依法教育行政的意义思索范文

引言

亚里士多德早在《政治学》中就指出了法治的双重含义:法律获得普遍服从和大家所服从的法律本身应是制定良好的法律。这里就已经指出了法律的至上性和法律的正当性。亚里士多德提出良法的几个特质:良法是能够促进正义和善德的制度[1];良法不能只于一时一地具有意义,要具有一定的长久性;良法之治是对人民的自我保全,而不是压迫人民的威权之治。其实现代国家的一个特征就是实行法治,几乎没有哪一个国家不宣称是实行法治的,人们在法治的认识上也渐趋一致。我国宪法已经正式确立依法治国的基本方略,法治原则落实于行政法领域就是依法行政原则。依法行政原则是在行政权从事公行政的组织与行为上确保了法治国的实现。法律作为行政行为的基础和界限,具有法治国所要求的可预见性、稳定性、公开性等特点[2]。本文主要讨论在教育行政领域依法行政原则的意义。依法行政原则,依据一般的行政法理论,主要包括两大原则:一是法律优越原则,一是法律保留原则。论文分别论述该两大原则在教育行政领域的意义。

一、法律优越原则在教育行政领域的意义

(一)法律优越原则

法律优越原则乃现代宪法人民主权原则在行政法中的体现,是指“一切行政权之行使,不问其为权力的或非权力的作用,均应受现行法律之拘束,不得有违反法律之处置。”[3]该原则实质上是强调法律对行政作用的优越地位,一切形态的行政作用只要与法律冲突便不具备法律效力。法律优先原则在行政法领域主要是针对行政机关的行为提出的,它要求行政行为不得与法律相抵触。法律优越原则在我国法制话语背景下,首先要确定“法律”的范围。由于我国是单一制的国家,最高的“公意”机关就是全国人大及其常委会,因此,法律优越原则中“法律”的范围主要是全国人大及其常委会制定或认可的规范性法律文件和法律原则。然而,除了全国人大制定的法律规范外,是否存在其他法律规范呢?笔者认为,法律优越原则实质上也是确立了一套法律规范体系,它要求法律规范之间具有统一性,不能够互相冲突。因此,对于行政机关而言,法律优越原则中的法律不仅包括全国人大制定的宪法、法律,还包括国务院根据宪法和法律制定的行政法规,国务院各部委根据法律、行政法规制定的规章,省级和省会市及国务院批准的较大市的人大及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性法规。依据法律优越原则,实际上就形成了一个法律规范的“金字塔”体系。在最高层阶的是宪法、其次是法律、再次是行政法规、地方法规、最后为规章。[4]法律优越原则要求这些规范必须与国家的法律相一致。法律优越原则并不禁止这些法律规范的存在,但要求在法律作出规定时,其他法律规范不得与法律相冲突和不一致。因此,在我国,法律优越原则要求行政机关的行政行为不得与宪法、法律以及和宪法、法律具有一致性的行政法规、地方性法规和规章的规定相抵触。

(二)法律优越原则在教育行政领域的意义

具体而言,法律优越原则对教育行政具有以下意义:第一,教育行政行为应受宪法的直接拘束。我国宪法第5条第3款规定:“一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触;一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”据此,宪法和法律对教育行政行为具有明显的优越性;尤其,宪法具有最高的法律效力。现代宪法是以控制政府权力与保障人权为其核心价值追求的,我国现行宪法中,有关教育的规定,主要集中在第19条、36条、46条和47条。这些条款共同体现了国家对教育的保障责任。因此,教育行政行为受宪法直接拘束主要体现在:其一,教育行政机关必须积极履行宪法职责,承担教育给付的职责;其二,教育行政行为在内容上不得侵犯宪法所保障的公民基本受教育权利。宪法中对教育行政机关的职权、职责具有重大意义的是宪法第46条确立的公民受教育权的规定。受教育权作为一项基本权利已经为各国宪法直接或间接认可,这种基本权利是现代社会发展的必然结果。然而,理论上对公民的受教育权的性质有自由权说、社会权说、自由权与社会权双重属性说以及生存权说等观点。[5]关于受教育权的本质,学说上则有主权教育权说(公民权说)、生存权说和学习权说。主权者教育权说,认为受教育权是为了培养民主国家公民所必须具备的能力,以维持民主的政治制度运作的一种权利;生存权说,认为受教育权是对无经济能力的人也必须予以保障其受教育机会的一种生存权性质的基本权利;学习权说,认为作为人权基础的生存权利,就儿童而言,就是不可或缺的包含在未来成长发展之中。而发展的权利必须依靠学习的权利作为保障。追求幸福权与参政权等人权,也只有通过学习权方可真正实现。因此,学习权才是真正意义上的根本人权。[6]其实,人权的发展史上经历了由传统的自由权向社会权发展的历程。就受教育权而言,如果一定要用自由权或社会权的概念来说明的话,则受教育权应当是一种综合性的基本人权,具有自由权和社会权的双重属性。自由权的属性体现在国家必须对公民的受教育权予以尊重、保护,不得侵犯、剥夺公民的受教育权;社会权的属性主要体现在国家对公民的受教育权有一定满足和促进的义务,国家必须保障公民无差别地享有最基本的受教育机会,对基本教育以外的教育也负有积极推动和提供平等接受教育的机会的义务。因此,从受教育权的义务主体来看,现代国家应当是公民受教育权的主要义务主体,这是符合教育发展规律一个结论。传统社会中,教育是一个私人问题,而现代社会则普遍承认教育是一个公共事务,必然应当由国家予以保证。受教育权是公民的一种宪法权利,其请求权的对象主要是政府,即,受教育权的权利人具有请求政府提供受教育机会的权利,即受教育权具有请求国家给付教育的功能。联合国1976年的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条一、二款对受教育权的请求权性质做了明确规定,“一、本公约缔约各国承认,人人有受教育的权利。它们同意,教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展,加强对人权和基本自由的尊重,并应使所有的人能有效地参加自由社会,促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊,和促进联合国维护和平的各项活动。二、本公约缔约各国认为,为了充分实现这一权利起见:(甲)初等教育应属义务性质并一律免费;(乙)各种形式的中等教育,包括中等技术和职业教育,应以一切适当方法,普遍设立,并对一切人开放,特别要逐渐做到免费;(丙)高等教育应根据成绩,以一切适当方法,对一切人平等开放,特别要逐渐做到免费;(丁)对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育,应尽可能加以鼓励或推进;(戊)各级学校的制度,应积极加以发展;适当的奖学金制度,应予设置;教员的物质条件,应不断加以改善。”可以说,本公约不仅肯定了人人享有受教育的权利,更是确立了公约缔约国有保证受教育权实现的基本义务。[7]我国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议已经批准我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》。因此,该国际公约可以用作对宪法受教育权内容与本质的解释,尤其是13条第二款规定的内容,更是对政府对受教育权保障责任的具体内容做了规定。这些规定都应当属于我国宪法所保障的受教育权对政府行为的要求。具体而言,政府的教育行政行为应当保证所有公民具有权利和义务接受初等教育,并一律实行免费的制度;对中等教育,政府则有普遍设立和对一切人开放的义务,并积极推行中等教育的免费制度。根据我国2006年新修订的《义务教育法》第2条的规定,我国普通初级中学阶段属于义务教育阶段,已经实行了免费制度,已经达到了这个要求。通过这些内容,我们可以看出,政府对公民的受教育权的保障责任具有对一切人开放(平等、无歧视)、免费(初等强制实行免费,而中等及其以上阶段的教育则应当逐步实行免费)的特点。这些内容是政府的教育职责所在,各级政府不得放弃,否则就是违反宪法和国际法的政府失职。各级行政机关依据宪法和法律而做出的教育行政活动,在内容上涉及公民受教育基本宪法权利时,理应不得与宪法(以及宪法所认可的国际法)相冲突,否则便无效。第二,教育行政行为应受法律及一般法律原则的约束。教育行政行为除应受宪法的拘束之外,也应受全国人民代表大会制定的法律以及与法律具有一致性的行政法规、地方性法规、规章的约束。具体而言包括:教育行政行为符合组织权限,不得逾越组织权限;教育行政行为符合法律对行为的要求;行政行为的内容亦不得与同级及其上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定等相冲突,否则便无效。另外,教育行政行为还应当与一般法律原则相一致。这些法律原则是现代宪法、行政法得以存在和发展的作为众多法律规则的基础性或本源性并且具有稳定性的原理与准则,体现着法之一般公平、正义价值观念。因此,教育行政行为必须在本质上要符合这些要求。从我国现行宪法及有关的行政法来看,一般法律原则主要包括平等原则、明确性与可预测原则、禁止过分原则、禁止不当关联原则、诚信与信赖保护原则、公开性原则等。这里重点讨论平等原则。平等原则体现在众多的法律条文中,如宪法第五条规定:“任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权。”第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《教育法》第9条第2款规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”《高等教育法》第9条第2、3款规定:“国家采取措施,帮助少数民族学生和经济困难学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学,不得因其残疾而拒绝招收。”《行政许可法》第5条第3款规定:“符合法定条件、标准的,申请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视。”这些法律条文都说明了平等原则是一般性的法律准则,它要求行政机关在行使行政职权时,要“相同的情况相同对待、不同情况不同对待”,禁止将与事务本质不相关的因素作为区别对待的标准(亦即不当关联之禁止)。在政府与公立学校关系领域,政府要保障法律所规定的平等原则得到落实。

二、法律保留原则在教育行政领域的意义

(一)法律保留原则

法律保留原则是指行政机关只有在法律授权的情况下才能实施相应的行为,该原则的要求比法律优越原则更为严格。优越原则只是消极地禁止违反现行行政法规范的行政作用,而法律保留原则却积极地要求行政作用具有法律依据。法律优越原则所要求的是法对行政的支配性,然而在法缺位的时候,对行政的约束就无能为力了,因而并不禁止行政作用的存在;而法律保留原则排除任何行政活动。[8]学说上一般认为法律保留原则是权力的民主性、法治治国原则和基本权利保护原则的必然要求。[9]在法律保留原则中争议最大,也是最为关键的是法律对哪些事项进行保留,即法律保留的范围问题。这在理论上形成了多种观点,主要有[10]:其一,侵害保留理论。该说认为,涉及公民自由和财产方面的权利必须由法律加以规定,限制、侵害公民自由和财产权利的行政行为必须具有明确具体的法律依据。此乃君主立宪时代之产物,最初由奥托•迈耶提出,并流行于近代各大陆法系国家。该学说是自由主义意识形态下支持的观点,即对于在自由主义下的最高价值自由和财产的侵害,必须取得市民参加的议会的赞成,国家并不能脱离法律而积极主动地从事活动。其二,全部保留说。该说认为依据民主主义原理,一切国家权力均源于人民,故一切行政行为,包括给付行为,都应受此民意机关之意思支配、引导与规范,并且基于法治国家原理,国家为保持国家行为的拘束力与可预测性与可预期性,也必须采行由法律加以规制的模式。其三,机关功能说。该说认为重要事项说在理论与实践中所谓的重要性概念具有模糊性与不确定性,是空洞而无具体内容的,所以在具体的争议中必须求助于其它标准。德国联邦宪法法院曾经指出:对国家之决定而言,不仅以最高度的民主合法性为依归,尤其要求尽可能正确。也就是说,依照机关之组织、编制、功能与程序方式观察,由具备最优良条件的机关来担当做成。依此说理论,立法程序相较于行政程序,明显透明度较高,具有较强的民主性,因此重要的原则性事务应该由立法机关以法律的形式加以规定。议会成员的专长并不在于技术领域,而是政治上的整合、协调与判断能力,故不具有政治性的专业事务则宜由行政机关来处理。其四,重要事项说。此说为德国联邦宪法法院所采取,认为基于法治国家原则与民主原则,不仅关涉人民自由权利之行政领域应有法律保留原则的适用,而且给付行政“原则上”亦应有法律保留原则之适用,亦即于给付行政中,凡涉及人民基本权利之实现与行使,以及涉及公共利益尤其是影响共同生活之“重要的基本决定”,应由具有直接民主基础之国会的立法者,自行以法律规定之,而不许委诸行政之行为。这种重要性理论也适用于传统意义上的特别权力关系。这种特别权力关系在德国出现于19世纪的宪政国家法和行政法理论中,是指国家和公民之间的一种紧密关系,主要是教育关系、监狱管理关系和其他设施关系以及公务员关系和兵役关系。认为只要涉及相关主体的基本权利,应由法律调整,不应由行政裁量。然而,“重要性的标准并不———像人们猜测的那样———是事务的性质,还是某个规则对共同体和公民个人的意义、份量、基础性、深远性及其强度等。因此,重要性不是确定的概念,而是一个阶梯。某一个事务对共同体或公民越重要,对立法机关的要求就越高。随之而来的是调整密度:公民个人的基本权利越深远、紧迫,该权利对共同体的作用就越重要;社会问题越充满争议,法律调整就应当越精确和严格。因此存在一个阶梯结构:完全重要的事务需要议会法律独占调整,重要性小的一些事务也可以由法律规定的法令制定机关调整;一直到不重要的事务,不属于法律保留的范围。”[9]

(二)法律保留原则在教育行政领域的意义

法律保留原则在本质上是解决立法机关、政府与人民权利之间关系的一种理论构建,各个国家在不同时期对法律保留的范围也可能有不同的要求,法律保留的范围理论上只是为划分立法者与政府之间的权力关系提供了理论框架和方向。因此,对待具体的事项时,法律保留的事项范围并没有一个固定与明确的僵化标准,而只能是根据不同时期的时代需求,从多个角度寻求法律保留的范围。具体到教育行政领域,更应该从多个角度寻求法律保留的范围。德国宪法法院在教育行政中主要采用重要性理论作为判断标准,这种理论要求,只要影响人民基本权利实现的重要事项,就一定须由国会自行立法规范,不得授权行政机关行使。如果影响人民基本权利越来越淡,则属于次重要的,在这些教育行政事务上也需要法律的基础,只是立法者不需要针对这些次重要事务都进行详细的规定,执行的细节问题可以授权行政机关进行,但立法者的授权必须在内容、目的与范围上具有明确性,不可以进行概括性的授权;而对于那些根本无关人民基本权利的事项,不是重要的事项,不属于法律保留的适用范围,行政机关可以自行作出决定。[2]目前,一般认为教育目标、教育内容、专业目录、学校的基本组织情况、学生的法律地位(入学、毕业、考试、升级、退学等)以及纪律措施等需要国会的立法进行规定。其中,对于各级各类学校的教育目标由法律直接规定;对于教学内容、学校组织的重要事项包括学校的种类、各年级的架构、学校的设立、解散、合并、学校的最低条件、中央与地方对学校事务的职权划分、学校的财源、对学校的基本监督制度等均属于法律保留的事项。[11]在土耳其,宪法对高等教育领域的法律保留范围做了明确规定,该国宪法第130条中规定,“高等教育机构的建立、组成、机制和选举、任务、权力和责任,国家对大学行使监督权和控制权的程序,教学人员的任务、职衔、晋升和退休,教学人员的培训,大学及其教学人员同公共机构和其他机构的关系,教学制度和学制,学生入学,考勤和应缴纳的学费,国家提供资助的原则,纪律和处罚事项,财务、人事权利,教学人员必备的条件,根据大学之间的需要聘任教学人员,在自由和有保障的条件下根据现代科技的需要进行教学,高等教育委员会和大学对国家教育经费的使用,均由法律规定。”(1)

在我国,根据《立法法》第8条所体现的法律保留制度的精神,我们无法直接推出立法法对教育行政领域中哪些事项实行法律保留原则,但笔者认为,立法法列举了民事基本制度、基本经济制度以及财政税收、海关、金融和外贸的基本制度、诉讼和仲裁制度等内容,而没有列举对教育基本制度实行法律保留,这明显是一个法律漏洞。从理论上讲,教育领域的基本制度无疑应当实行法律保留原则。也许这是因为,在《立法法》之前,我国已经制定的《教育法》《义务教育法》《教师法》《高等教育法》等法律,并在这些法律中已经在教育领域体现了法律保留的精神,即,教育基本制度已经由法律作出了规定。但从重要性理论考虑,凡是教育领域的重要事项均应由法律或由法律授权后予以规范。然而,我国教育法制体系中尚存在大量属于重要事项的领域,并没有得到法律的规范或授权。如,对学校的开除等处罚行为等。具体而言,学校领域的重要事项包括学校的法律地位、内部管理体制、学校与学生的关系、学校与政府的关系等内容。目前,我国在这些重要事项上并没有一个系统的法律规定。因此,有必要制定一部《学校法》,以对学校管理领域中学校、教师以及学生的权利义务具有重大影响的事项作出明确的规定,或者明确授权给教育行政机关由其根据法律的精神作出具体规定。