公共治理引入经济法的意义范文

在治理概念基础上形成的公共治理理论包括以下几个方面的内容：1．治理主体公共治理主体不是单一主体，而是一个以政府为主体、多种公私机构并存的管理机构体系，这些机构是与治理需求和满足存在直接或间接利益关系的个人和组织的利益相关者［4］。这种利益相关者的表现形式是多种多样的，包括政府机构、私人机构以及社会组织。其中政府在这个体系中起元治理作用，但政府与其他主体之间不再是“老子与儿子”的关系，即命令－服从关系，而是一种新型的“兄弟”合作互助关系，大家在人格上都是平等的。在中国，利益相关者可以包括各级政府、各种上述定义的社会中间层，这种社会中间层的外延还可以扩大到居委会、行业组织等具有一定行政色彩的组织，还可能包括参与治理的公民个人。因此，有学者做出定义，在中国的环境下，公民是治理者，政治领导是协调者，公共管理人员是帮助者［5］。2．治理客体一般认为，公共治理的客体是社会公共事务。但是，有必要进一步细分为政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。因为公共治理不仅是一个经济形塑过程，也是一个政治、社会、文化形塑过程。3．治理手段公共治理强调社会公众对行政事务治理过程的参与和监督，政府放松对行政事务的控制，激励和引导更多的社会自治和责任分担，尤其是强调行政区域性的社区自治、功能性的行政行业自治、利益性的行政社团自治、非功利性的行政服务等。公共治理更强调采取非强制性方式来推行政策，正如奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是划桨，权力核心将从一元走向多元［6］，多元竞争的资源配置方式被不断引入公共物品和公共服务的提供与生产中。4．治理目标公共治理的目标主要是强调政治国家与公民社会之间的合作、政府组织与非政府组织之间的合作、公共机构与私人机构之间的合作，以此促进多元治理主体之间的平等对话、民主协商、有效互动、共同合作，在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。

公共治理与经济法的内在契合性

1．相同的产生背景

公共治理与经济法产生的背景均为利益失衡和制度失范。从利益观的视角对经济法的产生进行审视，我们不难发现，经济法的产生源于双重失灵而导致的个体利益与社会整体利益的失衡，其实也可视为是社会强势群体和弱势群体之间的利益失衡。从表面形式来看，这种失衡体现为市场与政府之间的失衡，但从理论根源上讲，则是一个制度失范问题，即可归结为权力和权利之间的配置失范问题。民法以个人为本位，追求个体利益最大化，行政法以国家为本位，追求国家利益最大化，而作为具有客观存在性和合理性的社会整体利益则处于制度规范的真空。所以，经济法的一个基本命题就是从制度规范的视角对权力和权利进行合理配置，使二者能相互渗透、有机融合。这其中至关重要的一点就是要对权力和权利进行社会化的洗礼，使其深深打上社会化的烙印，赋予权力和权利一定的社会化内涵，使得权力和权利行使必须承担一定的社会责任和义务。而公共治理理论从宏观视域进行分析，我们同样不难发现，其产生背景也为利益失衡和制度失范。公共治理理论的产生源于政府是社会公共事务管理的唯一权力中心，政府在社会事务管理过程中，承担着裁判员和运动员的双重角色，因此，政府在没有制度约束的情况下，堂而皇之地披上维护社会整体利益的外衣，侵犯个人利益，使原本属于社会公众的、为公众所共享的公共利益同公众本身产生了对立。公共利益的工具异化造成了对个人利益的侵害，进而导致个人利益与公共利益之间的失衡，这种失衡的深层次原因在于约束和监督政府行为的法律制度失范。公共治理制度就是在这种情形下由政府一元治理转型而来，其本质在于政府在社会公共事务方面让渡一部分权力给公民社会，让公民社会和政府一起共同治理社会公共事务，通过“共治”来遏制公共权力的扩张和违规运行，避免双重失灵（市场失灵和政府失灵），进而促进社会整体利益最大化。

2．耦合的历史使命

公共治理和经济法都致力于在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。作为民法和行政法之补充和必然结果的经济法从产生之日起就承担起民法和行政法无法承担的克服和弥补双重失灵（市场失灵和政府失灵）进而采取双重干预（干预市场和干预政府）的双重历史使命，与强调单向权利维护的民法和行政法不同，经济法以社会整体利益为本位，既侧重于社会整体利益的保护，又要兼顾市场个体权利的保护，实现社会利益和个体利益的最大协调和平衡。而作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的公共治理理论，产生的直接动因同样是为了应对市场和国家协调的失败，通过作为元治理作用的政府与非政府组织、企业、公民等多元主体形成互动性的治理网络，建构一种新的政府———社会———市场三位框架下的多元治理模式，克服市场功能性缺陷与政府的机制性缺陷以及功能性缺陷，调和不同利益，实现社会公共利益最大化。

3．相近的作用领域和作用方式

市场与国家是近代社会经济发展的两大动力机制，如何配置好两者之间的关系亦是制度经济学永恒的讨论主题。市场是经济发展的自然状态，市场的出现有效调解和促进了经济的发展。但当经济发展到一定阶段，政府监管应运而生。市场自身难以避免的缺陷使得市场在调节经济的过程中出现失灵，需要政府对市场进行监管，而此种监管就是经济法的核心功能。正如金泽良雄所云：经济法像一位和平的天使，一只手握着崇尚自由却柔弱哀怨的市民社会，另一只手握着强悍却孤立的政治国家，让它们和平共处，携手走向美好的未来［7］。在全球化和信息化冲击下的现代社会事务，无论单纯地依赖个人自治和市场自治，还是依靠单一的政府治理，对实现社会公共利益都有其不足之处，因而体现多元利益需求的互动性的治理网络的产生便成为必然，而且客观上也要求这些体现多元利益需求的互动性的治理网络在治理公共事务、实现社会公共利益的过程中各得其所、各尽所能、民主协商、共同合作，因而，公共治理便成为克服和弥补双重失灵的一种新型的社会公共事务管理模式，深受人们的热捧。愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，主张用治理替代统治［8］来处理社会公共事务，最终促成社会和谐发展和社会公共利益的最大化。可见公共治理理论与经济法在处理社会公共事务、实现社会公共利益目标的内在精神追求上采取的作用方式与作用领域有着不谋而合、异曲同工之妙。

公共治理理论引入经济法的积极意义和理论边界

（一）积极意义

公共治理与社会整体利益存在的勾连关系表现为：公共治理实质上是政府让渡部分权力给公民社会，联合政府———市场———公民社会等具有多元利益需求的互动性的治理网络，通过“共治”的网络合作管理模式，促成社会整体利益的实现，其提供了两种层面上的思维性资源，一是实现主体上的多元化，二是干预手段上的柔化。首先，在传统的公共管理中，政府是唯一的管理主体，公民只能被动地接受来自于政府单向度的管理和服务。但是在后现代主义的视野中，现代社会存在着“权力去中心化”的趋势［9］。这种后现代视点提示我们，在一种后现代结构的社会中，单一权力核心主体已经不再适用于整个社会的管理模式。按照福柯的话语，即应当将社会管制模式从“圆形监狱”［10］转换为“环形监狱”，使社会上的多种主体都能纳入公共治理之中，实现权力多中心化和权力来源的多元化，使得各种力量都能够参与社会管理活动。在多权力中心的总体框架下，其着重强调的是包括公民以及社会中间层在内的各种中心都被纳入社会事务中，使社会事务真正变成个人事务，实现两者的统一。其次，公共治理强调公民的民主参与，使其在公共服务的种类、规模和生产上具有发言权，同时要求政府在提供公共服务的整个过程（从服务需求的收集到服务结果的反馈）中与公民充分互动，也就是说，实现公共服务与公共治理决策民主化的内在一致性［11］。在提供公共服务的过程中运行公共治理过程互动化将有利于提高公共服务效率，及时反馈公共服务分配结果，进而促进公共服务分配实现最大程度的公平。由此可见，无论是决策民主化，还是治理过程参与性都是干预手段上柔化的体现。原来包括经济法在内的法律部门一般遵循的“命令－服从”模式，并不能在人们心中产生足够的信赖力量，使人们信服法律的规定。而将公共治理引入经济法价值目标，就是利用干预方法上的柔化吸引更多主体参与公共事务，通过协商一致的方法使主体行为更趋理性，使政府干预获得更大的正当性以及更坚实的民意基础，为实现社会整体利益提供一条可供理解的进路。公共治理理论能够弥补传统国家———市场分析框架的不足，对我国经济法治理现象的变迁具有强大的解释力和指导性。它正推动经济法主体的多元化和合作治理体系的形成，推动经济法调整规范的软硬兼施，推动经济法治变革的民主化，推动经济法在实现社会公共利益的过程中建立社会主义和谐社会［12］。

（二）理论边界

作为一种并非本土产生的新型社会治理范式，我们不能直接照搬套用于经济法，应明确认识到在理论引介与现实观照的过程中，无疑存在一个适用范围和理论边界的问题，否则，会造成水土不服，并产生适得其反的效果。

首先，从中西方文化渊源的比较来看，西方资本主义国家的文化传统是建立在个人本位的基础上，重视个人的自由权利，而对国家则抱有根深蒂固的不信任，认为政府是必要的恶，因而奉行对国家权力严格限制的观念，把自由、机会均等、参与合作、个人独创精神奉为立国之本。在这样一种文化传统下发展起来的公共治理理论，其精髓和灵魂体现为以个人主义为基础的契约合作。而我国的文化传统则是建立在“官本位”基础之上，奉行国家利益至上，因而，没有限制国家权力的习惯和观念，国家对社会经济进行干预是理所当然的事情。通过中西方文化渊源的比较，我们不难发现，我国传统文化渊源与产生于西方文化传统基础之上的公共治理理论所要求的文化土壤相差甚远。虽然我国经历了30余年改革开放的洗礼，但臣民意识在一定程度上仍然影响着人们对公共事务的参与，营造平等参与、民主协商、共同合作的环境氛围还尚需时日。因此，把公共治理理论移植于我国经济法，应谨慎选择和有鉴别地吸取其合理之处。

其次，从中西方经济法产生的经济根源来看，西方经济法产生之前，实行的是自由竞争的资本主义经济体制，排斥国家对市场的干预。自由竞争引起生产集中，进而形成垄断，垄断回过头来又妨碍自由竞争，严重破坏了资本主义市场经济秩序。垄断产生于市场经济，市场经济体制自身没有能力解决它，需要从市场之外寻找一种救济的药方，于是国家介入社会经济生活，对社会经济生活进行调节和管理。正是市场经济自身的发展要求国家干预，才产生为国家干预开路的西方资本主义国家的经济法。中国经济法产生之前，实行的是国家高度集权的计划经济体制，排斥市场对资源的基础性调节作用，经济运行主要依靠政府运用行政权来维持，经济主体按政府的指令性计划行事，企业是政府的附属物，从根本上消除了市场机制发挥作用的可能。通过中国30多年的实践来看，高度集权的计划经济体制也有诸多弊端，如官僚主义、管理成本高、效率低下、权利寻租、公共产品供应不足、过度干预等，说明国家并非万能，政府也会失灵。正是意识到国家管理经济的缺陷，中国才开始对高度集权的计划经济体制进行了市场化趋向的经济改革，于是，以限制国家对经济过度干预为价值取向的经济法才得以产生。通过比较中西方经济法产生的经济根源，我们不难发现，西方经济法产生的经济根源与公共治理理论的社会基础及实现途径相契合，我们甚至可以说，它们两者之间的生成基础具有同一性。然而，公共治理理论所要求的社会基础及实现途径与我国经济法产生的经济根源不相自洽。当下中国的市场经济正处于日趋完善阶段，但并不是一个真正的市场经济国家，经济民主与政府控权并未真正实现。因此，我们应立足于域内的公共治理语境，合理借鉴西方的先进理念，以寻求一种有效的解决方式。

最后，治理理论本身具有无法克服的局限性和意识形态存在的危险性。正如政府和市场都有可能存在失灵的情况，非政府组织也有其自身的局限性。这主要表现为：非政府组织治理社会公共事务的能力要受其构成人员的素质、知识水平、理性结构以及责任心等因素的制约；非政府组织也存在像政府在配置资源时可能出现的行政化、官僚化和滥用权力的情形；此外，非政府组织治理的社会公共事务具体表现为某一行业、某一领域的问题和利益，这与政府站在社会整体利益的高度介入社会公共事务相比，相形见拙。另外，在全球化语境下产生于西方国家的治理理论还存在意识形态的危险性。西方国家试图将其所谓良好的治理框架强行灌输给发展中国家，以实现其意识形态所追求的价值。作为发展中国家的核心成员，我国必须要立足于本国基本国情，在现有的制度框架内，去寻求一种有效的公共治理模式。（本文作者：曹胜亮、段葳单位：华中师范大学社会学院、黄冈师范学院政法学院）