小议国防交通管理体制的不足及策略范文

一、我国现行国防交通管理体制的不足

随着近年来我国综合交通的飞跃式发展，我国开始向交通强国迈进，国防交通也快速发展。但是，总体而言，与我国高速发展的国家交通和国外军事强国先进的国防交通能力相比，我国的国防交通依旧比较落后，“中国在远距离上维持军事力量的能力目前还很有限”。其主要原因是国防交通管理体制不适应交通市场、信息化战争和依法治军的要求。

（一）管理机构众多，无法满足信息化战争要求

多维立体的信息化战争要求有高度集中统一的一体化国防交通为基础的战略投送能力，但我国现行国防交通管理机构众多，并按不同军兵种、军区、交通工具划分管理。首先，军事交通按军兵种划分管理，总后勤部军交部业务上指导全军军事交通，各个军区和兵种实际管辖各自的军事交通；总参谋部有专属的重装运输部队；总装备部负责军事交通技术保障；武警总部有专属交通部队。其次，按照交通工具进行管理，军用汽车由军队各级后勤运输部门管理；军用船艇由海军管理；军用飞机由空军管理，但由总参谋部负责调用；航天运输工具则由总装备部管理。再次，国防交通动员由各级交通战备办负责，同时各级经济动员办还负责国防交通动员中的吃住问题。最后，按交通方式划分的交通驻军代表机构，铁路军代处只负责协调铁路军事运输，水路军代处只负责协调水路军事运输，航空军代处只负责协调航空军事运输，使综合交通联运模式难以顺利实行。管理机构的众多使得国防交通难以实现高度集中统一的一体化管理，无法形成有效的战略运输能力，同时使得国防交通方式发展不平衡，难以接纳现代化的运输工具，造成空中战略运输极端落后，而且也降低了运输效率，无法及时利用地方发达的交通运输能力。

（二）交通企业法律主体地位规定的缺失，不适应国防交通市场化发展趋势

随着我国交通市场加速发展，各类型交通企业已经成为交通市场的主体，各种机动车、船舶所有权掌握在私营企业手中的占85％以上，私人飞机和航空公司的发展将随着低空的开放而加速，私营铁路早已开始存在，铁路自主经营和多种所有制改革也加紧进行。交通市场的快速发展也带来了国防交通市场化发展趋势，交通企业逐渐成为国防交通市场的主体，如铁路企业承担我国绝大部分国防交通任务，但现行国防交通法律制度中，缺乏交通企业的主体地位的规定，如《国防动员法》中，国防交通动员的主体都是国家机关，交通企业只是完全被动的客体和对象。交通企业主体地位在国防交通法律制度中的缺位，导致其相关权益难以得到充分保障，这和交通企业的市场主体地位是不相称的，也必将影响国防交通市场的良性发展。

（三）现行国防交通法律制度难以维护国防交通市场主体的权益

计划经济体制下全民所有的交通企业是政府部门的直接组成部分，不以盈利为目的，所以行政命令是配置国防交通资源最有效的方式，由此也形成了以法规规章为主导，层次较低的国防交通法律制度，缺乏法律层次的规范。现行国防交通法律制度以法规和规章为主，法规有《国防交通条例》、《驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》、《民用运力国防动员条例》等。规章有《国防交通物资储备管理规定》、《军用饮食供应站供水站管理办法》、《铁路军事运输装载标准》、《水路军事运输管理办法》、《航空军事运输暂行规定》和《公路军事运输规则》等。同时国防交通法律层次的规范非常少。军事法律《国防法》和《国防动员法》中涉及国防交通的内容也比较少，而且过于原则。《中华人民共和国军事设施保护法》有保护军事交通设施的简单规定。其他法律制度中涉及国防交通的规范也很少，往往都规定依照相关规定办理，也就是依照上述法规和规章办理。如《铁路法》涉及国防交通仅一条，规定铁路军事运输依照国家有关规定办理，这和铁路承担绝大大部分国防交通任务的地位不相称，类似的情况也存在《公路法》、《民航法》、《海上交通安全法》、《港口法》等法律制度中。法律这一层次规范的缺乏，不利于维护国防交通市场中相关主体的利益，也不利于国防交通市场化发展。

（四）内容滞后的国防交通法律制度削弱了企业参与国防交通的积极性

沿自计划经济时代的国防交通法律制度内容也相对滞后，难以反映国防交通市场化发展趋势。首先，国防交通定价制度缺乏弹性。计划经济时代的交通企业不以盈利为目的，而当时军费有限，所以国防交通运输采用低价制度，以节约军费，由交通企业承担一部分国防交通的军费开支。按现行《水路军事运输计费付费办法》和《铁路军事运输付费管理办法》规定，军运费用较商运低20％～50％，而且延后给付。随着国防交通市场的形成，缺乏市场弹性的低价军运制度不符合市场等价有偿原则，对交通企业的生产经营造成严重影响，难以发挥其军运积极性。其次，交通驻军代表条例不适应国防交通市场发展。计划经济时代的交通驻军代表制度，是由军队派出代表进驻各交通部门监督国防交通任务的完成，是以交通企业政企不分、全民所有制和不以盈利为目的、为基础的。随着交通市场的形成，交通企业多种所有制和政企分离管理体制的改革，如铁路管理体制的政企分离、分局的撤销、私营铁路和车站的出现，站段独立核算等，最终将实现铁路企业市场化经营，这使得交通驻军代表制度原先的基础不复存在。再次，动员补偿制度不符合市场原则。在现行国防交通法律法规中，都没有规定对被动员对象的充分补偿，如《民用运力国防动员条例》强调了国防交通征用的权力和民众及交通企业的服从义务，基本回避了相关补偿问题，造成了国防交通动员难度越来越大，极大地削弱了交通企业的积极性，严重制约了军队战略投送能力的提高。

二、完善我国国防交通管理体制的措施

（一）建立集中统一的军民融合式国防交通管理体制

以“国防组织法”的形式，确立在总后勤部军交部集中统一领导国防交通，并建立各大军区、海军司令部、空军司令部、二炮司令部和武警总部直属的分支交通机构。平时各机构负责各自军事交通，总后勤部军交部协调。战时由总后勤部军交部集中统一管理全军或战区国防交通，这样就可以突破国防交通资源配置的建制、空间、交通工具的分割，形成有效的战略运输能力，适应信息化战争的要求。此外，在国防交通市场化发展和信息化战争的要求下，国防交通单靠军队自身是难以保障的，必须走军民融合的道路。考虑到国防交通市场的形成，以法律的形式，在总后勤部军交部下设立由军队、政府交通部门、大型交通企业组成的国防交通动员小组，军交部负责国防交通动员的决策和政策制定，政府交通部门负责国防交通动员的组织管理，大型交通企业负责国防交通动员的具体实施，以保证平时或战时能充分利用国家交通运输能力。

（二）建立符合市场运行规律的国防交通法律制度

首先，加大国防交通法律层次的立法。在《国防法》或《国防动员法》中规定国防交通相关的基本原则，并适时出台“国防交通法”、“国民经济动员法”，从国防交通管理体制、国防交通建设和投入、国防交通主体权利义务、国防交通动员、国防交通税费承担、国防交通奖惩措施和扶持政策、国防交通定价等方面作出全面规定。同时在其他交通法律中增加国防交通的内容，以便在交通建设中贯彻国防的要求，也利于法律的衔接，如《铁路法》中增加铁路国防交通的规范。其次，制定操作性强的相关法规。如制定“商船建造条例”并规定大型商业船只必须配备一定比例的退役海军战士作为其船员，此举不仅可以解决士兵退役安置问题，为交通企业输送熟练的工人，保卫商船安全，也有利于国防交通动员的进行。再次，制定不同等级的国防交通后备计划。按照国防交通动员的等级，制定海陆空不同等级的国防交通应急后备计划，以优惠市场政策吸引各类型交通企业参加，并在平时部队演练中执行这些计划，便于国防动员战时的顺利开展。

（三）完善以法律法规为基础的国防交通运行机制

国防交通的发展趋势使市场成为国防交通资源配置的主要方式，因此建立强大的商业运输能力是未来国防交通的发展趋势。首先，制定多元化国防交通定价机制，由国防交通机构、交通部门和企业共同参与。在国家统一的指导价格下，按照不同主体、不同线路、地区、运输对象和条件制定浮动价格，以高于商运的价格吸引民用交通参与。其次，对承担国防交通的主体实行扶持奖励政策，如给予减免税收、实行国防补贴和战时保险等，鼓励其参与国防交通。如我国《国防交通条例》中有对国防交通工程的优惠政策，《国防法》中也有对承担国防任务企业的优惠政策。再次，按照市场等价原则征用民用运力。经过多年的发展，我国已有足够的财力按照市场等价原则对交通动员进行相应补偿，应确立军事强国所普遍奉行的“充分、有效、及时”的补偿原则，以充分调动民用运力的积极性，提高交通动员的效率。最后，完善交通军代表制度，建立市场化的交通动员机制。鉴于目前我国交通市场的实际情况，需要进一步完善军代表制度，改变目前军代表进驻交通企业直接支配企业的做法，设立省级或军区级独立的、水陆空综合性交通驻军代表机构，并以外部国防交通合同监督为主，运用市场原则，以合同形式明确交通企业平时和战时的义务和职责。这既能促进交通市场的发展，又能极大提高国防交通的效率，也能实现国防交通寓军于民。

作者：况腊生肖力