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残疾人教育法的国际比较分析

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摘要:残疾人教育问题越来越受到社会的关注。如何更好地保障残疾人基本的受教育权,我国新修订实施的《残疾人教育条例》能否满足其需求?本文以《残疾人教育条例》为核心,将之与美国、英国和日本的特殊教育法律进行了比较。通过研究发现,在教育理念上,各国法律都遵循着融合教育的思想,追求公平和正义,并从全纳到高质量进行转变;在对残疾人和特殊教育的认识上,都以特殊需要为核心要点,在具体实践层面各国和地区则有所不同。英国从分类走向了不分类;美国的残疾类型则越来越多,与之伴随的是干预措施越来越精细;日本则对极重度儿童实施免去就学义务。这些经验对我国未来制订特殊教育法有重要借鉴意义。中国将以贯彻落实《残疾人教育条例》为核心,积极推动制订《残疾人教育法》,逐步构建未来的特殊教育法体系。

关键词:残疾儿童受教育权;《残疾人教育条例》;国际法;特殊需要

2017年我国新修订实施了《残疾人教育条例》[1](以下简称“《条例》”),标志着我国残疾人受教育权的法律保障跨入了新的历史时期。它以《教育法》《义务教育法》和《残疾人保障法》为依据,在1994年原《条例》的基础上,结合当前我国特殊教育改革发展的实际情况进行了全面修订[2]。它的出台,对今后一个时期我国残疾人教育法律体系的形成,将起到关键的助推作用。其一,条例进一步明确保障对象覆盖全口径残疾类型。其二,条例进一步强化了政府责任,突出强调了对残疾人受教育权实施专项督导、残疾筛查和人口统计、建立特殊教育资源中心和资源教室、配备特殊教育仪器设备、组建残疾人教育专业委员会、拨付生均预算内公用经费标准等内容。其三,条例进一步明确融合教育指导思想并在实践中优先实施普通学校随班就读的规定,这是第一次以法律条文的形式将这一概念进行了界定。本文以《条例》为核心,在教育理念、残疾观、残疾类型、特殊教育需要等方面与美国、英国和日本等相关的特殊教育法律法规进行比较研究,以期探索我国特殊教育法治建设的发展方向。

1对平等的认识:从全纳到高质量

自古以来,对平等的追求是人类社会孜孜不倦探讨的话题。对于残疾人的受教育权而言,平等是其法律规定的逻辑起点。如何理解平等以及如何贯彻实施平等?在国际法及世界各国的特殊教育法律法规中都殊途同归。联合国于1993年通过了《残疾人机会均等标准规则》[3],从“机会均等”的角度对残疾人受教育权进行了规定,提出普通学校的教育应该提供传译和其他适当支持服务,为适应不同残疾人的需要提供无障碍环境和支持服务。为此,要求各国应制定政策、调整课程、提供高质量的教材、运用社区教育等手段来践行残疾人的“教育平等”。1994年在西班牙萨拉曼卡市召开了“世界特殊需要教育大会”,通过了《萨拉曼卡宣言》和《特殊需要教育行动纲领》[4],对平等的认识进一步进行了阐释。它认为,平等意味着“全纳”,即“学校应该接纳所有的儿童,而不考虑其身体的、智力的、社会的、情感的、语言的或其他任何条件”。此外,这两份文件还强调了“有效”,即承认“每个儿童都有其独特的特性、兴趣、能力和学习需要”,因此“在教育制度的设计和教学计划的实施中必须考虑到这些差异性”,并“创设环境和条件来接纳他们,为其提供有效的教育”[5]。

我国2007年成为《联合国残疾人权利公约》首批缔约国和履约国,与其他各缔约国共同承诺和履行残疾人“平等”受教育的理念[6]。例如,在《条例》“总则”中专门增加了第二条关于平等的基本原则,即“国家保障残疾人享有平等接受教育的权利,禁止任何基于残疾的教育歧视”,并规定“根据残疾人的身心发展特性和需要……为残疾人平等参与社会生活创造条件”[7]。在入学平等上,第七条规定“对符合法律、法规规定条件的残疾人申请入学,不得拒绝招收”[8]。在过程平等中,通过对师资培训、减少班额、制订个别化教育计划等措施,来保障残疾学生平等参与教育教学和学校组织的各项活动,以此提高教育质量,促进结果公平。美国于1975年颁布了《所有残疾儿童教育法》,即94-142公法,并不断修订,于1990年形成《残疾人教育法》,即IDEA法[9]。它强调对所有儿童实行零拒绝的教育原则,对所有儿童提供免费、适当的公立教育,让所有儿童都能不被排除在教育之外。随着2004年《残疾人教育促进法》和2002年颁布的《不让一个儿童落后法案》,以及于2015年修订的《促进所有学生成功法的出台,对残疾人教育平等的关注转向了“高质量”的教育效果,促使所有学生都有机会获得高学业水平等。

英国于1944年颁布《教育法》(theEducationAct),首次以立法的形式确定为残疾儿童建立特殊教育学校。1976年对之进行了修订,支持把残疾儿童放到普通学校的做法,第一次以立法的形式明确保障残疾儿童进入普通学校接受教育的平等权利[10]。1978年颁布的《特殊教育需要报告》,即《沃洛克报告》,首次提出“特殊教育需要”的概念,主张对所有儿童实行一体化教育,即从场所的一体化到社会的一体化,再到功能的一体化,对残疾儿童的教育安置模式提出了挑战[11]。1997年颁布的《特殊教育绿皮书》以及2001年颁布的《特殊教育需要与残疾法》强调对残疾人的反歧视性教育,对提高所有儿童的学习能力以及学业成就标准做出了规定。日本于1947年颁布、1988年修订的《学校教育法》[12],1953年颁布、1989年修订的《学校教育法施行令》[13],以及2006年新修订的《教育基本法》,规定所有人都具有平等地接受适应其能力的教育机会[14]。1970年颁布、2004年修订的《障害者基本法》[15]规定,为提高残疾人的教育质量,国家和地方公共团体应该充实教育内容、改善教育方法、开展普通学生和残疾学生之间的交流和学习活动,进而使其获得高质量的平等受教育权。

2对残疾人和特殊教育的差异性认识

无论是双流向、多层次教育安置模式的选择,还是回归主流和一体化的教育模式的倡导,都指向了对残疾人和特殊教育不断认识的发展过程。基于此,《联合国残疾人权利公约》中认为“残疾是一个演变中的概念”,它反映出人们在不同社会环境和不同文化语境中对残疾人身份特征的不断认识和重构,正如科林•劳所说的“残疾只是人的诸多特征中的某一个特征而已”[16]。除此外,残疾并不仅仅指纯粹生理上的残疾,更强调不能融入社会的功能性障碍。因此,人们对它的认识逐渐丰富,这也逐渐体现到各国具体的法律法规的制定之中。我国《残疾人保障法》第二条规定“残疾人是指心理、生理、人体结构上,某种组织、功能丧失或者不正常,全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”[17],据此明确规定了八类残疾儿童的受教育权。由于历史原因和条件所限,近年各地在发展特殊教育过程中,主要对盲、聋和智力残疾等三类残疾儿童义务教育教育进行重点保障,同时兼顾其他残疾类型儿童教育。

美国《残疾人教育促进法》对残疾人的界定是“有智力残疾、听力损伤(包括聋)、言语或语言损伤、视力损伤(包括盲),严重的情绪干扰、肢体障碍、自闭症、脑损伤、其他健康损伤,或特殊的学习障碍等儿童,由于其自身的障碍需要特殊教育和相关服务”[18],在类型上细分为十三类残疾儿童。基于此,它所需要的特殊教育是指“免费且经过特别设计以适应残障儿童独特需求的教学”。英国从1944年《教育法》规定的十类残疾儿童到《沃洛克报告》中使用“特殊教育需要”概念,并于1981年的《教育法》中确立了此概念,将“特殊教育需要”界定为“在儿童有学习困难、需要特殊教育辅导时,为其提供特殊的教育设施”[19]。日本在《学校教育法》中对特殊教育的对象进行了规定:盲校、聋校或养护学校,对盲者(包括重度弱视者)、聋者(包括重度听障者)、肢体障碍者或病弱者(包括身体病弱者)、智能不足者等实施比照幼稚园、国小、国中、高中之教育,并授予补救其障碍所需要的知识与技能为目的。

3以特殊需要为核心的发展趋势

《联合国残疾人权利公约》指出,特殊需要的教育是一种“使所有的残疾人都能够实现自由参与的社会”,为此,“在以最有利于发展学习和社交能力的环境中,提供适合个人情况的有效支助措施”[21]。该条约对各缔约国都产生了深远的影响。其中,美国、英国和日本在“特殊需要”的实践层面上各有不同特点。美国以“特殊需要”为核心,以保护儿童的最佳利益为核心,在鉴定与评估、最少受限制环境、课程与教学等诸多方面都进行了详细的规定。IDEA规定,在鉴定与评估中,评估时要使用该儿童的母语来实施;所使用的测验和其他评量工具须为可用来评量教育需求的特殊领域,而不只是使用测试智商的评量工具;不可用唯一的测验标准作为决定儿童教育计划的根源和依据。在课程与教学中,要为其制订个别化教育计划和使用有效的教学策略[22]。在个别化教育计划中,规定其内容必须包括五项:(1)目前儿童的教育成就水平;(2)年度目标,包括短期目标;(3)提供给儿童的特殊教育及相关服务,以及该儿童得以参加普通教育计划的程序;(4)开始提供教育及服务措施的起止日期和所需时间;(5)建立适当的目标标准、评鉴程序和时间表,至少每年一次评鉴以决定短期目标是否达成[23]。在有效的教学策略中,通过为其运用干预反应模式、学习通用设计等手段来达成课堂教学目标。干预反应模式对有需要的儿童提供学业支持系统和行为支持系统。

例如:针对80%-90%的学生,提供通用学习设计模式;针对5%-10%的学生,有选择性地进行干预;针对1%-5%的学生,则有针对性的和个别化干预[24]。在最少受限制环境原则中,IDEA要求所有的残疾学生要最大限度地获得合适的教育环境。只有当普通学校没有能力为残疾学生提供充足的特殊教育支持和服务时,才能把残疾学生安置到特殊的班级或学校中[25]。当学生被安置到隔离的地方时,学校必须为他们提供合适的接触同龄的普通孩子的机会。为确保学生都能够被安置在最少受限制环境中,学区必须建立一个完全的、连续性的、具有多种选择性的安置场所服务体系。这个连续的安置场所服务体系包含了普通班级、资源教室、特殊教育班级、特殊教育学校、在家教育、在医院和机构教育等[26]。英国《沃洛克报告》中提出“特殊教育需要”一词后,形成了特殊教育领域的新范式。在第三部分“一个新的残疾类型安置体系”中,它认为用残疾类型划分的维度容易把儿童打上各种标签,从事实上的“残疾”引发社会功能上的更多“残疾”。它提出“特殊需要”的概念,用“有学习困难的儿童”概念来表述各种残疾类型,用轻度、中度和重度来描述障碍的程度。

在其范式下,人们要看到儿童的优势能力,以及对其劣势提供各种资源和支持,包括提供特殊的设备或提供特殊的教学方法,提供特殊的或经过调整的课程[27]。日本对特殊需要也有自己的理解。它对重度和极重度残疾儿童的就学问题进行了考虑:其一,建立了盲校、聋校和养护学校,其中,养护学校是针对生活不能自理或需要他人协助的儿童;其二,对在特殊教育学校就读的残疾儿童制定了从小学到高中的课程纲要,帮助其获得更为合适的教育;其三,对重度、极重度和多重残疾儿童有“免除就学义务”和“毕业评鉴”的特别规定。在1978年制定、1988年和1999年修订的《教育上需要特别处理儿童的教育措施》(《教育上特別な取扱いを要する児童・生徒の教育措置について》)[28]中规定,对于需要专心接受治疗或维持生命、健康的疗养,且接受教育有困难或不可能者,如其监护人提出申请书,可以采取暂缓或免除就学义务的措施,但应谨慎适用;因身心障碍无法接受义务教育且经过申请已经暂缓或免除就学义务的儿童,教育部每年举办一次评鉴,为想继续进入高中接受教育者给予同等学习的鉴定。

我国在《条例》的修订版中,第二条、第二十四条、第二十五条增加了相关条款,强调为残疾人提供满足其特殊需要的教育。例如制订个别化教育计划、提供课程与教材等都要“符合残疾学生身心特征和需要”,通过设立残疾人教育委员会、创建无障碍环境、提供合理便利等措施来满足残疾人的特殊需要[29]。但条文本身对“特殊需要”的规定相对简单。从以上可以看出,特殊需要日益成为国际特殊教育未来发展的新趋势,各国都在积极进行转变。不同的是,各国对特殊需要的理解各有不同。美国通过残疾类型的丰富和细化来为残疾人提供更有针对性的干预方案和资源支持,以满足其特殊需要。英国通过将有特殊需要的儿童安置于普通教育学校,更关注儿童的优势能力,通过为其建立学习共同体和合作伙伴来提高残疾学生和普通学生的学业成就。日本对重度和极重度儿童的教育有着细致的考虑,不仅为其设立养护学校,还为其在家学习申请特别通道。我国的立法也在积极倡导“特殊需要”的理念。

4对我国立法的启示

当前和今后一个时期,我国将处于加强残疾人教育法治建设的关键期。通过对美国、英国和日本颁布的相关法律法规进行比较分析,梳理和分析相关经验,将对《条例》的进一步修订和完善以及未来《残疾人教育法》的制定起到积极的借鉴作用。其一,需要确定立法的基本思想、逻辑框架和核心概念。在基本思想上,我国已经与国际接轨,明确了开展全纳教育的方向。在逻辑框架上,是借鉴苏联的将特殊教育融入普通教育的模式,还是实施现行的单独立法的模式,需要进行讨论。在嵌入式的模式下,有利于残疾儿童的融合,但对其教育干预和保护力度则略显不足;在单独立法的模式下,仍然将之处于“普通教育”和“特殊教育”双维逻辑之中,但能够凸显政府对其重视程度,在经费投入、权利意识、干预手段等方面则更为丰富。在核心概念上,需要对于残疾人的概念和类型、特殊教育、特殊需要、个别化教育计划、资源教室等基本概念进行界定,从而构筑《残疾人教育法》的制定根基。其二,厘清《条例》的法律位阶,研究起草《残疾人教育法》。

在法律位阶上,《条例》应该位于《残疾人教育法》之下,而不是在《教育法》和《义务教育法》之下,因此有必要加快推动《残疾人教育法》的研究起草。对于《残疾人教育法》而言,它将涵盖学校教育、鉴定与评估、课程与教学、无障碍环境、辅助技术支持等诸多内容。因此,建议应以《条例》为核心,积极研究和起草《残疾人教育法》和配套的实施细则及相关政策,加快建立健全特殊教育法治体系。其三,以特殊需要为核心,积极探索新的立法模式。重视特殊需要儿童的教育是国际教育发展趋势,《条例》在修订中也增加了相关内容,但还有很多的扩展空间。在国际社会逐渐用“特殊需要儿童”一词来描述各种有需求的儿童时,“特殊需要儿童”就不再只特指残疾儿童,也包括学习障碍儿童和超常儿童。在此逻辑框架下,学习障碍儿童、超常儿童是否应该纳入特殊教育法的范畴?随着特殊教育的不断发展,未来学习障碍儿童、超常儿童纳入特殊教育范畴的可能性越来越大,在相关的法律政策制定过程中需要进一步研究。

作者:黄伟1,2 单位:1.北京师范大学教育学部,2.教育部基础教育司

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