台湾教育行政转型及特色综述范文

国民党退据台湾后，吸取在大陆的失败教训，不完全采取体制，实行硬性威权，构筑了所谓的二元政治结构，台湾政治进入威权时期。随着政治社会的变迁和领导人的更替，台湾威权体制转型经历了从前期的硬性威权向后期的柔性威权转变，再向民主体制转变。相应地，威权时代的台湾教育行政也经历了前期、后期两个阶段。本文重点探讨威权前期台湾教育行政转型的背景、表现形式、内容及特点。

一、威权前期台湾教育行政转型的背景

20世纪50年代中期至70年代中期，是台湾经济和社会各项事业发展最为迅速的时期。从60年代开始，台湾工业生产由满足本岛需求向加工出口的外向型转变，农业社会逐渐向工业社会转型，经济由进口替代阶段向出口导向阶段过渡和转型。[1](61)经济发展的战略开始由“以农养工、以工促农”向“以贸易促进成长、以成长拓展贸易”过渡，经济结构开始实现由劳动密集型向以资本和技术密集型为重心的转变。这一时期台湾对劳动者的文化素养和技术水平有了更高的要求，各级各类教育呈全面飞跃发展的势头，并且采取了一系列村级教育发展的措施，提高了劳动者的知识水平和劳动技能，对台湾这一时期经济的迅速发展起到了重要的促进作用。[2](215)为适应教育形势的变化，台湾教育行政全面调整，进入了改进期，主要体现在教育行政组织得到改进、人事任用制度开始完善、教育经费政策倾向学校教育发展。

二、威权前期台湾教育行政转型的主要表现及内容

1、改进教育行政组织，形成了基本稳定的组织系统。调整和扩充“中央”教育行政组织。1956年以后，台湾“教育部”组织系统也屡经调整。1956年冬，经“行政院”核准，“教育部”恢复设置“国民教育”司，并将普通教育司改为中等教育司。此时，“教育部”各类工作人员已增至210人。1958年7月，又增设学生军训处。1968年2月，《教育部组织法》再经修正公布，决定增设机构，核增编制，改变管理权限范围。[2](216)1970年1月，“教育部”奉令设置研究发展考核处，以代替研究发展委员会。1971年11月，又增设学籍室。次年5月，根据时任“行政院”院长蒋经国“革新政治、精简机构”的主张，“教育部”也相应撤销了光复大陆教育委员会等部内机构。1973年7月，《教育部组织法》再经修正公布，根据该法律精神，主要机构变动是撤销文化局、增设体育司、将专科职业教育司改称为技术及职业教育司，同时将原中等教育司主管的国民中学业务改由“国民教育”司负责，研考业务改由新设的秘书室主管，社会教育司和国际文教处接管院文化局业务。[2](220)到这时，“教育部”组织系统基本稳定。屡次调整省教育行政组织，机构业务归属更清晰。1956年以后，台湾当局为了适应实际形势需要，在省教育行政组织上也曾作了多次幅度不大的变动，主要体现在增设、合并、改名，并精简了部分人员编制。1956年11月，台湾省教育厅奉令增设业务检查室（1961年6月，更名为检核室），以专门负责办理公文查催暨业务检查事务。1958年7月，鉴于业务多有重复，省教育厅撤销编审委员会。1959年1月，将原有的“中等国民学校教员检定委员会”改称为“中等国民学校教员登记及检定委员会”。为减少行政开支，1959年7月，将原来独立编制与预算的“国语推行委员会”归并为省教育厅内单位，并裁减了部分人员。1961年7月，增设军训室专管学校军训事务。此后至1972年7月之间，省教育厅还增设两室三委员会。根据《台湾省政府合署办公施行细则》的要求，省教育厅对编制进行了核定。[2](226)1973年9月，根据台湾省政府要求，省教育厅的编制相应作了调整：原第六科改称为总务室；原新闻室、动员组、原研究发展考核室并入秘书室；原安全室并入人事室；原特种教育基金管理委员会归并总务室。此外，为了精简机构、提高行政效率，省教育厅还撤销了四个专业委员会，业务分别归入有关科室。县市教育行政机构不断精简，职权得到提高。这一时期，台湾省各县市教育行政组织进行过几次调整。1956年8月，台湾省政府颁令规定，县市设教育科长1人在县市长直接管理下负责县市教育行政业务，教育科下设股。[2](227)1963年3月，“教育部”制定颁布《提高县市教育行政机构职权实施要点》，从此，县市教育行政机构的职权有了一定的提高，其组织结构也出现变动。各县（市）政府在《革新县市教育行政组织及人事制度原则》颁布后才将科改设为教育局，其下各科的具体职责略有不同。各教育局设局长1人，下设秘书、四课、督学室、安全组及“国民教育”辅导团。[2](228)1973年8月，各县市教育局又根据省政府要求修订编制、简化机构，主要措施是废除秘书职位，改由督学负责审核文稿，拟订重要计划及有关地方教育发展事务，并将四课及安全组分别改称为学务管理、“国民教育”、社会教育、体育保健、人事五课，主管业务不变。在台湾，台北市教育局长比其他县市教育科长地位略高，教育局地位在台北市改制为“院辖市”（1967年7月）后，又再次提高，相当于省教育厅。依照1970年修正公布的《台北市政府教育组织规程》规定，教育局将原来的三科二室改设为四科二室，分别主管各有关教育业务；另设会计室、人事室、安全室及各种委员会。另外，1971年11月增设发展考核室，该室又于1973年7月被撤销。台湾教育行政的主要特点是“中央”集权化，即“教育部”决定一切教育事务。基于法令的混乱，“教育部”逐渐成为教育的“总管理者”，面面俱到；草拟了许多法律，颁布了许多命令，建立起全岛教育管理体系，实行层层节制。这样一来，不仅各级教育行政机构被组织了起来，连学校也纳入行政体系，成为教育行政组织的最底层。

2、人员任用及资格严格依照法规执行，实现依法治校。台湾各级教育人员的任用及其资格依据台湾“教研人员任用条例”、“公务人员任用法”、“分类职位公务人员任用法”等规定执行。[3](93)根据《革新县市教育行政组织及人事制度原则》的要求：教育局人员编制根据各县市中小学校及学生数调整增加；教育局督学名额根据国民中小学教员数订定标准予以增加。各级学校校长由各主管行政机构遴选再报上级组织核批。县（市）立国民小学校长由县（市）政府遴选合格人员，报请省政府核准后任用；直辖市立国民小学和中学校长由市教育局遴选合格人员，报请市政府任用；国立实验国民小学和中学校长，由“教育部”任用；县（市）立国民中学和省立高级中学校长，由省教育厅遴选合格人员报请省政府核准后任用；[3](96)师范院校及设有教育院（系）的大学所设附属国民小学和中学校长，由各校、院长从该校、院教师中遴聘合格人员兼任，并报请主管教育行政机关备案；[3](98)省（市）立大学校长、独立学院院长、专科学校校长，由省（市）政府遴选合格人员提请“教育部”聘任；国立大学校长、独立学院院长、专科学校校长，由“教育部”遴选合格人员聘任。[3](100)未具有专科以上学校毕业学历，而在学术上有特殊贡献，经“教育部”学术审议委员会委员二分之一以上的出席及出席委员四分之三以上的决议通过者，可任大学或专科学校教师。各级学校教师任用由主管行政长官选聘、推荐或派任。国民小学教师除实验国民小学由校长遴选外，其余均由主管教育行政机关派任；中等学校教师由校长聘任；专科学校教师由科主任提请校长聘任；大学及独立学院各学系、研究所教师，由系主任、所长会商院长，提请校长聘任。近几年，地方教育行政机关任用中小学校长、教职员采取公开方式甄选聘用。[3](101)学校职员的任用资格，除技术人员、主技人员、人事人员分别适用各该有关法律的规定外，应经学校行政人员考试及格，或经高校普通考试相当类科考试及格。总而言之，这一时期台湾各级教育人事任命权已经从“统筹”走向“下放“，牢牢掌握在各级行政主管机关手里，人员任用须经过严格选拔和资格考试才能上任，实现人事任用法律化、制度化、程序化。各级人员任用程序随着层级不同而不同，层次越高，程序越复杂。

3、教育经费自觉实现法定增长，经费分配倾向于学校教育发展。1950年至1975年的25年间，随着台湾社会经济的发展，省教育经费继续以较大的幅度增长。1975年度，省教育经费支出总额已达新台币34.13亿元，为1955年度的17倍。[4](245)1956年至1975年20年间的省级教育经费增长的具体情况如图1所示。教育经费结构由用人费、经常费、业务费构成，相对而言，业务费的增长速度大于用人费，这一时期除保持必要的经费开支外，压缩了人头费，更注重业务发展。这反映出省教育经费的分配与当时的有关原则和教育发展政策是紧密一致的，更多的教育经费投向各级学校事业发展。表1为1962年、1975年度省教育经费的分配情况。由表1我们不难看出，这一时期台湾省级教育经费主要用于发展学校教育事业，而用于行政事务的经费只占到很小的一部分比例。其中，用于学校的教育经费又重点向省立专科以上高等学校、省立中学以及省立职业学校等学校倾斜，省立小学得到省级经费资助很少。台湾私立学校和社会教育在这一时期还没得到充分重视，政府将重心放在支持公立学校的发展上。1956年以后，台湾省的县市教育经费也逐年增长，到1975年度时，各县市教育经费均已占年总支出的40%以上，超过国民党“宪法”所规定的标准（35%）。[4](246、248)由于经费运用绩效不明显，财务管理缺乏效率，20世纪60年代中期以后，台湾开始执行设计计划预算制度，依施政的优先级和计划的重要性编列预算，改变经费筹措与分配机制。

三、威权前期台湾教育行政转型的主要特点

1、教育行政权限高度集中，地方和学校成为行政附庸。台湾教育行政权限，一部分由“法律”赋予，一部分由权利赋予。据《教育部组织法》，台“教育部”有权力对各地方最高行政长官执行本部的主管事务，对他们有指示、监督的责任。台湾的教育行政权利机构是台湾当局指导、决策或影响教育行政业务与教育行政行为的核心组织与团体。其管理模式类似于祖国大陆的中央集权型管理模式，对教育的管理、领导、评估、校长与教师的任命等，都是“中央”教育行政组织——“教育部”的事情，地方与学校很少有实质性的权利。“省”为教育设计单位，县（市）为实际的推行单位。“院辖市”设教育局，除管理一般高等学校与部分中等专业学校以外，主要是通过贯彻台湾当局的宏观规划与教育方针来管理所属范围的各种教育事业。县通过设立教育局，具体贯彻上级教育行政机关的宏观规划与教育方针，负责所辖区的各级教育管理事宜。各级各类教育都由台湾“教育部”来集中统一领导与管理，“教育部”决定全局性的规章制度与重要的教育事业规划。有关各级教育的方针、政策、内容、规章制度等等，都由“教育部”及其下属的各局、处、科、室直接负责，学校虽被拉进教育行政体系，但无权过问，[6（]31）只是空有摆设而已。

2、学校教育资源受到严格管制，“文凭主义”盛行。教育行政权限高度集中于“中央政府”，各级学校受管制的程度是不同的。总的说来，幼儿园受“中央”“教育部”管制最少，可以自由申请设立。私立学校的教师资格、课程与教材、教学建筑与设备、学校经费与学生缴费等各项固定或机动的投入要素都受到严格的限制。举例来说，“中央政府”与“教育部”对学校教育资源的管理主要有：①学费管制：台湾采取低学费政策管制各校的学杂费，在一定程度上保障了均等的教育机会。但“教育部”一方面限制私立大学的学费，一方面用大量的预算补贴公立大学的行为，扭曲了教育市场价格机能，造成了教育资源的浪费。[6](25)②对补助经费的管制：由于“中央政府”的集权制，地方和学校教育资源使用极其不便，再加上地方县（市）财政贫困，“中央政府”不得不通过“教育部”将“中央政府”教育支出以补助方式转给为地方教育经费使用，以满足“宪法”关于县（市）地方应达到35%上限的规定。国民中学的主要经费来源有县（市）、省与“中央政府”，但往往远远不够支付人事经费支出。[6](26)因此，台湾“中央政府”一方面通过管制各级（大、中、小学）私立学校的学费，使得私立学校难以与公立学校同时生长；另一方面又通过预算补助方式，间接管理各县（市）中小学教育资源的运用，以便充分掌握各级公立学校教育与经费政策。这种制度不仅使“教育部”控制了补助经费的流向，如补助给哪些县（市），哪个学校，用在哪个项目等；同时，还控制了各地行政部门的自有教育经费。因此，公立学校资源使用的集权化程度非同一般。文凭管制：台湾“教育部”利用文凭背后授予的特权来管制学校的设立。如只有“教育部”认可的小学文凭，才能进初中；凭“教育部”承认的初中文凭才可以考高中；凭“教育部”认可的高中文凭才能考大学。[6](31)于是在“文凭主义”下，台湾“教育部”得以管制学校的数量，并因此派生出台湾的联考制度。③文凭主义与联考制度造成了学校教育内容的扭曲。如教材的统一，课程规划的统一变成了顺理成章的政策。这样，“教育部”不仅控制了学校的学费收入，控制了学校经费支出的项目内容，更进一步控制了学校的教材、课程内容、以至于教师的资格与薪水。

3、以“三育”为施政重点，教育政策趋向培植“台湾主体意识”。台湾当局为继续贯彻其1950年提出的“戡乱建国”的教育政策，1956年以后又陆续制定颁布一些教育实施方案。1970年8月，台湾当局在台北召开“第五次全国教育会议”，通过了“教育部”提交会议讨论的《复国建国教育纲领》，作为今后台湾教育工作的基本政策依据。[7](87)这一《纲领》是以三民主义为中心思想，根据社会政治需要而制定的。对于今后教育措施的基本方针、教育重点、师资与课程、各级学校教育、社会教育、侨教与边疆教育、留学教育等均有明确规定，强调要加强“三育”（民族精神教育、生产劳动教育及文武合一教育）工作。[7](88)此外，在“第五次全国教育会议”中，还通过了《长期教育发展计划纲要》等政策性方案，确定教育发展方向，提高教育水准；拟订各级各类教育的长期发展计划，以配合人口增长趋势；拟定科学技术教育发展计划，以培养各级各类技术人才；研究电视及卫星教学技术，以扩大教育机会，实现“全民教育”及“终身教育”的目标。[2](218)这对台湾教育发展起到了指导作用，但当局的政治野心也昭然若揭。20世纪50年代中期到70年代中期，台湾教育行政在已恢复秩序的前提下，进入了改进期。这一时期，台湾教育行政的转型主要体现在行政组织的调整、人事任用制度的完善以及教育投入机制的导向变化上。此时的教育行政进入高度集权的阶段，各级教育人事任命权牢牢掌握在各级行政主管机关。各校也被拉进教育行政体系，学校教育资源管理严格受控于“中央（教育部）”，公立学校资源使用高度集权化，台湾进入“文凭主义”盛行的时代。各级教育人事任命权牢牢掌握在各级行政主管机关，并且需经过严格选拔和资格考试才能上任。此外，教育经费自觉实现法定增长，主要投向学校教育发展，并且重点倾向于省立专科以上高等学校、省立中学以及省立职业学校等学校。政府将重心放在支持公立学校的发展上，私立学校和社会教育在这一时期还没得到充分重视。