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劳动仲裁制度的问题及完善

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内容摘要:

《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的实施标志着我国劳动争议处理机制进入到了新的发展阶段,对促进劳动关系的解决起了非常重要的作用,对于公正及时地解决劳动争议案件从而构建文明的劳动关系有着重大意义。但是,观察《劳动争议调解仲裁法》自2008年5月1日正式实施的这七年来,劳动争议案件仍然频发,可见其中有很多不足需要改进和完善。对该法中存在的问题进行简单系统地梳理,同时对该法中存在的问题以及如何完善提出一些自己浅显的想法。

关键字:

劳动争议;仲裁;调解;立法

一、中外劳动争议处理程序的比较

对劳动争议案件的处理是全世界所有国家都必须要面对的问题,几乎所有国家都建立了自己独有的具有自身特色的争议处理机制。但由于各国的历史传统、司法体系的不同,它们处理劳动争议的制度也略有不同。

(一)根据不同类型的劳动争议案件,选择不同的劳动争议解决途径国外很多国家都将劳动争议案件分为个别争议、集体争议、权利争议和利益争议四个不同的类型。如瑞典有关强制调解的规定,其中的利益争议的解决首先依托于调解机构,无法解决的话,接下来优先鼓励选择仲裁机构,当然也可以选择诉讼机构。①如日本劳资关系中,日本把劳资关系分为四类:个别争议、集体争议、权利争议个利益争议。如果案件属于权利争议,则案件由法院受理;如果案件属于利益争议,由团体交涉方式,如果未能解决问题,则要由劳动委员会进行处理。但我国的劳动立法中并没有区分个别争议、集体争议、权利争议和利益争议。不过从法条的内容可以推断我国承认个别争议和集体争议的分类。《劳动争议调解仲裁法》中将集体争议的人数确定为十人以上,在第七条也明确群体性争议可以推荐代表参加调解、仲裁和诉讼活动。这些都说明我国对于个别和集体争议已经有了模糊的分类,但很少涉及集体争议的处理机制。当今我国的劳动争议仍处多发阶段,尤其是集体争议和利益争议的案件越来越多,这两种类型必然会成为我国劳动争议最重要的方式。今后对劳动争议进行明确的分类,区分劳动争议的不同性质,建立针对不同类型劳动争议的解决机制,无疑要提上日程。

(二)根据国家自身的国情和历史文化传统的不同,建立不同的劳动争议解决机制纵观各国的劳动争议的解决机制,主要有三种方式:协商、调解、仲裁和诉讼。但由于各个国家的国情、司法体系不同,各国的解决机制的侧重点当然不同。在欧洲、亚洲和非洲,很多国家都设有劳动法庭或类似的专门司法机构来审理劳动争议案件。比如德国、法国和英国。就拿德国来说,在劳动争议发生后,当事人先在企业内部进行自主协商,若协商不成或不愿协商,当事人可以向基层劳动法院起诉,在基层劳动法院受理案件后,法院内部必须启动庭内调解程序,调解协议具有法律效力。若调解不成,则由一名职业法官和两名名誉法官开庭审理,二者在案件审理过程中地位完全平等。而美国是典型的以第三方调节和仲裁为主导的国家。在美国,当出现劳动争议案件时,企业内部会先组织当事人进行协商。协商不成,当事人可以申请或者取得双方当事人同意,由FMCS制定调解员进行调解,仍调解不成,在双方约定了仲裁管辖时任意一方当事人可以申请进行仲裁,对仲裁裁决不服,则可以向联邦法院申请司法审查,当事人对巡回法庭的判决不服,可以依照民事诉讼程序提起上诉。而以普通民事诉讼方式为主导的典型国家有日本、韩国、意大利和荷兰。以上三种方式虽然不尽相同,但都有一些共同的特征。比如重视企业内部的协商程序、重视调解、重视仲裁、当事人有选择是否仲裁的权利等,这对我国来说是很好的借鉴和参考。我国在处理劳动争议过程中,同样有仲裁程序和诉讼程序。但与世界大多数国家不同的是,我国的劳动争议案件必须适用“仲裁前置”程序,也就是说,必须先进行仲裁,对仲裁不服时,才能够在法定期间内向人民法院提起诉讼。这个机制具有明显的弊端,下文将着重阐述。

二、我国劳动仲裁制度在司法过程中存在的问题分析

(一)行政主导、强制性、诉讼化的仲裁使仲裁机构缺乏独立性《劳动争议仲裁调解法》第19条规定:“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。”这体现了“三方仲裁”的运行模式。这种设立意味着劳动争议仲裁委员会特殊的法律地位,它具有一定的准司法的特征,既不是民间组织,也不是司法机构和行政机构。但是,在实践中,行政力量一家独大,劳动争议仲裁委员会的办事部门隶属于行政机关,它下设于各地的人力资源和社会保障部门,由人力资源和社会保障局的一些公务人员担任其组成人员。不难发现,这样的设置使劳动争议仲裁机构趋向于行政机构转变,转变为了公力解决机构,三方仲裁实质上成为一方仲裁。②另外,有的仲裁机构人员执法水平较低非专业化,特别是基层仲裁机构的仲裁员很少是由专业的法律人员担任,几乎都是由公务员担任,仲裁员兼任两重身份,效率低也不专业。同时,相比律师和法官检察官,劳动争议仲裁员的标准过低,既没有专业化的考试,也没有相应的培训机制。这些严重影响了劳动仲裁的质量和效率。劳动争议仲裁程序慢慢走向诉讼化。在审理过程等方面和法庭审理几乎一样,但是“仲裁前置”机制又使得当事人必须走这一程序,“一调一裁两审”机制变成了“一调三审”机制,劳动仲裁显然沦为了“鸡肋”。劳动仲裁已无显著效果,同时又延误了当事人的维权周期。“一裁二审”周期长,给当事人维权带来了巨大的不便。按照现行规定,一个劳动争议案件历时一年才能走完仲裁、诉讼过程,才能得到具有终局效力的裁决。当事人中的弱势一方往往急切需要给出一个公正的裁决以便解决自己的困境,但是这种耗时耗力的争议体制往往使弱势一方因忍受不了长时间的诉期而放弃诉讼,这给当事人造成了很大的伤害,没有保障当事人的合法权益。

(二)劳动仲裁前置破坏了仲裁制度的理论基石我国《仲裁法》第四条的规定表明仲裁的一个基本原则就是自愿性,当事人根据自己的意愿决定是否需要进行仲裁,仲裁并没有强制性和必然性。然而劳动争议却是仲裁前置制度,只有对仲裁不服才可进行诉讼。这种“仲裁前置”的规定不但限制了当事人的自由选择权,从根本上也不符合程序正义的基本法治原则。当事人往往急需解决争议以保障自己的利益,但是这种“仲裁前置”制度的设立使当事人不得不进行仲裁,使仲裁不得不成为了“走过场”,耽误了当事人及时获得赔偿的需求,耗尽了精力和时间,不利于弱势方得到应有公正的待遇。同时,我国的劳动争议仲裁前置的制度和世界上大多数国家都不一致。世界大多数国家均实行商事仲裁制度,把仲裁作为一种可选择的程序,并未实行仲裁前置制度。我国的仲裁前置制度并不符合很多国家解决劳动争议的国际惯例。劳动仲裁程序的设立之初有自己的目的和动机,是为了保障当事人尤其是弱势一方的合法权益,以期及时公正的解决劳动争议。然而在实践中,仲裁前置的设置使一个劳动纠纷案件要经过调解、仲裁、起诉和上诉四个程序才能达到最终解决,这和当初的立法目的相悖,不但没有及时解决当事人的纠纷,反而加长了周期,延误了时机,不利于纠纷的及时解决。

(三)劳动争议仲裁与诉讼缺乏有效衔接我国规定,劳动争议案件实行仲裁前置程序,简单来说,就是所谓的先裁后审制度。很多人认为,当事人经过仲裁程序后对仲裁裁决不服的可以向人民法院提起民事诉讼的做法,实现了仲裁和诉讼程序的顺利衔接。但在实践中,仲裁和民事诉讼关系界定不清晰,且二者有很多无法有效衔接的情况发生。第一,二者权利行使主体不同。仲裁机构行使的是仲裁权,人民法院行使的是审判权。而劳动争议仲裁机构和人民法院性质也大有不同,仲裁机构是具有浓厚行政色彩的准司法机构,法院是典型的司法机构。二者并不是上下级的领导关系,也不是相互制约监督关系,仲裁前置的设置使二者有了“剪不断,理还乱”的联系。第二,经仲裁进入诉讼程序后增加或减少诉讼请求无明确立法规定。2001年通过的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第6条规定,经过仲裁后,当事人提起诉讼的同时增加了诉讼请求,要看诉讼请求与劳动争议是否具有不可分性,确实不可分的话应当进行合并审理;如果可分的话,告知当事人向仲裁机构另行申请仲裁。此条文粗浅的规定了请求事由转化的解决方法,但在实践中如何具体实施仍然没有涉及。(一)增加诉讼请求。如何判断增加的诉讼请求与原仲裁请求具有“不可分性”,这里显得极为重要。我们应当认为增加的诉讼请求与诉争的诉讼请求是同类的,且二者具有逻辑上的因果关系。③(二)减少诉讼请求。如果当事人仅对仲裁裁决的部分内容进行诉讼,可以认为是减少了诉讼请求,人民法院只会对此部分进行审理。对于未起诉的诉讼请求,不仅不具有仲裁效力,法院也不予审理,不利于维护当事人主要是弱势方的权益。(三)既增加又减少诉讼请求。此种情况只需将前两种糅合在一起处理就可。第三,仲裁和诉讼程序在实体上的差异。(一)二者受理范围存在差异。(二)二者没有统一的证据规则制度。(三)适用时效和时效强弱有别。仲裁时效在实体上直接消灭诉权,仲裁机构具有主动查明权,是一种“强效力”模式,而民事诉讼中诉讼时效的经过仅导致当事人有了抗辩权,是“弱效力”模式。它们的矛盾源于价值目标的冲突。(四)对于法律规定的理解有所差异。仲裁部门优先适用政府规定、政策性文件,人民法院则更侧重于法律规定、司法解释。④

三、完善劳动仲裁制度的建议

(一)加强立法,完善劳动仲裁制度的相关规范《劳动争议调解仲裁法》的颁布和实施确实对劳动争议案件的解决起到了非常重要的作用,但是立法仍不周全,现实中各地仲裁、司法部门为了解决实体法应用问题,各地分别出台了一些措施来缓解矛盾,导致了现实生活中的“同案不同判”问题。要解决这个矛盾,最好的办法就是提升立法层次,通过高位阶立法,统一明确地作出规定。第一,对个人争议、集体争议、权利争议和利益争议进行分类,重点加强对集体争议和利益争议的立法规范。由于群体性案件和利益争议案件的增多,二者逐渐成为了劳动争议的重要形式,应加快建立集体争议机制和利益争议解决机制,这是我国劳动争议解决的重点和难点。第二,在仲裁阶段引进财产保全和证据保全制度。我国对证据保全和财产保全无相关立法规定,这带来了很大的弊端。在劳动争议案件中,弱势方多为劳动者,企业处于强势一方。没有相关证据保全和财产保全,一些企业主为了逃避法律的追究,转移自己的财产,使生效的裁判无法执行和处理,严重损害了劳动者的权益。这些无法得到相应赔偿的劳动者纷纷自发组成“人盯人”“护厂队”等方式救济自己的权利,这种方式极其容易引发群体冲突事件,不利于社会的和谐建设。所以,应及时引进财产保全和证据保全机制,保障弱势方能得到相应赔偿和救济。

(二)建立独立的劳动仲裁机构⑤我国现行的劳动仲裁制度行政机关一家独大,行政化严重,而且仲裁员的素质较低,不利于劳动争议案件的妥善解决,独立公正的仲裁机构建设迫在眉睫。首先,应当确保劳动行政部门、仲裁委、办事机构三者之间各自独立,独立承担自己的职责。劳动仲裁机构的组织运行应该脱离行政机构,行政机构不得干预仲裁的审理和裁决。其中最有效的方式是成立专门的劳动争议仲裁院,人力资源和社会保障部门不得影响仲裁的进行。同时,也应提高我国劳动仲裁院的素质和业务水平。我国劳动仲裁员的要求较低,不仅和国外仲裁员的水平相差甚远,和我国的商业仲裁员的水平也有不小的差距。现如今,我国必须加强仲裁院队伍建设,健全培训与考核制度,提高进入仲裁机构的门槛,积极吸纳较高素质和丰富经验的知识分子如律师、专家等进入劳动仲裁系统,培养一批高水平、高素质的仲裁员队伍,提高仲裁的公信力、权威性和独立性。

(三)变“仲裁前置”为“或裁或审、各自终局”的模式“或裁或审、各自终局”模式是指当事人可以任意选择仲裁或者诉讼程序,经过仲裁就不得再申请诉讼且仲裁为终局裁决,一旦选择诉讼就不可再进行仲裁,诉讼也为其终局判决。⑥这种模式有其自身的优势,包括以下几点。第一,裁审分离在根本上解决了仲裁和诉讼衔接问题。仲裁和诉讼之所以无法有效衔接,最根本的原因在于二者性质上的差异,裁审分离的模式使二者各为其职,不需要有过多程序上的关联,有利于发挥劳动仲裁的及时简便性。同时,裁审分离使当事人对仲裁加强了关注度,慢慢建立起对仲裁的信任感。仲裁机构能够及时发挥自己的主动性,仲裁员也有了责任感,真正达到了仲裁起初设立的目的。第二,当事人可以根据意思自治,自由选择程序保障自己的诉权。“或裁或审、各自终局”保障了当事人及时选择维权程序,简化了冗杂繁琐的程序,有利于当事人的合法权益的及时公正的实现,大大节省了时间,有些当事人不信任仲裁就可以直接提起诉讼,有些人迫切需要及时获得赔偿就可以选择诉讼,为当事人实现诉求、解决纠纷、维护权益提供了各种选择。同时,也使当事人节约了诉讼成本,尤其是弱势方本来经济基础较差,诉讼成本的减轻使得弱势方勇于拿起法律的武器维权,促进了社会的稳定和公正。第三,节约了司法资源。本来一个劳动争议案件需要经过仲裁、诉讼才能得到终局裁决,这中间经过仲裁委员会、人民法院的双重审理,耗费了司法资源,加大了司法成本,给仲裁委员会和人民法院带来了巨大的工作负担和压力。“或裁或审”大大实现了劳动争议案件的分流,仲裁机构和法院的办案数量和压力也相应减少,降低了成本,提高了效率,有利于仲裁机构和人民法院更谨慎的公正办案。

四、结语

我国劳动争议案件近年来数量居高不下,仲裁之后再诉讼的案件一直较多,仲裁机构的行政化、诉讼化现象严重,仲裁和诉讼的衔接问题一直无法解决,仲裁前置的一系列弊端,从上述问题分析可以看出《劳动争议调解仲裁法》已不能完全满足现今劳动争议案件的需要,需要从立法上完善,探索“或裁或审”模式,逐步实现仲裁机构的独立公正性,及时维护当事人权益的实现。相信我国会不断完善劳动仲裁制度,提高办案效率和业务水平,逐步提高解决纷繁复杂的劳动争议案件的能力,逐步适应这个经济快速发展的社会,构建和谐劳动关系,构建和谐社会。

作者:赵婵婵 单位:郑州大学法学院

劳动仲裁制度的问题及完善责任编辑:杨雪    阅读:人次