国际行政法内涵之重构范文

一、作为国家法的行政法与作为国际法的行政法

历史上行政法起源于国家,公共行政隶属于国家机关,基本上依赖于一国政府,以法律原则为基础,它们来自于法律并受法律制约。因此,在基础层面上,行政法即为国家法。这似乎暗示了国际行政法的不可能性,同时,也暗示了国际行政法全球统治的不可能性,因为公共行政事务是专属于一国的。根据这一传统观点,只有在同一国范围内才能存在拥有垄断性行政权力的政府,目前并不存在一个超国家的“世界政府”,所以国际行政法全球体系不可能存在,因为行政统治只能在国内法中才能找到依据。

就像德国行政法立法者之一的奥托·迈耶就认为:“国内公权力在自己的统治范围内是国王,可以排除其他一切权利;外国权力在另一国范围内只能在极特别情况下适用;如果国际义务存在的话,也必须通过国内法的过滤,将其转化成国内法。”我国国内学者中,也有明确地对国际行政法的提法抱有质疑的态度的,例如我国台湾学者陈新民,他认为“行政法是基于国家主权而制定的,主要是为规范国家行政机关有效行使行政权力的法。即使存在某些涉外因素,效力也只及于本国领域,其在性质上仍属于国内法的范畴。

国际行政法之成立及承认,除非宪法规定国家主权可让渡到一个国际组织之上,否则,所谓国际行政法的概念,仍是不实际及未成熟的”。这基本可以被视为最传统的行政法学者的观点,与传统的国家主权观相连结,认为有国家与政府才有所谓公共行政,严格意义上的行政法只能存在一个主权国家的内部,所以对于“国际行政法”的提法是不切实际的。全球化的发展给这一传统观点带来了挑战。自20世纪80年代末以来,“全球化”这一概念在学术研究领域被普遍使用,“全球化是以经济全球化为先导的经济、生态、政治、文化的全球性整合运动,是人类向马克思笔下的''''世界历史''''时代的迈进。”

“全球化涉及到人类生活的各个方面,它不可避免地带来法律的全球化。事实上,法律全球化不但是经济、生态、政治、文化全球化的产物,也是全球化的重要组成部分,它本身又推进全球化向深度和广度发展。”经济全球化必然带来的是作为上层建筑的法律制度的一场深刻革命,行政法学亦不例外,在过去的20来年时间里,国际经济迅猛发展,一体化进程加快,随着而来的是国际经济与社会管理制度呈现了爆发式发展,可以说这些制度基本都是全球市场经济发展的结果,也是经济、社会、环境、信息和其他相互依存的形式发展的结果,更是对纯粹通过单个国家或是单纯的国家间机制来解决人类公共问题存在的不足的回应。

这些管理制度包含了各种各样的领域,如贸易、银行业和金融规制;环境、健康和安全;交通和通信等。分散的国家管理体制的失败也都导致了这些制度的产生,包括那些国内实施的具有行政管理特征、作出行政监管决定和创制行政监管法律的领域。另外一个值得引起注意的问题是,一方面,全球化规则的大量出现,这些规则出现在国际条约和国际组织中,但却应用于国家(也应用于私人活动),这些国际规则渗透进入了国内法律体系,因此对国内行政法体系产生了影响;另一方面,很多承担国际组织或机构开始直接面对私人主体行使权力,一个主要的例子就是联合国安理会及其委员会,“它们通过次级立法,针对特定国家作出有拘束力的决定(主要是以制裁的形式),甚至通过定向制裁和列出被认为对威胁国际和平的行为负有责任的人员名单而直接对个人采取行动”。与之类似,联合国难民高专已经担负大量规制和其他行政职能,如在许多国家确定难民地位和管理难民营。在一国的国内法中,公权力机关面对私人主体我们一般可以理解为行政法律关系,而对公权力机关的问责和监督一般都有比较完善的行政救济法予以明确,比如我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》,尤其是行政诉讼(或者称为司法审查),是由法院作为独立的第三方来终局裁决行政行为的效力及合法性,这样,主要是私人主体的行政相对人在面对异常强大的公权力机关的时候,也能借助司法来维护自己的人权和其他合法权益。

但是到国际层面上,如何对权力行使者进行问责保障私人权益成为一个制度层面的难题,国际机构的权力行使没办法沿着国内行政法的进路得到有效的监督,这从一个侧面充分说明了作为国际法意义上的行政法出现的必要性。总之,随着国际关系日益密切,各国政府及其部门在行政领域内的合作日益广泛和频繁,全球治理、公共管理的跨国化、行政法治的国际化已经催生了作为一个独立法律领域的国际行政法的产生,联合国、WTO以及其他各种类型、性质的国际组织或机构的管理活动,私人主体开始作为法律关系的一方参与国际行政管理活动等已经为国际行政法提供了制度基础和实践基础,国际行政法已成为国际社会所不容忽视的一项法律制度。国际行政法的出现表明在国内法层次的行政法已经不能完整地阐明这些创造出各类国际行政和行政法的新的全球或国际监管制度。

二、关于国际行政法的概念纷争

在国外,国际行政法概念并非近期才提出,而是已经有150多年的时间。关于国际行政法这一概念,最早可见于19世纪五六十年代的国际法学说中。19世纪下半叶欧洲开始了统一国际行政运动,通过订立有关国际行政事项的协定,缔造了许多国际行政联盟(internationalunions),例如1875年的国际电信联盟,1874年的邮政总联盟等,这类国际行政联盟的组织规章,形成了新的对国际行政概念及“国际行政法”的界定。不仅如此,它们对20世纪国际组织的大规模建立及其法律制度的完善,提供了宝贵的经验,并且其所带来的许多法律问题,极大地丰富了国际法。晚近尤其是中国加入WTO之后,“国际行政法”名称也开始出现在国内有关行政法、国际法、WTO的著述之中。国际行政法的名称虽然得到一定程度的认可,但毕竟发展时日相比较其他法律领域而言尚短,涉及虽广但内容缺乏系统性,还未形成一个科学的法律体系,大多学者对于何谓“国际行政法”语焉不详,有过比较系统阐述的对“国际行政法”的概念和属对该问题也是存在颇多争议,大体有以下的意见:

(一)国际组织在处理劳动争议和其他内部事项中形成的规则、程序和机制在最初的定义中,国际行政法概念主要指国际组织在处理劳动争议和其他内部事项中形成的规则、程序和机构。20世纪60年代时,弗莱德曼(Friedman)也认为国际行政法是“国际组织内部涉及人事方面的法律规范”。持这种观点的还有斯蒂夫·查诺维兹,他认为“国际行政法”一词传统上指“调整政府间组织与其雇员之间的关系的法律”。国内持该观点的学者有余敏友教授。曾令良教授也认为“国际组织的内部规则构成国际行政法的核心”。这可以看做是对国际行政法的最为狭义的理解。

(二)国际行政法是国际组织法的一部分持该观点的如英国学者J·G·斯塔克,在他所著的《国际法导论》一书中,就将国际行政法放在国际组织一章中作为一节。我国学者何顺善先生认为“国际组织法分为国际行政法、国际经济组织法、国际司法组织法、国际会议法、区域组织法等”。一些研究国际公法(尤其是研究国际组织法)的学者也持此观点,如饶戈平教授,他认为“国际组织法因其规范对象的差异或各组织性质职能的不同,习惯上还可进一步具体地划分。有专门规范国际组织的机构、职能与程序等基本问题的国际机构法有专门涉及某一类或某一个组织的区域组织法和经济组织法,如欧洲联盟法和世界贸易组织法有专门关于联合国系统的联合国法及联合国专门机构法也有专门关于国际组织职员的国际公务员法,关于程序规则的国际行政法。”

(三)国际组织法是国际行政法的一部分梁西教授的《国际组织法》一书是目前比较早的正式提出了“国际行政法”这一重要的概念的著作,在论及国际组织的基本文件与现代国际法的关系时,他着重指出“各类国际组织章程,尤其是行政性国际组织的章程,有关行政事务的各种规定及实践,促进了国际行政法的形成与发展”[12]。梁西教授的论述基本是结论性的,他认为国际组织法是国际行政法的一部分,但并没有给国际行政法的定义和范围进行明确的界定。