、发展权和特殊状态下儿童权利三个方面,对我国农村留守儿童权利保护状况进行思考和分析。

1.生存权生存权是儿童固有的权利,是儿童权利体系的基础。随着文明的进步和社会的发展,生存权的内涵在不断变化,标准在不断提高。根据我国发展的现实情况,农村留守儿童的生存权主要体现在抚养照顾、人身安全、健康等方面的问题。(1)农村留守儿童的抚养、照顾问题。家庭是儿童成长的自然环境,家庭成员的抚养对儿童身心健康成长和正确价值观念的形成具有奠基作用。我国《民法通则》对未成年人的监护做了具体规定,明确父母是未成年人的第一监护人。但是,在农民工父母外出、亲子两地分隔的情况下,农村地区抚养、照顾儿童的责任多由祖辈、亲戚、邻里、朋友等利益相关人承担。据相关统计,在我国广大的留守儿童中,有80%以上是隔代监护或临时监护。由于此种监护人的资格、能力缺乏保障,导致现实中监护责任推诿、监护人不尽责或无能力尽责等诸多问题出现。农村留守儿童的生活得不到保障,顺利成长受到影响,甚至生命安全也会受到威胁。而且,愈是年幼的儿童,自我保护能力愈弱,受到的威胁就愈大。2005年,湖北省郧县城关镇李老汉爷孙俩死在家中7天后才被发现。由于儿子、儿媳双双外出务工,由57岁退休在家的李老汉带3岁的孙子,李老汉突发脑溢血死在家中,而其3岁的孙子也因无人照顾饿死在家中。这个案例体现了我国在农村留守儿童的抚养、照顾方面还存在制度漏洞。(2)农村留守儿童的人身安全问题。儿童的人身安全既需要家庭的呵护,更应当得到社会的保障。我国在《未成年人保护法》中明确了家庭、学校、社会、司法对未成年人的保护职责。然而现实中,由于尚未成年,缺乏防范意识和自我保护能力,我国各地农村留守儿童人身伤害事故频频发生。农村留守儿童的人身伤害主要包括因溺水、交通事故、诱拐、性侵等因素造成的身体和精神的损害情况。比如,2012年11月贵州毕节5名男童被发现闷死在街头垃圾箱内。因家庭贫困,他们曾流浪多日未获救助。在留守儿童人身伤害案件中,女童的性侵案尤其令人扼腕。广西武宣县4名70多岁的老汉强奸3名幼女,被强奸的幼女皆为留守女童……像这样的农村留守女童被侵害事件早已屡见不鲜。因为缺少关爱和保护,留守儿童往往成为最易受伤害的群体。同时,也体现了国家和社会对农村留守儿童基本保障的缺位。(3)农村留守儿童的健康问题。儿童的健康既包括身体健康,也包括心理健康。健康的心理有助于儿童塑造积极的自我形象,形成健全人格。儿童的健康问题不仅受到国际社会的关注,也是我国儿童立法工作的目的之一。我国《未成年人保护法》将保护未成年人的身心健康作为立法的目的和基本原则,表明国家对儿童健康权的重视。但是,现实中农村留守儿童的健康问题仍不容忽视。由于生活贫困,亲子长期分离,农村留守儿童生活上缺乏照料,心理上安抚不足,造成身体健康状况不佳,心理问题突出,严重影响着儿童的成长和发展。多项心理学研究表明,农村留守儿童由于缺乏情感关怀和亲子交流,表现出孤僻、冷淡、自卑、沉默等不良性格特征,甚至会影响到成年以后的情绪、行为、自尊以及人际关系。可见,对农村留守儿童进行心理疏导、加强社会扶助显得特别重要。

2.发展权根据《儿童权利公约》,发展权是指儿童拥有充分发展其全部体能和智能的权利。目前,我国农村留守儿童的发展权突出表现在受教育权、表达自由权、劳动保护权等方面。

(1)农村留守儿童的教育问题。教育的根本目的在于促进人在个性、才智和身心能力等方面的充分发展,因此,受教育权是一项基本人权。现阶段,我国农村留守儿童的教育问题主要表现在平等就学权和教育条件平等权两个方面。在实行九年义务教育制度下,平等就学权是适龄儿童按时入学,并完成规定年限义务教育的权利。农村留守儿童的入学权利基本得到保障,但往往会在学习过程中,因父母工作的变化而反复“流动”甚至辍学。2008年全国妇联关于农村留守儿童状况的调查报告显示,中西部省份农村留守儿童辍学比例高于其他省份,1/3的农村留守儿童初中毕业以后开始外出打工。我国地区之间、城乡之间教育条件的巨大差距严重影响着农村留守儿童教育条件平等权的实现。即使是同一省份的不同地区之间也存在较大差距。教育条件的巨大差异和资源配置不公使已经处于不利境地的农村留守儿童成长和发展条件受到限制,结果只会使农村留守儿童处境更加不利,导致严重的社会不公平。另外,父母外出也使农村留守儿童学业辅导率下降,学习受到很大影响。在隔代教育中,年事已高、文化程度偏低的祖辈基本没有能力辅导孩子学业。在农村留守儿童中,留守女童的受教育权需要特别关注。

(2)农村留守儿童的表达自由权。有权利就意味着有能力要求尊重,有能力提出要求,并有能力要求对方听取。根据《儿童权利公约》,儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见,对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给予适当对待。农村留守儿童在自己的留守问题上普遍没有表达自由。在涉及是否需要外出、何时外出、外出时间长短、孩子由谁来照管等问题上,父母基本不与孩子商量,而是以家长的身份行使最终决定权。儿童在父母外出这样重大的家庭决定中没有话语权,无法获得参与家庭事务的权利,即使有时候表现出抗议的举动,微弱的声音也很难得到听取和尊重。忽视留守儿童参与家庭事务的权利,容易造成外出父母与留守子女之间沟通不畅、难以相互理解、情感疏离,留守儿童与委托监护人之间关系疏远、情感冷淡、有心里话也不说出来。长此以往,留守儿童会有被抛弃感,容易走上犯罪的歧途。《人民法院报》关于初中少年犯罪的报道就是例证。学生乔某初中一年级便辍学在家,因无所事事便逐渐迷恋网络游戏,无钱上网成了他最大的苦恼,为此竟入室抢劫,最终以抢劫罪判刑,令父母痛心疾首。相对而言,父母在做出决定时征得子女的理解和支持,情况要好得多。这样的留守儿童一般能够理解父母的辛苦和家庭的困难,具有较强的生活自理能力,一部分儿童还表现出一定的亲社会行为,以赢得老师的赞赏和同学的认可。可见,父母在做出涉及儿童利益的重大决定时征求孩子的意见是多么的重要。

(3)农村留守儿童的劳动保护权。劳动对儿童的成长和发展意义深远,它是儿童发展和发挥个人潜能、培养社会意识和责任感、走向成熟独立的必然途径。但是,对于家庭生活压力大、身心发育尚处于不成熟阶段的农村留守儿童来说,其劳动在时间和强度上应得到特定的保护。过早地参与社会劳动,过多地承担家庭负担对儿童的健康成长和发育都是不利的。然而,一些地区的农村留守儿童进入初中以后,辍学打工现象非常严重,剥夺了孩子的学习时间,限制了孩子成长成才的机会。除此之外,还有相当部分的农村留守儿童在家庭中承担着强度较大的家务劳动,担负着与其年龄不相称的生活压力和精神负担。在这样的家庭劳动中,儿童感受到更多的是生活的艰辛,劳动带来的生活压力和精神负担已经远远超过这个年龄所应当承受的程度。因此,保障农村留守儿童的劳动保护权,使其享有幸福的童年同样是儿童权利保护的重要内容。

3.特殊状态下的权利《儿童权利公约》序言中指出,“儿童因身心尚未成熟,在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照顾,包括法律上的适当保护”。以此确立了在特殊状态下儿童需要特别保护的原则。[2]留守儿童犯罪是我国农村留守儿童问题的主要表现之一。在青少年犯罪中,留守儿童犯罪越来越呈低龄化趋势,且比例逐年攀升,在一些省份已经达到20%。我国在对待未成年人犯罪问题上坚持“教育、感化、挽救”的方针,面对如此众多已经步入犯罪道路的留守儿童,少年司法在保障其合法权益上起着举足轻重的作用。然而,目前的少年司法制度还不够完善,对已经犯罪的留守儿童未能尽到保护的义务,影响了帮助其积极转化和重返社会的可能性。

二、农村留守儿童权利保护的法律思考

面对5800万的留守儿童需要关心和扶助,保障农村留守儿童的合法权益在当前显得尤为重要和迫切。根据联合国《儿童权利公约》的基本原则和我国法制建设的实际情况,应坚持儿童利益优先的原则,构建立法、行政、司法等三位一体的权益保障机制,为促进留守儿童的健康成长和全面发展“保驾护航”。

1.完善儿童权利保护的相关立法我国先后制定了《中共中央、国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等方针政策,也已经颁布并进一步修订了《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、新《义务教育法》等多部保护未成年人权利的法律法规,还通过《中国儿童发展纲要(2011—2020)》明确了未来十年内中国儿童事业发展的目标和为之将付出的努力。这一系列的政策法规文本为我们描绘了保护儿童利益的美好蓝图,农村留守儿童的权利保护似乎已得到充分体现。但是现实的问题告诉我们,文本权利只是一个美好的梦,能够将梦变成现实的是执行程序的保障。因此,需要进一步加强程序法的制定,增强现有政策法规的可操作性,使儿童权利的法律规定落到实处。同时,考虑到保护留守儿童权利是一项系统工程,国家在保障各项规定得到妥善落实时,还应确保各个部门之间工作的协调和相互配合。另外,完善各项专门立法活动,比如农村贫困儿童的最低生活保障制度,针对当前农村留守儿童的农民工子女权益保障制度,都是非常必要的。

2.加强对农村留守儿童权利的行政保护(1)完善委托监护制度。根据《未成年人保护法》中关于“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”的规定,以及现实生活中各种事实性监护关系的存在,《民法通则》及实施细则中有关监护制度的规定已不能满足现实的需要,应从监护资格、监护职责、监护程序等方面进一步完善农民工子女的委托监护制度,使留守儿童在父母外出期间也能获得安全、健康和教育方面的充分保障。(2)利用学校资源优势,加强儿童学业和心理辅导。随着基础教育的投入不断增加,九年免费义务教育基本得到保障,儿童因家庭贫困未入学和辍学情况得到有效控制。《学生伤害事故处理办法》和《中小学幼儿园安全管理办法》的出台,有效保证了留守儿童在学校的安全和学习。同时,学校可利用在师资、设施设备方面的优势,为留守儿童建立成长档案,提供一定的学业和心理辅导。但是,针对有些地方父母外出就将儿童的所有责任都推给学校和老师的情况,应考虑采取相应措施,明确各方主体的权利和义务。(3)充分调动社会力量,弥补留守儿童的多方面缺失。创建健康向上的社区文化环境,净化未成年人网络环境,使社会教育与学校教育形成合力。同时,积极创建农村留守儿童托管机构,建立“假日学校”,开通“亲情号码”,弥补留守儿童在生活、教育,尤其是亲情方面的缺失。(4)建立国家扶助机制,落实政府责任。逐步改革户籍制度,放开户籍限制,实现地区城乡间经济、社会、教育等方面的均衡发展。建立政府工作监督和评估制度,设立留守儿童专项经费,使政府责任落到实处,避免过度宣讲和口号化,而弱化实际行动。

3.推进少年司法建设,保障特殊状态下留守儿童的合法权益完善少年司法制度,保障违法犯罪少年的救济权利,使他们有机会反思悔过,重新做人。所谓少年司法制度,是一种坚持“教育为主、惩罚为辅”原则,以保护未成年人为出发点,以预防未成年人违法犯罪为目的,采用刑事与行政相结合的方式,处理少年违法犯罪行为的特殊法律制度。我国已通过《预防未成年人犯罪法》、《刑事诉讼法》等相关法律法规确立了少年司法制度,在实践中也进行了少年法庭的有效尝试。但是,专门的少年司法机构还有待完善。地方法院应当完善少年法庭建设,并在此基础上建设少年法院,逐步形成独立的少年司法体系,实现在尊重和保护未成年人的前提下处理和审判青少年案件。另外,需要完善青少年案件的司法程序,落实法律援助制度,在司法审判中应酌情考虑涉案青少年的成长经历,对违法犯罪的青少年在量刑时应将是否有留守的成长经历考虑在内。毕竟,青少年违法犯罪说到底都是由于其权利受损造成的。

作者:王美玲 单位:衢州学院教师教育学院

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