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检察机关参与民事公益诉讼的方法

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[摘要]

伴随着社会经济日新月异的发展,社会公共利益遭到损害的情形屡次发生。通过法律手段来维护社会公共利益势在必行。然而我国立法对公益诉讼的相关问题的规定一直不甚完善,还处在不断探索的阶段。文章旨在通过分析检察机关提起民事公益诉讼的正当性基础上,探讨适合检察机关提起民事公益诉讼的具体方式及制度建构。

[关键词]

检察机关;民事公益诉讼;方式

公益诉讼理论的提出在国际上已有几百年历史,而我国在2012年修订《民事诉讼法》时才将其正式纳入到法律条文里。虽然后续修订《环境保护法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律法规也对公益诉讼进行了一些细化,但很少涉及检察机关参与民事公益诉讼的相关规定。在我国,检察机关作为国家法律监督机关,参与民事公益诉讼具有不可或缺的作用。检察机关在践行当前法律法规基础上,应重新审视其参与民事公益诉讼的方式。

一、检察机关提起民事公益诉讼的主要方式

实践中,检察机关参与民事公益诉讼的方式主要包括督促起诉、支持起诉、直接提起民事公益诉讼、刑事附带民事诉讼。

(一)检察机关督促起诉督促起诉是在检察机关多元化监督背景下的一种创新性的法律监督方法。检察机关督促提起公益诉讼是指在应提起公益诉讼的原告怠于履行其职责时,由检察机关向其制发督促履职检察建议书,督促其进行起诉。法律规定的适格提起民事公益诉讼的原告可能由于各种社会原因或自身原因而未能在损害社会公共利益的情形出现时及时提起民事诉讼,此时,人民检察院就可以通过向其制发检察建议的方式达到督促其履行职责,解决诉讼主体缺位的问题,从而更有效保护好社会公共利益。訛譹然而,由于督促起诉制度刚性的法律依据缺失,检察建议不具有强制力,导致此制度往往不能收到预期的法律效果。为保证监督效果,检察机关可以采取与环保、国土资源等可能涉及被督促起诉的部门就督促履职检察建议会签相关文件,确立督促起诉案件对接机制,保证检察建议发挥作用。

(二)检察机关提起刑事附带民事诉讼检察机关充当此角色不仅由于检察机关固有的性质与地位决定,更因为检察机关对已经提起公诉的案件附带民事具有一定的便利性,能够更好地保护国家和集体财产。此种方式的弊端是民事诉讼需附加在刑事诉讼的基础上,即只有加害人已经侵害了我国刑法所保护的法益,检察机关在对其提起公诉后才能依法要求其赔偿国家、集体的民事损失,所以检察机关提起刑事附带民事诉讼的公益诉讼方式并不适用于所有案件,不能维护一般违法行为造成的社会公益的损害。

(三)检察机关支持起诉《民事诉讼法》第15条规定和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定,都有法律明确授权检察机关可以支持社会组织提起民事公益诉讼。在现行法律背景下,检察机关多以支持起诉的方式参与民事公益诉讼。虽然在现行司法实践中检察机关支持起诉取得了较为良好的社会效果,但仍然存在着很多不足之处。第一,与督促起诉方式相似,检察机关支持起诉制度没有如何具体实施的相应法律规范,导致在司法实践过程中的使用过于混乱,缺乏规范性。第二,支持起诉制度以原告主张维护合法权益为基础,故如果没有适合的原告或者适格的原告怠于履行职责时,检察机关就不能用此种方式提起民事公益诉讼以维护社会公益。而且,检察机关作为支持原告方参与到诉讼中,其对诉讼结果不承担任何责任,在维护国家和社会利益方面缺乏力度。

(四)检察机关直接起诉检察机关直接提起民事公益诉讼是指检察机关作为诉讼的原告,直接向人民法院提起诉讼。笔者认为检察机关享有法律监督权,此种权利不应因任何行为而阻断。这就决定了检察机关在参与民事公益诉讼中享有调查取证、监督等其他普通民事诉讼的原告所不享有的权利,正是因为检察机关应然的特殊地位,决定了检察机关是提起民事公益诉讼的最佳主体,不但能有效地监督和遏制侵犯公共利益的行为,还能更好地体现公平和实现诉权。

二、我国检察机关提起民事公益诉讼方式之选取与完善

在我国公益诉讼制度日益发展之时,完善民事公益诉讼的法律法规已成为大势所趋。而民事公益诉讼方式之确立更是立法绕不开的议题。虽然依照我国通说,检察机关提起民事公益诉讼有上述四种方式,但根据我国的司法实践情况,单一选择其中一种方式参与民事公益诉讼,并不符合我国当前司法需要。笔者认为检察机关提起民事公益诉讼应当采取间接方式与直接参与相结合的方式。即在无特殊情况下,检察机关只能以督促起诉和支持起诉的方式提起民事公益诉讼。原因如下:首先,检察机关间接参与诉讼,不会打破诉讼过程中原被告之间的平衡状态,更能体现公平原则。其次,检察机关间接参与到民事公益诉讼中不会破坏私法自治,能够防止检察权力的滥用。再次,检察机关间接参与民事公益诉讼在司法实践中已经得到了广泛的应用,并取得了良好的效果。在民事公益诉讼的适格原告因不能起诉或怠于起诉,并且经检察机关督促履职后仍不能提起诉讼的,检察机关应当直接提起民事公益诉讼。笔者认为,检察机关直接提起民事公益诉讼应当设立诉讼前置程序。即在提起诉讼之前应当通知侵权人自觉纠正违法行为。对于怠于行使权利的主体,检察机关应当先行督促起诉。而对于那些因各种原因起诉不能的弱势群体,检察机关应当鼓励其亲自参与到诉讼中,并且在诉讼中对其进行支持。只有涉及重大社会公益,经沟通协助、督促起诉后,原告仍不能亲自提起诉讼的案件,检察机关才能直接提起民事公益诉讼。设立检察机关直接提起民事公益诉讼前置程序,更能节约诉讼成本,防止检察机关滥用权力。

三、我国检察机关提起民事公益诉讼制度构建

(一)检察机关提起民事公益诉讼的主要程序设想

1.诉前民事调查诉前民事调查是一种在提起民事公益诉讼之前所进行的程序,即旨在收集提起民事公益诉讼所必需的事实依据的事先程序。修订后的民事诉讼法明确规定了检察机关享有调查核实的权利。因而无论检察机关采取间接方式或直接参与方式提起民事公益诉讼均可启动民事调查程序,但该程序的启动和进行并不是强制性的。该程序的启动也不限于控告举报,也可以是检察机关自行发现线索等。调查之后可能有以下三种不同结果:一是缺乏充分证据而终结调查;二是证据确实充分提起民事公益诉讼;三是促成公共利益侵害人与受害人达成和解。

2.提起诉讼一般情况下,检察机关只能以督促起诉和支持起诉的方式提起民事公益诉讼,而当上述方式不能实现保护公共利益的情况下,检察机关以当事人的身份直接提起民事公益诉讼。

3.进行诉前或诉讼中的和解检察机关在民事调查程序或者民事公益诉讼进行过程中,可以与被调查者或被告达成和解使其同意履行民事调查程序或者最初的诉状中要求其履行的民事义务而使问题得到解决。这一机制能够避免漫长的和不必要的诉讼。通过和解方式是解决案件的最有效的方式,提起民事公益诉讼则是最后的手段。

4.参与或承继诉讼我国现行法律已经将一部分机关和社会组织确定为提起公益诉讼的主体,在这些主体提起的民事公益诉讼中,检察机关充当的是法律监督者。检察机关应当作为监督者参加诉讼,监督诉讼过程,防止有权提起诉讼的主体没有充分的理由而放弃诉讼,如果出现上述情形,检察院或者其他适格主体继受原告地位而承担诉讼,促使民事公益诉讼制度得到正确实施并更好地实现对社会公共利益的保护。

(二)具体的立法建议

1.完善现行《民事诉讼法》,通过修订,一方面在总则中确立民事公益诉讼基本原则;另一方面在具体条文单独设立公益诉讼章节,明确检察机关提起民事公益诉讼的主体地位,即当国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时,检察机关有权向人民法院提起民事诉讼,追究违法者的民事责任,以保护国家、社会和公民的合法权益。同时对民事公益诉讼的程序、案件范围等进行设计,以便符合我国司法实践的需要。

2.完善《检察院组织法》,以基本法的形式确立检察机关提起公益诉讼的职能。在检察机关内部,确立提起民事公益诉讼的职能部门、人员资质以及方式。

3.通过司法解释等途径,确保现有制度落实到实处发挥积极作用,当前人民检察院民事监督办案规则明确规定,检察机关可以制发检察建议行使督促履职职责,随着公益诉讼的提起和进行,检察机关会发现很多涉及社会公共政策、公共管理以及公共立法等方面的问题,对于这些问题,检察机关积极提出检察建议,以促进立法完善和行政管理机制的完善,同时也需要相关部门积极响应共同维护国家和社会公共利益。

作者:袁书广 单位:天津市北辰区人民检察院民行检察科

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