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经济宪法学

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内容摘要:市场机制不是完美无缺的,政府干预可以在一定程度上矫正市场缺陷。政府同样不是万能的,政府干预也会出现失败。把市场机制与政府干预结合起来,也不能保证两者的结合就是优势互补而不会缺陷叠加,而且把市场与政府结合起来的方式也可能存在问题。因此,市场经济是法治经济、宪治经济,它迫切需要良好的宪法和法律制度来克服市场缺陷、政府缺陷以及市场与政府结合方式上的缺陷,法治是市场与政府之外能够长期支撑经济增长的第三动力。

中国从人治走向法治的过程,是由经济体制从计划经济到市场经济的转轨引发的。体制改革和经济发展已经成为宪政现代化的强大推动力,但法治进程相对滞后,经济增长缺少稳定的宪政制度支持,甚至不时受到某些过时的宪法条款的掣肘。另一方面,我国宪法学理论受学科壁垒、各自为政的科教体制影响和阶级分析方法的长期束缚,正变得日益贫乏、狭隘和僵化,不仅无力解答中国宪政现代化面临的问题,在建构自身的学科理论体系方面更显得力不从心。21世纪的中国宪法学必须实现从科学分析到人文综合的转变、从阶级冲突到利益协调的转变、从政治宪法到经济宪法的转变,才能走向成熟,为中国宪政现代化提供可靠的理论指导。因此,建构经济宪法学理论,不仅可以促进宪法学自身理论体系的完善,对于协调经济增长与宪政发展的关系,保持经济现代化与宪政现代化同步进行也具有现实的指导作用。

一、经济宪法与宪法经济

经济宪法的概念最早起源于德国的经济法理论,是国家广泛干预经济生活的产物,与人们对市场缺陷的强调有着非常密切的关系。在弗莱堡学派经济学理论的影响下,德国学者弗兰茨。伯姆(FranzBoem)把经济宪法定义为一种有关“经济与社会的合作程序”的种类与方式的综合决定,如财产权保障、契约自由、企业经营自由、选择职业自由、限制不正当竞争以及社会化的原则等等。德国行政法学者恩斯特。鲁道夫。舒伯(ErnstRudolfHuber)区分了形式意义上的经济宪法和实质意义上的经济宪法,认为前者是指在宪法上已经全面或概括列举的经济宪法,后者则是实际上与财物、劳力、企业经营秩序等有关,并随时规制它们的交互作用与整体功能的最高法律原则。在此基础上,德国经济法学者林克(Rinck)提出,经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围,施行监督或经济统制,作为依据的基本法律原则与宪法规范”。[1]同时,德国经济学界在社会市场经济的理论研究中也比较重视对经济运行的宪法与制度环境分析。可以说,在以德国为代表的大陆法系国家,经济宪法的概念始于经济法学,实际上就是根本经济法,最初是为政府权力的全面扩张服务的。随着近代自由市场经济和经济自由主义的终结,国家获得了全面干预经济的权力,规范和限制国家经济权力的经济宪法也就应运而生。

英美法系不承认经济法的存在,法学家们并不关心经济宪法的问题,运用经济学方法研究宪法问题首先是从经济学家们开始的。20世纪五六十年代,美国经济学家詹姆斯。布坎南(JamesM.Buchanan)等人把经济学的研究方法运用于政治与宪法问题,形成了当代西方经济学中的公共选择学派。在研究范围方面,如果说传统经济学研究的是个人在既定宪法和法律制度结构下的经济选择,那么公共选择就是研究约束人类经济和政治选择的宪法和法律制度结构本身。在研究方法上,正统经济学把市场上的经济人视为追求自身利益最大化的“理性经济人”,而把政治决策的官员们看作无私的圣人,公共选择学派坚持政治研究与经济研究在方法上的一致性,认为在市场上自利的经济人在转变为政治过程中的投票人或官员时,其自利的品格和本性不会发生根本变化,掌权者滥用其政治权力去促进特殊利益是“事物的自然趋势”。[2]经济政策好坏的关键不在于经济学家的政策建议或政治家的行为,而在于对政策制定与政治过程的规则约束。因此,权力必须受到宪法的约束。由于公共选择学派运用经济学方法研究政治决策,并特别注重对政治决策的宪法约束,因而又有“新政治经济学”和“经济宪法学”之称。

大陆法系的经济宪法是一个实证性的概念,突出了规范经济运行的根本法规则;而英美法系的宪法经济则是一个思辨性的概念,强调了宪法和政治运行中的经济原理。在我国,经济法曾被当作一个独立的法律部门,备受青睐。但由于概念不清,公私混淆,不仅对民商事法制建设形成干扰,对宪政建设也造成了冲击。笔者认为,经济法作为一种法律现象是存在的,但它不是一个独立的法律部门,其中一部分可归人经济行政法,另一部分是经济宪法,传统的经济法概念应当抛弃。我国经济宪法应有三个方面的内涵:首先,它是指宪政过程的经济原理、原则或观念;其次,它是一种规范个人、组织和国家的根本法规范;最后,它是—种宪治经济的现实状态。因此,经济宪法学就是研究经济宪法的原理、规范与实践的交叉学科。

经济宪法不能简单地把经济与宪法结合起来,明确政府与市场间的界限、区分私人领域与公共领域、承认私法与公法的划分,是经济宪法学的理论前提。宪法产生于自由市场经济时期,那时个人权利与自由受到强调,政府奉行不干预市场,放任经济自由发展的政策。英国、美国和法国等早期立宪国家的宪法都力图对经济事务保持中立。[3]即使在当代,美国和一些西方国家在并用和解释宪法时,也都倾向于在经济政策问题上保持中立的立场。德国联邦宪法法院在1954年投资援助一案的判决中说:“基本法在经济事务上的中立立场仅仅在于这样的事实:即‘制宪权’并没有采纳某种特定的经济制度。这样立法机关就可以在不违背基本法的前提下,实行它认为合乎具体情况的经济政策。”[4]经济是社会生活中最活跃的领域,处于不断变化发展过程中,而宪法作为政治法律制度结构的核心,必须保持一定程度的稳定性。要协调宪法的相对稳定性与经济生活的复杂多变性之间的矛盾,宪法对经济制度就不宜规定得过多、过细,经济政策则应完全留给执政党和政府根据经济形势灵活掌握、自主决定。否则,不是宪法阻碍了经济发展,就是经济发展损害了宪法的最高权威。经济宪法学主张宪法对经济事务严格奉行经济中立原则,不承认宪法具有全面统制经济生活、解决一切经济问题的魔力。

然而,在现实生活中,宪法要保持对经济事务的完全中立则是不可能的。即使在放任经济自由发展、依靠市场自发协调的近代自由市场经济时期,宪法也不是纯粹的政治宪法,而是包含着经济宪法的因素,与经济事务毫无关系的宪法是根本不存在的。首先,西方国家的宪法产生的直接动因并不是启蒙学者反复论述过的那些崇高理想和原则,而是封建君主在财政危机的压力下不得不向市民等级提出金钱要求,市民等级趁机向君主提出权利要求,是金钱与权力较量的结果。在英国,国王通过授予第三等级各种特权和自由来换取他们的财政支持,后者则通过付出金钱成功地达到了制约王权的目的。[5]“不纳税则不出代议士,不出代议士就不纳税”,正是对国王与市民等级讨价还价最生动的描述。法国宪法的产生同样与国王面临的财政危机有关,与英国不同的是,国王与第三等级在讨价还价时互不相让,以至双方不能成功地进行金钱与权利的交换,第三等级只得用暴力夺取权利。美国宪法也是在殖民地与宗主国发生贸易和税收争执的过程中出现的。可以说,近代宪法的产生本身就是一个经济过程。其次,早期立宪国家强调财产权保障,注重维护契约自由,后来又为政府干预市场提供依据。宪法将财产视为神圣不可侵犯的权利,规定未经正当法律程序不得被剥夺,征用私有财产必须给予公平补偿。财产权保障不只是个人获得自由、追求幸福不可缺少的手段,也是社会公共秩序赖以建立的基础,财产得到了保护,自由、秩序以及其它一些基本宪法价值的实现也就有了保障。当然,财产权保障的最直接、最明显的结果就是提高了经济效率,增加了社会财富。近代宪法不遗余力加以维护的自由的重要内容之一就是契约自由。美国宪法第一条禁止任何州制定“损害契约义务”的法律,赋予国会管理州际贸易的权力,从而为经济自由和政府干预经济的权力提供了宪法上的依据。20世纪80年代以来我国改革的实践证明,经济快速增长在很大程度上应归功于所有制结构、经济体制等宪法上制度的变革。加强对个人和社会团体财产权利、经济自由与经济权利的宪法保护,强化对政府财政、税收、货币等经济权力的宪法制约,应当成为我国宪法规制经济活动的基本方式。但由于传统宪法学基本上是政治宪法学,专注于阶级分析,没有把宪法与经济的关系上升到一定的理论高度来认识和研究,致使宪法的经济功能难以充分发挥出来。

当代市场经济已不是纯粹的自由市场经济,而是市场机制与政府干预以不同形式结合起来的混合经济,不是市场主导的,就是政府主导的。市场机制不是完美无缺的,政府干预可以在一定程度上矫正市场缺陷。政府同样不是万能的,政府干预也会出现失败。把市场机制与政府干预结合起来,也不能保证两者的结合就是优势互补而不会缺陷叠加,而且把市场与政府结合起来的方式也可能存在问题。因此,我们所能有的最好经济体制似乎只能是“在不完善的市场和不完善的政府以及两者之间不尽完善的组合间的选择”。[6]因此,市场经济是法治经济、宪治经济,它迫切需要良好的宪法和法律制度来克服市场缺陷、政府缺陷以及市场与政府结合方式上的缺陷,法治是市场与政府之外能够长期支撑经济增长的第三动力。宪法乃法之根本,它不仅为市场竞争提供了基本制度结构,而且通过界定个人权利、规范国家权力,协调社会经济主体间的利益关系,能够比其他法律部门更全面、更有效地克服市场失灵、政府失败以及市场与政府结合方式的不完善。相对而言,民商法可以规范市场行为,矫正市场缺陷,不能克服政府缺陷;行政法可以规范政府行为,克服政府失误,却不能纠正市场失灵。

二、理论前提与研究方法

(一)经济宪法学的方法论前提

无论研究者能否自觉地意识到,是否明确地表达出来,任何社会科学研究都要以一定的伦理价值观、哲学世界观和经济利益观作为自己立论的基础。宪法学同样要以某些经济利益观为其立论的基础或基本理论前提,这些方法论前提包含了我们的经济世界观、经济人性观和经济社会观等等。

第一,资源的稀缺性,宪法学的经济世界观

经济宪法学的世界观可以简单地概括为资源的稀缺性。也就是说,在我们生活于其中的这个世界上,资源是稀缺的。人的问题永远是:无穷的欲望,有限的资源。有着无限需要的人生活在一个资源稀缺的世界上,不得不面对各种纷争与不幸。在任何时候,物产都不可能丰富到人人自由取用的程度,不存在什么千年王国里的永恒的正义与幸福。这是各门科学必须面对的现实,也是它们能够存在的理由。如果资源是无限丰富、取之不尽、用之不竭的,就无需生产和交换。也不会出现利益的冲突,就没有必要创造出宪法和法律来界分人们之间的权利和义务了,研究经济学、宪法学也会是多余的。

初民社会,人的技能十分有限,生产出来的社会财富往往难以满足自身的基本生活需要。

随着人类生产能力的提高,社会财富日渐丰富,自然资源开始变得稀缺。为了使现有物质资源得到有效利用,缓解资源稀缺引起的利益冲突,财产权被创造出来。资源越稀缺,财产权保护越完备。当物质资源的稀缺状态进一步加剧时,对财产权更加缜密的保护带来的收益开始递减,这或许可以看成是19世纪后期私有财产权保护制度受到猛烈抨击的经济原因。

在物质资源日益稀缺化的条件下,经济增长必然转向对人力资源的依赖,以寻求资源替代。经济的高度发展或迟或早将引起人力资源的稀缺,促使劳动力价格上涨。随着人力资源经济价值的不断提高,人的伦理价值最终也将普遍提高。人生短促,没有来世,生命、健康、自由在时间的约束下显得格外珍贵。个人要追求人生幸福,实现人生价值,就必须成为自己短暂人生的主宰。每个人都具有自身独特的、无可比拟和无可替代的最高的价值与尊严,他的生命、健康和自由既不是他人可以替换的,也不是金钱所能购买的。这些都只有在经济得到一定程度的发展,物质资源变得稀缺以后,才能被人们所理解和接受,人权保障反映了市场经济条件下人力资本的要求。“人的经济价值之不断增长也迫使社会额外设立一些有利于人力因素的权利”。[7]运用宪法来保护基本人权,不仅有利于维护人的伦理价值与尊严,也是正确应对人力资源稀缺性的基本方略,有利于进一步提高人力资源的使用效率,促进经济增长。

如果说经济学是关于有效配置和使用稀缺资源以满足人类需要。的科学,那么宪法学就是研究如何配置稀缺资源的权利以协调利益冲突的科学。经济宪法学把宪法的基本规则与资源的稀缺状态联系起来,认定人与人之间的利益冲突具有长期性和不可避免性,把资源配置的实质理解为权利配置,提出了国家职能从资源配置到权利配置转变的基本命题,来解释我国从市场经济到法治国家的经济宪法实践。

第二,个体主义与理性主义:经济宪法学的人性观法律是主体的规则,法学是主体的科学,对人性的基本估计应当成为宪法学的逻辑前提。

经济学假定,作为市场主体的人都是“理性经济人”,追求自身利益最大化是其行为的基本目标。经济宪法学把这一基本假定推广运用于作为宪法关系主体的个人,认定个人具有自利的天性,每个人都具有发现自身利益的认识能力和实现自身利益的行为能力。这种经济宪法学的基本人性观,可以概括为方法论上的个体主义和有限理性主义。

个体主义,是指个人具有自利的天性。应当承认,个人既有自利倾向,也有利他情怀,利己倾向与利他情怀可以在一个人身上统一起来。但从市场机制和法治发挥作用的机理来看,自利是人性中的基本倾向。古典经济学创始人亚当。斯密指出:每个人所盘算的只是他自己的利益,并不打算促进公共利益。[8]德国社会学大师马克斯。韦伯认为,获利的欲望、对营利或金钱的追求存在于并且一直存在于所有的人身上,“尘世中一切国家、一切时代的所有的人,不管其实现这种欲望的客观可能性如何,全都具有这种欲望”。[9]马克思和恩格斯也说:“对于各个个人来说,出发点总是他们自己。”[10]

生命必然有所追求,自我实现、自我扩张、自我延续是任何生命现象的基本目标。人不仅具有肉体生命的追求,更有精神生命的追求。个人为了实现、扩展和延续自身的生命,不断创造物质财富,追求新的精神境界,这是人类社会存在的基本前提和文明发展的根本动力。正因为人人都深切关注自身利益,不断追求和实现自身利益,法律规则才能对人的行为发生作用。追求和实现自身利益,不仅是对自己的生命负责,也是每个人对社会的延续和发展应负的责任。一个人无所追求,把自己生命的存续寄托在别人的利他行为上,他就不会努力创造财富,享受生活,还会给社会增添不应有的负担。权利的设定,缘于利在其中。正因为人具有自利的天性,就需要宪法和法律制度确认和保障人权与公民权利,以满足人们合理自利的需要,维护个人的正当利益不受侵犯。如果人人都舍弃自身利益,当然就不再有竞争与冲突,什么宪法或法律也就没有必要了;当每个人都没有顾忌自身利益的“后顾之忧”的时候,人类行为将无法调控,法治和秩序都将失去赖以存在的基础。个人关注自身利益远胜于关心他人的利益。一般来说,人生性贪婪,具有无穷无尽的欲望,在没有规则和制度约束的条件下,无论普通公民还是政府官员,无论他属于哪个民族、国家或群体,都可能不择手段、不惜损害他人以谋求自己的利益。宪法和法律为个人设定义务,就是为了防止人的贪婪对公共利益和他人利益的侵犯。

“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时,他们的品性不会发生变化。”[11]不仅普通个人具有自利的天性,政府官员和国家同样具有自利的倾向。在没有规则制约的情况下,市场上的投资者、生产者、经营者将不惜以消费者利益为代价来达到利润最大化的目的,政府官员同样可能以选民利益为代价来实现自身权力的最大化。帕金森定理揭示,当今世界各国普遍存在的机构膨胀、冗员增加,政府规模自发扩大的趋势,其动因之一就是官员谋求自身权力的最大化。正是扩张权力的内在需要,使官员制造官员,机构设置机构,政府增长呈现荆轮效应。国家也有其自身利益,它的基本目标是谋求自身合法性的最大化,国家合法性的根基在于它的财政状况,它通过向社会提供秩序、安全和权利保障来换取财政收入。近代宪法产生于封建政府的财政危机,是财产权战胜财政权的结果。宪法制约国家权力的关键就在于制约政府的财政权。

有限理性主义,是指个人在一定程度上都具有认识和实现自身利益的能力。个人的物质需求和精神需要及其满足程度,只有他自己才有最深切的感受,他人无法确切地认识和了解。任何先知的教诲、权威当局的计划,都不能代替个人对幸福的主观体验。启蒙运动不是由少数先知去教导多数人应当怎样生活,而是引导“人类脱离自己加之于自己的不成熟状态”,使人们“在一切事情上都有公开运用自己理性的自由”。[12]只要能够自由运用自己的理性,经过深思熟虑、充分讨论、审慎选择,人们不仅能够认识自身利益的所在,而且能够采取适当的行为实现自己的利益。市场就是个人自由运用自己独特的知识、信息,自由选择一定行为来实现自身利益的经济结构。民主政治的基本信念就是,每个人是其自身利益的最佳判断者,凡是与决策利害相关的个人都有权参与决策的制定。人类理性既是个人作为自立、自主、自治的权利主体,享有权利并承担义务的前提,也是国家合理预期、有效调控人们的行为,进行社会管理的基础。如果人都失去理智,不可理喻,其行为就难以预测,无法控制,他们就既不配享有权利,也无力承担义务,更不能追究其法律责任。国家管理将无法进行,社会秩序也不复存在。

人类理性是不完全的,有限的。人自身的生理、心理、文化和社会局限性,加上环境的复杂性和不确定性,使任何人都不可能全面收集和正确处理与决策相关的全部信息,也不可能作出完全正确的决策并正确地实施这些决策。在无限复杂的世界面前,我们的无知是无边无际的海洋,而我们的知识不过是无知大海中小小的孤岛,注定是有限的、残缺的,我们所能得知的最准确无误的知识就是我们的普遍无知。人类没有理由自命不凡,狂妄自负,企图以有限的理性重新安排世界的秩序。我们必须尊重自发的市场秩序,自觉培养宪政传统并学会尊重这种传统,不能滥用制宪权和立法权,任意创造规则。詹姆斯。麦迪逊强调:“必须进-步节制我们对人的智慧的力量的期望和信赖。”[13]任何人都没有资格以救世主自居,掌握不受限制的权力。即使政府及其官员都把公共利益作为惟一目标来追求,理性的有限性也使他们不可能全面掌握决策的相关信息、完全正确地作出决策并正确地执行其决策。宪法学在高扬人的价值和尊严、关怀人的福利的同时,不能高估人的德性、智慧和能力,尤其不能把官员都视为全知全能、一贯正确,永远不犯错误的人。在国家和社会管理的问题上,“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”[14]必须依靠法治,运用宪法和法律的力量来约束权力,强化对官员行为的监督和控制,以矫正政府缺陷,减少腐败和权力滥用对人民权利的侵损。

第三,行为的外部性:经济宪法学的社会观在资源稀缺、人们对利益的追求没有止境的情况下,一个人对资源的独占性使用就是排除其他人使用的可能性,一个人的所得可能正是另一个人的所失。经济学认为成本的支付与收益的获取应当在同一个人身上统一起来,不能由一个人支付成本而另一个人坐享收益;宪法学主张人们享有的权利和承担的义务之间应当是对应的、对等的、一致的,享受权利的人必须履行义务,履行义务的人应当享有权利。可见,宪法学和经济学共有一个基本前提,即人们之间在利益上不是完全孤立、互不相干的,而是相互交错、相互关联的。人们常常获得某些收益而无须支付成本,受到某些损害而没有得到补偿。经济学把这种利益上的非对称性称为外部效应或外部性(包括外部收益和外部损害两种形式,[15]认为外部性的存在表明了资源的无效率配置,只有将外部性内在化,使已经付出成本的人取得其应得的收益,已经获得收益的人付出应付的成本,才能实现资源的有效配置。

传统宪法学用根本利益一致性的假定回避和掩盖了矛盾,从而使自己无所事事;[16]经济宪法学承认人们之间利益关系的复杂性、矛盾性,把宪法的基本规则与社会利益冲突联系起来分析,寻求使宪法发挥利益协调功能的途径。我们可以把权利与义务的设定和界分视为将外部性内在化的基本形式,权利和权力是对外部收益的内在化,义务和职责是对外部成本的内在化,权利与义务相一致、权力和职责相统一,就是要保持私人成本与社会成本均衡,这是市场经济的成本与收益相统一的原理在宪法上的表现。

(-)经济宪法学的分析方法

经济宪法学的基本分析方法是规范分析和实证分析、定性分析与定量分析等方法。

第一,宪法价值与经济效率:经济宪法学的规范分析方法规范分析就是对事物和现象进行价值判断,回答事物“应当怎样”的问题。自从19世纪中叶实证主义思潮兴起以后,规范分析方法长期受到排斥,宪法学、经济学和其他社会科学都有一种否定伦理价值标准的客观性,排除人权、自由、正义概念的倾向。20世纪中期以后,随着实证主义思潮走向衰落,规范分析方法才重新被人们所重视。著名的瑞典经济学家冈纳。缪尔达尔(GunnarMyrdal)指出:“研究的客观性问题不能仅仅通过试图排除价值观念来解决。相反,社会问题的每项研究,无论范围多么有限,都是且一定是由价值观念决定的。‘无偏见的社会科学’从来就不存在,将来也不会有。努力逃避价值观念是错误的,并且注定是徒劳和破坏性的,价值观念和我们在一起,即使我们把它们打人地下,它们仍然指导我们的工作。”[17]

宪法是人们法律价值观念的集中表现,它以秩序为基本价值追求,以自由为最高价值目标,把人权、民主、法治作为实现社会正义的基本制度,极大地促进了社会的全面进步和人的解放,宪法学应当充分肯定并继续弘扬这些基本宪法价值。经济宪法学还要求对宪法的制度和规则进行经济评价,经济评价的首要标准自然是效率标准。当代西方经济学的效率评价标准主要有两种:一是帕雷托效率(Paretoefficiency)最优标准,即严格的效率标准。据此,一项交易只有在不使其他人的境况更坏的条件下能够使至少一个人的境况变得更好,才被认为是有效率的。把宪法视为阶级统治的工具,把改善人们生存条件的希望寄托在一部分人的财富被剥夺之上,显然是无效率的。但在现实社会关系中,绝大多数利益调整都会牵涉到第三者,不使一些人的境况变坏,往往难以使另一些人的境遇变得更好。帕雷托最优标准过于理想化,与现实生活相去甚远。二是卡尔多一希克斯效率(Kaldor—Hicksefficiency)标准,即放宽的效率标准。按照这一标准,只要一项交易的净收益大于第三方因此所受的损失,这项交易所进行的资源配置就是有效率的。这一标准也称潜在的帕雷托标准,因为获利者在补偿了受损者的损失以后,还有剩余利益存在。但是,除非受损失的第三者的损失得到实际补偿,否则资源的配置就不是帕雷托最优的。

资源配置必须讲究效率,而宪法作为市场竞争的基本制度结构,具有资源的原配置功能,与一般经济、政治和法律现象相比,它对经济效率的影响往往更为广泛和深远。因此,效率也属于基本宪法价值之一,制定宪法、实施宪法、维护宪法都不能忽视经济效率问题。宪法以维护人的尊严和价值,谋求人的福利为根本目标,而人的伦理价值只有在人力资源的经济价值不断提高的过程中才能得到确证。因此,宪法所维护的许多价值目标都有助于提高效率,如自由权和财产权保障就是市场有效配置资源的基本前提。从一时一事来看,民主、法治要求实行权力制约,决策必须经过集体讨论,集体投票,经过法定程序,履行一定的手续,决策者受到其他机关和人员审查,似乎不如专制、人治来得有效率。但从长远和全局来观察,结论就会完全相反。因为权力本身是无所谓善恶的,它既可以被用来创造财富,提高效率,也可以被用来毁灭财富,阻碍经济增长。民主、法治条件下的决策经过了深思熟虑、充分讨论和审慎选择,出现失误的可能性较小,而专制独裁和人治体制下的决策具有随意性,权力经常被用来毁灭财富,阻碍经济发展,决策越便利,效率损失就越大。以科斯为代表的新制度经济学和以波斯纳为代表的法律经济学的一个重大缺失就在于单纯强调法律制度的经济效率,没有摆正人的价值与经济价值在宪法中的地位。

第二,成本收益分析:经济宪法学的实证分析方法

实证分析就是对事实和现象进行客观的描述,回答事物“是什么”的问题。实证分析要求我们不为现有结论、权威意见或个人偏见所左右,保持客观、求实、理性、批判的态度,运用历史资料、经验观察材料、调查统计数据来说明宪法问题与宪政过程。在事实面前,我们必须随时准备放弃自己不成熟的观点和错误的结论。人类社会是我们面对的最复杂、最不确定的事实,“人类最难控制,难以证实,最不遵守法则和最难以预测”,[18]由于人的参与和能动选择,宪法就不是确定不移的纯粹客观过程,同样条件下同样的行为可能产生完全不同的结果。因此,经济宪法学的目标不是发现并宣布某些终极真理,而是提供观察宪法问题的另一种思路和视角。以奥斯丁为代表的分析法学派把实证分析推向极端,得出了“恶法亦法”的臭名昭著的命题。因此,实证分析不等于实证主义,不能把实证分析推向极端,否定对宪法的价值判断和道德评判。在经济活动中,判断资源配置是否有效,最基本的方法就是进行成本收益分析。成本收益分析就是将一项活动所耗费的资源与取得或预期将要取得的收益加以比较,以便用尽可能小的付出换取尽可能大的收入。可以说,人类一切活动孜孜以求的一个基本目标,就是尽可能降低成本,以换取最大限度的收益。“做任何事情都必须考虑收支问题”,[19]会计制度就是对经济活动进行成本收益分析的制度化形式,财政预算制度则是对政府活动进行成本收益分析的制度形式。各国宪法都规定了财政预算制度,赋予议会对政府活动进行财政监控的权力,我国宪法第67条也规定了国家权力机关对政府财政预算的审查权。公民支付诉讼费用,请求司法机关保护其权利,也需要对费用高低、胜诉的可能性进行盘算。宪法的制定、实施、对违宪行为的纠正和制裁,都要估算成本与收益。然而,宪政过程的成本收益并不像具体经济活动那样一一对应。简单明了,其得失往往需要从长远和全局着眼加以判断,不能目光短浅,惟利是图。

宪政过程中的成本与收益不像市场过程中成本与收益那样紧密关联,因而选民需求过剩

和政府生产过剩成为普遍现象。在市场上,消费者既不能指望他人为自己的选择付款,也不必为他人的选择“买单”,他只需且必须自己支付全部价款以购买所需商品与服务。通过价格机制的作用,市场可以在一定程度上实现供求平衡。在宪政过程中,公共物品和服务的价款是用税金支付的,决定提供公共物品和服务的结构、范围与规模的无论是少数官员还是多数民众,都没有降低开支的动力,因为税款可能主要是由另外的少数人承担的。集团消费膨胀,财政赤字高居不下,正是因为成本与收益之间缺少密切的关联。与市场相比,政治过程通常要用较高的投入,得到较低的产出。

这就要求宪法限制公共决策的领域,尽可能扩大市场决策的范围。

第三,定性分析与定量分析

宪法的属性是多层次的,丰富多彩的。对于立宪活动,应当着重从伦理方面来定性,正当性、合理性就成为定性分析的首要标准。在宪法实施过程中,合宪性则是定性的基本标准。宪法也是法,宪法保障的公民基本权利,授予国家机关及其工作人员的权力,设定他们的职责,都应当能够通过法院裁判来实现。对宪法实施中的问题进行定性分析,就是要确定宪法关系主体行为的合宪性。脱离合宪性标准,就不可能确定宪法问题的性质,肯定“良性违宪”的主张是自相矛盾的,[20]因为在宪法实施过程中,凡是合宪的行为都是良性的,凡是违宪的行为都是恶性的。正如没有卑鄙的高尚,没有贞洁的淫荡一样,也没有良性的违宪。对宪法产生、存在的根源和运行的机理,则应侧重于从其经济、社会属性方面来探究。经济宪法学在承认宪法也是法的前提下,更多地关注人权、民主、法治及权力制约中的经济因素。为什么专制制度在人类历史上长期盛行,无需特别保障,而民主制度却显得比较脆弱,要使民主制度长期稳定,就必须建立可靠的宪法保障?对此,按照“人多力量大”的观点是无法理解的。如果把统治形式作为一种经济现象,就易于理解了。专制君主维护其统治属于个人行动,行动的成本低,收益也由君主个人独占,因而这种统治往往显得强有力,捍卫民主政治需要采取集体行动,其组织与行动的成本很高,而集体行动的收益分摊到每个成员身上,就十分有限。集体的每个成员都希望别人付出成本,自己分享收益。集体行动收益不变,成本与集体的规模成正比,行动能力与集体规模成反比。在国家这样一个庞大的集体内,多数民众基本处于无组织状态,更容易成为少数人的统治对象。只有运用宪法建立民主制度的激励和约束机制,才能使多数人有效行动起来,共同维护民主制度。

定量分析最初是研究自然现象之间数量关系的方法,社会现象长期被认为难以用数量关

系加以精确解释。19世纪瑞士经济学家瓦尔拉斯(Warras)与他的学生帕雷托率先用数量分析

方法研究市场均衡,创立了数理经济学,定量分析开始进入社会科学领域。到了18、19世纪,孔多塞(Condorcet)和数学家博尔达(Borda)等人就曾用数学方法对投票过程进行过分析。此后,定量分析在经济领域获得了巨大成功,在政治和法律研究方面却沉寂了-个多世纪。对宪法进行数量分析作出开拓性贡献的是公共选择学派代表人物布坎南,公共选择学派运用数学模型对国家、政党和选举等诸多问题加以分析,对经济学、政治学和宪法学都产生了重大影响。

经济学成功地把数学工具运用于人类行为分析,“获得了其他社会科学无与伦比的技术上的优势”。[21]这是由生产、交换与分配过程中普遍存在着数量关系,货币成为衡量一切物质财富乃至精神财富的一般等价物的事实促成的。宪法的制定与实施,实际上就是利益的冲突与取舍的过程,对于冲突中的利益如何抉择,首先当然要确定各种要求的合理性和合宪性,保护合理、合宪利益,舍弃不合理的、违宪的利益。然而,在现实生活中,合理、合宪利益相互间的冲突往往更加普遍。应当进行定量分析,比较冲突中的合理、合宪利益的大小,按照舍小取大的原则来解决。现有宪法学由于缺乏定量分析的手段,在解决合理、合宪利益冲突时显得力不从心。中国宪法第51条作为权利冲突条款,在对冲突中的利益进行取舍时,既未进行定性分析,也未进行数量比较,而是按照主体的身份决定取舍。即凡是“国家的、社会的、集体的利益”,无论其合法与否,都受到保护,只有公民个人之间的权利冲突才按合法性标准来取舍;至于各种利益的大小,则完全不予考虑。这既违背了现代法治的平等原则,也损害了社会经济效率。在宪法领域,数量关系是大量存在的,完全可以借鉴经济学处理数量关系的模型、公式和定律对投票、立法过程、财政与税收等诸多宪法问题进行定量分析。

三、经济宪法学的理论体系

我国传统宪法学理论的最大问题就在于不研究问题,它试图通过研究宪法现象,揭示宪法本质,进而发现宪法产生和发展的规律。把宪法现象作为研究对象,实际上并没有解决宪法学应当研究什么的问题。因为,在全部社会现象中,要确定哪些是宪法现象,哪些不是,即使是可能的,也会是一件非常困难的事情。宪法现象总是与其他各种现象相互混杂、交织在一起的,其间没有一望便知、一览无余的明确界限。即使存在某种界限,也是变动不居的。总之,我们既不可能指认出全部宪法现象,也无法断定这些现象与其他现象之间的边界,也不可能全面列举其内容,更无法划定其范围。因此,把宪法现象作为宪法学的研究对象是根本不解决问题的。传统宪法学研究宪法现象,目的是要揭示深藏其后、不可观察、只能用理性思辨来把握的宪法本质。针对本质主义之滥觞,苏力教授宣布:法的本质乃是一个虚构的神话。[22]但这并不构成对本质主义宪法学的实质性挑战,因为一切科学理论都不是终极真理,不可避免地带有猜想的性质,都含有或多或少神话的成分。我们对本质主义宪法学的合理质疑只能是:本质在宪法学研究中何以如此重要,具有决定一切的巨大魔力?本质主义中是否为上帝留有一席之地?至于发现宪法产生和发展的规律,表现了宪法学的科学精神,但这种科学精神却常常被科学主义的阴霾所遮蔽。宪法现象属于社会现象,社会现象是人的活动造成的,每个人在参与宪政过程时,总是带有自己主观的目的、期望和价值观念。没有与主体无关的纯粹客观的宪法现象,也不存在脱离各个个人主观观念的纯粹客观的规律。要在宪法的产生和发展过程中找到完全不以人的意志为转移的客观规律,是徒劳无益的。因此,传统宪法学从现象到本质,从本质到规律的三部曲是行不通的,由此开始不可能构建起合理、系统、适用的宪法学理论体系。

经济宪法学摒弃人为分割研究领域的科学主义思路,倡导人文综合研究与整体研究。宪法作为根本法,是人类文明高度发展的产物,是制度文明的集中表现,是与近代市场经济、民主政治相伴而生的。经济宪法学力图把宪法的基本问题放在市场经济、市民社会与政治国家的关系中考察,把宪政发展与物质文明和精神文明的进步紧密关联起来,以三大文明的相互作用来研究,重构政企分开、政教分离、公法与私法划分等近现代法律制度的结构性特征。在这种方法论背景之下,明确科学研究应当从问题开始,提不出问题,或者没有真正的问题,就没有理论研究。按照海德格尔的说法,就是要“使问题得以成立,使问题得以提出,迫使自己进入这一发问状态”。[23]宪法的基本任务就是界定公民的权利与义务、国家机关的职权与职责,维持个人权利与国家权力之间的动态平衡,经济宪法学应以公民与国家的关系作为宪法的基本问题,系统研究和解答个人与国家、国家机关之间,国家与国家机关之间、国家机关相互之间的关系,权利与权力、权利与义务、职权与职责、权利与职责、义务与职权的关系,权利的确认与保障、权力的授予与制约、义务与职责的设定与责任的追究等问题。

经济宪法学的理论体系大体包括三个部分:

第一,经济宪法原理即财产权理论,把财产权作为宪法的历史起点和理论的逻辑起点,把公民与国家的关系理解为个人财产权与国家财政权的冲突,并把这一冲突置于产权、人权与政权的相互作用中来研究。

第二,人权与公民权利保障制度。重点研究公民的财产权利、经济权利、经济自由的确认与保障,认定没有财产权保障的权利是毫无保障的权利,权利保障,首先要强化对财产权的保障。

第三,国家制度,探讨国家的经济权力及其制约,着重分析财。政权、税收权和经济调控权力的规范与制约。提出财政权不受制约的权力是无限制的权力,权力制约,关键是加强对财政权的制约。

注释:

[1]参见施启扬、苏俊雄:《法律与经济发展》,(台湾)正中书局,1974年版,第74~75页。

[2]詹姆斯·布坎南:《宪法经济学》,见刘军宁等编:《市场社会与公共秩序》,北京:生活。读书。新知三联书店,1996年版,第342页。

[3]所谓经济中立,就是宪法作为竞争的基本规则,并不涉及社会经济制度和国家经济政策,对各种经济主体一律给予平等保护。

[4][美]路易·亨金、阿尔伯特·罗森塔尔编:《宪政与权利》,北京:生活·读书·新知三联书店,1996年版,第174页。

[5]参见[美]道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯:《西方世界的兴起》,北京;学苑出版社,1988年版,第115~117页。

[6][美]查尔斯·沃尔夫:(市场或政府:权衡两种不完善的选择),北京:中国发展出版社,1994年版,第1页。

[7][美]西奥多·舒尔茨:(论人力资本投资),北京:北京经济学院出版社,1990年版,第30页。

[8]参见[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(下册),北京:商务印书馆,1974年版,第27页。

[9][德]马克斯·韦伯:《新教伦理与资本主义精神》,北京:生活。读书。新知三联书店,1987年版,第748页。

[10]《马克思思格斯选集》第1卷,第147页。

[11]詹姆斯。布坎南:《宪法经济学》,见刘军宁等编:《市场社会与公共秩序》,北京:生活。读书。新知三联书店,1996年版,第342页。

[12][德]康德:《历史理性批判文集》,北京:商务印书馆,1990年版,第22、24页。

[13][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,北京:商务印书馆,1980年版,第181页。

[14]《邓小平文选》,北京:人民出版社,1993第3卷,第379页。

[15]外部性就是没有参与活动而获得收益或付出成本的现象,参见道格拉斯。诺斯、罗伯特·托马斯:《西方世界的兴起》,北京:学苑出版社,1988年版,第3页。[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯:《经济学》(第12版下册),北京:中国发展出版社,1992年版,第1193页。

[16]参见拙著:《资源配置与权利保障》,西安:陕西人民出版社,1998年版,第34页。

[17][瑞典]冈纳·缪尔达尔:《亚洲的戏剧:对一些国家贫困问题的研究》,北京,北京经济学院出版社,1992年版,第13页。

[18][美]艾伦·艾萨克:《政治学:范围与方法》,杭州:浙江人民出版社,1987年版,第63页。

[19][德]马克斯·韦伯:《新教伦理与资本主义精神》,北京:生活·读书·新知三联书店,1987年版,第9页。

[20]郝铁川教授最先提出了“良性违宪”概念,参见他的《论良性违宪》,载《法学研究》,1996年,第4期。

[21][美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦:(法和经济学》,上海:生活,读书。新知三联书店,上海人民出版社,1994年版,第9~10页。

[22]参见《法律的本质:。一个虚构的神话》,强世功根据朱苏力教授1995年11月在法律文化研究中心所作的题为“关于法律本质的法理学思考”整理,载《法学》,1998年,第1期。[23][德]海德格尔:《形而上学导论》,北京:商务印书馆,1996年版,第1页。

经济宪法学责任编辑:小胥老师    阅读:人次