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高等院校教育行政处分行为探究

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摘要

最高人民法院发布第九批指导案例中,38、39号案例都是针对高等院校教育行政处分行为的行政诉讼,实践中此类案件也具有普遍性。高校行政主体地位已经通过指导性案例得到确认。本文分析可诉高校教育行政处分行为,可以归纳出行政性、具体性、重要性的特点。法院对于此类案件的审理,应当分为行为审查、程序审查、附带审查四个部分,并在审理的过程中平衡绝对保护受教育权的首要标准,保护受教育权行使程度的相对标准,尊重学术自治的严格标准。

关键词

刑事诉讼法;高等院校;行政行为;指导性案例

一、问题的提出

2014年12月,最高人民法院发布的第九批共七个指导性案例,其中第38号案例田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证案、39号案例何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案,明确了高校教育行政处分行为的可诉性。一方面回应了行政司法实践中学生不服高等院校行政处分诉至法院的众多案件,另一方面也通过指导性案例这一形式统一了行政诉讼裁判尺度和法律适用标准。目前学界直接从行政诉讼法角度对高校可诉性和可诉内容的讨论很少。这导致三个问题:一是高校的行政主体地位在司法裁判中已经得到实质上的确立,研究滞后于司法实践;二是双重主体身份下,存在实际争议的高校行政处分行为未厘清,未区分属于高校学术自治和管理之必须的行政处分和侵犯学生基本权利的行政处分;三是高校作为被告的行政案件中,审理内容不够明晰,法院能否在审查高校作出的具体行政行为的同时附带审查作出具体行政行为所依据的学校章程不确定。修正后的《行政诉讼法》将“具体行政行为”修改为“行政行为”,淡化了具体行政行为和抽象行政行为的区分,拓宽了法院审理高校作为行政诉讼被告案件的司法审查空间。本文从最高人民法院公布的38、39号指导案例切入,分析可诉高校行政处分的特点,考察法院在审理高校作为行政诉讼被告时的审查内容和裁判标准,并分析指导性案例体现出的,法院在审理高校教育行政管理行为案件中,在学术自由与司法审查范围之间的价值平衡标准。

二、内部界定:可诉高校行政处分行为的特点厘定

通说认为,高校既为公共教育资源的服务机构,又为在校学生管理机构,具有双重主体身份。高等院校通过《教育法》和《高等教育法》的授权,取得部分对在校学生的管理处分权,包括管理规定创设权与管理行为实施权;同时,作为公共教育资源服务机构,《教育法》第31条、81条,《高等教育法》第68条、30条又赋予了其民事责任。实践中,部分不服高校行政处分行为的诉讼也被转化为民事赔偿案件起诉。《行政诉讼法修正案》(草案)拟增加行政附带民事诉讼条款,但在正式修正案中,新增第61条将以上合并审理规定限缩在“涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中”,表明立法者对民事与行政双重法律关系问题的处理采取了审慎态度。因此,对于高校行政管理处分涉及到的学校与学生间的教育行政管理关系这一特别权力关系,应当明确其受诉范围。判断某一组织的某个行为是否属于行政法的调整范围,并不是由该组织的主体性质决定,而是由该行为所行使的权力性质来决定,高校行政处分决定是否可诉,关键在处分决定是否行使了公权力。

指导案例38号中,北京科技大学不予颁发原告田永毕业证、学位证,未办理毕业派遣有关手续;指导案例39号中,华中科技大学武昌分校未向华中科技大学推荐原告何小强申请授予学士学位,因此未对其颁发学位证。考察与之相类似的刘燕文诉北大不授予博士学位案、艾某诉重庆某高校降格留级处分案、张静李军怀孕被勒令退学案等案件,其共通之处在于颁发毕业证、学位证、派遣证,开除学籍,勒令退学,降格留级都是由学校在法律法规授权之下单方面作出决定,行使了高校教育行政管理权,即具有行政性;是针对特殊的人,就特定的具体事项做出的行为,即具有具体性;《教育法》第42条和《普通高等学校学生管理规定》第5条规定的直接侵犯学生受教育权的行政处分行为都应列为可诉,即具有重要性。

三、外部界定:法院司法审查内容及标准

现有法律、法规及司法解释并未规定法院的对可诉高校行政处分行为审查内容及裁撤标准。笔者将从行为审查、程序审查、附带审查三个方面分析法院应然以及实然的审查内容及标准。

(一)行为审查对于高校行政处分行为的审查,应当进行层次划分认定是否违法,其中重要性审查为重点。由《宪法》第46条、《教育法》第42条和《管理规定》的补充可见,受教育权概念范围较大,既包括积极的教学参与教具使用权、校内活动权、申诉和诉讼权,又包括消极的获得奖助贷学金权,获得学业评定权、受颁学业证书、学位证书权。二者均应为法院审查的范围,尤其是消极权利直接关乎学生教育权利能否实现,对于损害消极受教育权的高校行政处分行为应当予以撤销,对于侵犯积极受教育权的行为应考察权利侵犯程度和能否恢复确定是否予以撤销。

(二)程序审查第38号指导案例明确教育行政管理应遵循正当法律程序原则。实践中多数案件中高校行政处分行为都因程序违法被撤销,如刘燕文诉北大不授予博士学位案等。确立统一的高校行政处分程序标准,是国家为高校管理设立的底线,并不会因此有损高等院校的学术自治。《管理规定》第56条到第58条规定了听取待处分学生陈述和申辩→作出处分→出具处分决定书并送达本人(开除处分备案)→设立学生申诉处分委员会并对学生申诉进行复查→处分决定归入文书档案及本人档案的处分程序。现有处分程序虽有效解决了一些程序问题,但也存在如下三个方面的疑问:首先,处分是否公示。实践中部分学校根据学校章程公示处分,如河南章晓因四级作弊被开除,学校在发现作弊当日即在校园公示通告,但未将公示程序纳入规章会存在两个问题:其一,学生申诉处分委员会以“不告不理”的消极态度采取事后审查,审查时处分已成既定事实,对学生保护有限;其二,缺乏公示程序削弱了学生、教师等对学校行政管理处分行为的监督作用。因此,笔者认为应当在处分后专设公示程序。其次,是否将穷尽申诉作为诉讼前置条件。《管理规定》第61条到第63条规定了向学生申诉处分委员会的校内申诉和向省级教育行政部门的申诉两种申诉途径,并设立时限。但申诉是否作为行政诉讼的前置程序,校内申诉是否是行政部门申诉的前置程序并没有明确规定,这就为学生申诉效率设置了障碍。申诉和诉讼权是《教育法》赋予学生的法定权利,在权利结构中处于较高位阶,出于最大限度的保护学生申诉权和诉讼权的考量,应当直接赋予学生不经申诉直接上诉的权利,避免如刘燕文案由于校内反复申诉导致行政诉讼之诉讼时效中断,节约学生之诉讼成本。再次,是否能够因程序问题回避对校纪校规的附带性审查。答案是否定的。自田永案判决以来,多数法院都以未履行告知等程序性义务导致处分行为不合法撤销高校教育处分行为,对作弊即开除学籍并不符合《管理规定》第二十九条的法定退学情形并没有进行司法评价。这一方面体现了程序优先原则,一方面由于在新《行政诉讼法》生效前,并没有确立对规范性文件的附带审查。

(三)附带审查《行政诉讼法》修正案第53条增加了除规章外的附带性审查,第64条确定了法院对附带性审查的转处机制,其目的是为了避免规范性文件中的“越权错位”,“从根本上减少违法的具体行政行为”,同时为法院尤其是基层法院审理较高层级规范性文件提供法律依据;之所以审查范围为规章以下规范性法律文件,一方面是因为在省级统管司法人、财、物的司法改革方向下,此审查范围具有现实性,另一方面是因为规章以上(包括规章)的规范性法律文件具有较为严格和民主的制定程序,更少出现违法性;之所以规定审查后违法的规范性文件的转处机制,并不直接宣告违法,体现司法的谦抑性,避免了司法权和行政权的混同。那么,对高校章程和其他据此作出行政处分行为的文件是否属于法院的司法审查范围?答案是肯定的。首先,部分高等院校的章程是由学校组织制定,主管教育部门负责核准发布的,具备《行政诉讼法》第53条的要求;其次,38、39号指导性案例中,明确了法院对校纪校规的审查权限:第38号案例中,法院因为对原告田永开除学籍处分所依据的校发(94)第068号《关于严格考试管理的紧急通知》与《管理规定》第29条法定退学条件抵触,认定被告所做退学处分违法,第39号指导案例中,法院对《华中科技大学武昌分校授予本科毕业生学士学位实施细则》和华中科技大学《关于武昌分校、文华学院申请学士学位的规定》认定合法;再次,指导性案例颁行前,司法实践中已采取了对校纪校规附带审查的普遍做法,如刘燕文案法院认定不适用《北京大学研究生学籍管理实施细则》。

四、审理标准的价值平衡:学术自治与司法审查范围

从38、39两个指导性案例看,最高法似乎想确立审理高校教育行政处分行为合法性的价值权衡标准。考虑到两个案例所体现的司法政策导向,可以大致描摹出法院在审理高校教育行政处分行为合法与否的判定标准:

(一)首要标准:受教育权行使的绝对保护此处的绝对保护所指向的问题,是受教育权能否行使,具体而言是指高校取消入学资格和决定退学。高校在《管理规定》的第7条到第10条规定取消入学资格范围内拒绝学生入学的行为是合法的,法院应予以支持。根据《管理规定》第27条的规定,大学生怀孕、考试作弊行为不在退学的法定情形,高校因此类事项开除学生学籍违法。此外,颁发毕业证、派遣证是对受教育权是否行使的证明,应当纳入绝对保护的范畴。

(二)次要标准:受教育权行使程度的相对保护此处的相对保护所指向的问题,是指受教育权行使的程度,如考试管理、升级管理、发放派遣证、除退学以外的惩戒处分以及其他学校依职权作出的行政处分行为。因此类行政处分行为可诉,但是否支持原告的诉讼请求则应依案件具体的法律和事实问题进行评判。

(三)严格标准:高校的学术自治学术自治是大学之魂。学校的教学计划、学术评价标准、奖助金评价标准、课程设置、考试纪律应当属于依法由学校自主管理范畴。对于体现学术自治的高校行政处分行为的司法审查应当以合法性审查为原则,各高校根据自身教学水平和实际情况,在法定基本原则范围内确定自己的学术水平衡量标准,不能干涉和影响学校的学术自治原则。因此,法院应当敦促学校重新作出决定而非宣布决定不合法。如法院在38号案例中敦促学校进行学位资格审核和法院认可39号案例的高校将通过四级考试作为学位判断标准。

参考文献:

[1]陈敏、陈易新.学校双重主体身份研究.行政与法.2003(6).

[2]马怀德.学校法律制度研究.北京北京大学出版社.2007.

[3]梁国栋.规范性文件纳入“法眼”.中国人大.2014(1).

[4]教育部核准中国人民大学等6所高校大学章程

作者:闫晶 单位:四川大学法学院

高等院校教育行政处分行为探究责任编辑:杨雪    阅读:人次