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劳动争议调解制度的完善

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摘要:我国劳动争议调解制度作为化解劳动争议的一项重要制度,凭借其程序简便、成本低廉、方式灵活等特点,成功地解决了大量的劳动纠纷。然而该制度并没有达到预期的目标和效果,仍然存在一些问题。首先是我国劳动争议调解制度的非专业性,包括企业劳动争议调解委员会的非三方性和劳动争议调解组织的调解员的非职业性;其次是企业劳动争议调解委员会的设立比例低,并且其受理范围有限;再次,我国劳动争议调解制度公信力不强;最后,各劳动争议调解组织之间对劳动争议存在管辖问题。基于此,应组建独立的、中立的劳动争议调解机构,确立劳动争议调解制度的具体规则,把集体争议纳入劳动争议调解的范围等。该制度的完善能够使更多的劳动争议在进入仲裁之前便能得到解决,从而减轻我国仲裁机构和人民法院的压力,节约司法资源。

关键词:劳动争议;调解制度;调解组织

一、我国劳动争议调解制度的界定及发展

(一)我国劳动争议调解制度的界定

随着劳动法律法规的纷纷出台,我国基本确立了以协商、调解、仲裁和诉讼为内容的劳动争议处理体系。在这个体系当中,协商程序和调解程序不是必经程序,而仲裁程序是诉讼程序的前置程序。劳动争议调解制度,是由劳动调解组织针对劳动争议双方当事人,通过充分沟通和民主协商,促进相互之间的理解,自愿达成调解协议,最终解决劳动争议的一种制度。本文研究的劳动争议调解制度,特指劳动争议案件进入仲裁程序之前的调解,包括企业内部调解委员会的调解、基层人民调解组织的调解和乡镇、街道调解组织的调解。

(二)我国劳动争议调解制度的发展

1987年,国务院颁布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》,规定企业在内部设立调解委员会,初步确定了“三方代表”原则,有力地推动了劳动争议调解制度的发展。1993年,国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》和劳动部颁布的《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》,标志着现代意义上的劳动争议调解制度开始建立并发展。1994年第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》第71条以法律的形式,正式确定了“一调一裁两审”的劳动争议处理制度,将劳动争议的范围延伸到用人单位和劳动者之间,并扩展到事实劳动关系中发生的争议。2007年第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》对劳动争议调解制度进行了具体规定,该法将劳动争议调解组织的范围扩大至三个。2011年中华人民共和国人力资源和社会保障部第76次部务会审议通过的《企业劳动争议协商调解规定》,对劳动争议调解制度进行了进一步的完善,该规定对企业调解委员会的设立、组成、职责、调解员担任条件及其职责、调解程序、调解协议等均作出了明确规定。

二、我国劳动争议调解制度存在的问题

(一)劳动争议调解制度的非专业性

一是企业劳动争议调解委员会的非三方性。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定了企业调解委员会由内部职工代表和企业代表组成,并没有中立的第三方参与其中,这便使得调解制度脱离了其本质属性,即调解应是在中立第三方的主持下进行。而企业调解委员会的调解人员都是企业内部人员,他们同劳动争议双方不可避免地会有亲疏远近之分,难以保证其能站在中立的立场上去开展调解工作。二是我国劳动争议调解组织调解员的非职业性。劳动争议能否调解成功往往在于调解人员能否发挥关键作用。所以劳动争议调解制度能否发挥作用,很大程度上依赖于调解人员的职业性。我国目前相关法律法规对劳动争议调解员的任职条件的规定还比较宽泛,主要强调的是政治素养,而忽略了其调解的专业性[1]。

(二)企业调解委员会设立比例低,受理范围有限

我国目前的劳动争议调解机构有三种,由于权威性不高和专业性不强等原因,使得基层人民调解组织和乡镇、街道的调解组织不能有效处理大多数劳动争议。企业调解委员会是当前劳动争议的最主要调解组织,但是依法设立调解委员会的企业比例很低,或者虽然设立了但不能有效地开展调解工作。《企业劳动争议协商调解规定》在调解委员会的设立方面,规定大中型企业“应当”设立,而小微型企业“可以”设立。企业内部设立的劳动争议调解委员会欠缺开放性和中立性,使得其受理劳动争议的范围受到限制:它只负责处理发生在企业内部的个体争议,不能处理劳务派遣引起的劳动关系较为复杂的劳动争议,且由于法律法规的相关规定以及企业调解委员会的人员构成,使得调解委员会不能处理集体劳动争议。

(三)我国劳动争议调解制度公信力不强

一是我国劳动争议调解没有行政权力的介入。因为没有最有影响力和公信力的政府部门作为第三方介入劳动争议的调解,使得劳动争议调解的结案成功率不高、达成的调解协议得不到完全履行。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》虽然将劳动争议调解组织扩大至三个,从形式上建立了横向化的调解模式,但这种横向化的调解模式难以在实践中发挥应有作用。二是调解协议的法律效力问题未能有效解决。如果调解协议的法律效力能够得到法律的确认和保障,那么劳动争议双方当事人就会严肃对待并积极履行已达成的调解协议,从而使得调解结果能够得到全面落实。但在现实中,由于法律未明确调解协议的法律效力,即使双方不履行或不完全履行已达成的调解协议,也不会有任何不利后果。正因为我国调解制度的公信力不强,导致劳动争议调解成功的数量不多,很多未经调解直接进入或者调解未成功转而进入仲裁程序。

(四)劳动争议调解组织之间的管辖问题

《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》将劳动争议调解组织的范围由一个扩大至三个,即该法确立了横向式的调解模式,使劳动争议当事人如果想以调解方式解决劳动争议,既可以向企业调解委员会申请调解,也可以向外部调解组织申请调解。从法理上说,如果某类案件有多个管辖组织,那么法律就一定得规定这些组织之间各自管辖案件的范围。横向式的劳动争议调解应当确立企业调解委员会与其他调解组织之间的调解劳动争议的范围[2]178。但该法没有确定这三种劳动争议调解组织各自的案件管辖范围。如果劳动争议双方当事人均向同一调解组织申请调解,不会涉及管辖范围问题,但如果一方当事人向企业调解委员会提出调解申请,而另一方当事人向外部调解组织提出调解申请,那么就存在谁有权进行调解的问题。

三、我国劳动争议调解制度的完善对策

现行劳动争议调解功能的弱化,主要是由企业内部劳动争议调解委员会的的内部性和结构上的封闭性造成的。由于没有法律的强制性规定,目前大多数企业,尤其是中小型企业和三资企业,并未建立内部劳动争议调解委员会。而且企业劳动争议调解委员会的组成往往包括工会,所以也不适宜由其处理集体争议。因此,建立专门的、独立于企业之外的劳动争议调解机构应当是我国劳动争议调解制度改革的基本方向,并由法律法规确立劳动争议调解制度的具体规则。

(一)组建独立的、中立的劳动争议调解机构

按照“三方原则”,由政府行政部门(劳动保障部门)牵头并作为中立方,与用人单位组织代表(企业团体代表)和劳动者组织的代表(工会代表)一起,组建劳动争议调解机构。该调解机构分为三级:省级、市级和县级,大量劳动争议由县级调解机构处理,部分劳动争议由市级调解机构处理,具体受理范围由法律法规加以确定,省级调解机构不负责调解具体的劳动争议,只是行使对下级调解机构的业务指导和人员培训工作。独立于企业之外,由政府行政部门负责管理的劳动争议调解机构,实际上可以称为企业之上的劳动争议调解机构,由于政府行政权利的影响,对于企业而言具有权威性和震慑性,因此调解成功的可能性很大[3]149。该劳动争议调解机构虽由劳动保障部门主导,但独立于劳动保障部门和政府之外,其地位应当由法律法规加以确定,成为劳动争议调解的主要机构。

(二)确立劳动争议调解制度的具体规则

调解相对于仲裁和诉讼的优势,在于其所具有的灵活性、多样性和非正式性等特点,使得劳动争议能够迅速快捷地得到处理,但是这并不意味着劳动争议调解制度无规则可循[1]。对于按照“三方原则”组建的劳动争议调解机构,由法规或规章制度来明确其调解制度的适用规则,并适当考虑道德、习惯以及公序良俗。首先,是关于劳动争议调解程序的规定,调解机构需要依照规定的程序来进行调解,毕竟程序是保障公平正义的前提,但是该调解程序不必像仲裁或诉讼那般严苛,并规定劳动争议当事人在调解活动中享有的权利及应履行的义务。其次,要明确劳动争议调解人员的任职资格条件,选拔专业性的劳动争议调解人员,并由政府司法行政部门定期对其进行业务培训。再次,要增强劳动争议调解协议的效力,可以仿效2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国人民调解法》对调解协议的规定,即经调解机构调解达成调解协议后,争议双方当事人可以向人民法院申请司法确认,经司法确认的调解协议具有强制执行力,且争议双方可在达成的调解协议中约定一定数额的违约金,不履行或者不完全履行已生效调解协议的一方将向另一方支付约定数额的违约金。最后,在调解费用方面,实行调解完全免费的政策,从而最大程度地降低当事人解决劳动争议的成本,使越来越多的劳动争议在调解程序就得到解决,从而能够减轻仲裁和诉讼的压力[4]。

(三)把集体争议等纳入劳动争议调解的范围

在现行法律制度下,企业调解委员会的受理范围有限,这使得某些劳动争议,如劳务派遣争议、集体劳动争议,在调解环节得不到解决。对于集体争议,我国现行处理体制并没有将其纳入调解机构调解的范围,只是规定双方发生集体争议后,应当通过协商和政府主管部门协调解决,对于能否进行调解以及由何机构调解并没有作出规定。在现行企业内部的劳动争议调解机构组织调解的模式下,集体争议确实不应当由企业劳动争议调解委员会组织调解。因为集体争议一般由工会代表劳动者发起,如果由企业调解委员会组织调解,会发生工会既是当事人又是调解活动组织者的尴尬局面。在组建了独立的、中立的劳动争议调解机构之后,把集体争议纳入其调解范围,使集体争议从谈判、签订到履行过程中发生的争议都能够得到及时调解,对于集体合同制度的健康发展是很有意义的。新组建的调解机构的受理范围将得到扩大,使得几乎所有的劳动争议都能在调解环节得到有效处理。

参考文献:

[1]李雄.我国劳动争议调解制度的理性检讨与改革前瞻[J].中国法学,2013(4):158-168.

[2]兰仁迅.劳动争议解决机制研究[M].北京:知识产权出版社,2012.

[3]侯海军.劳动争议调解、仲裁和审判制度改革研究[M].北京:法律出版社,2011.

[4]王剑.我国现行劳动争议调解制度的分析及重构[J].南京航空航天大学学报(社会科学版),2017(3):56-61.

作者:袁亚萍 单位:安徽财经大学

劳动争议调解制度的完善责任编辑:张雨    阅读:人次