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检察机关行使检察权论文

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一、我国检察权独立行使的内容及其特点

由于国家的政治理念、政治结构和司法体制等各方面的原因,我国的检察权的独立行使只是一种特殊样式的独立,其特殊性主要体现在:其一,我国检察权与审判权的独立性在法制上基本没有区别。在西方三权分立国家,检察权不具有审判权所具有的一级权力的地位,多归属于行政体系。我国的情形则有所不同,我国检察机关与审判机关均由人民代表大会产生,二者平行并列、相互独立。而且我国检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关,具有维护国家法制统一的宪政职责,从这一意义上来讲,检察权的独立地位更为明确。其二,我国检察权的独立行使系机关独立而非官员独立。不仅宪法规定的是“人民检察院”独立行使检察权,而且不论是从检察院的内部结构,还是从检察活动方式来看,我国的检察制度都是建立在整体统一的观念之上的,检察官独立在制度上并没有得到承认。其三,我国检察机关的独立是一种有限的独立。基于我国的政治理念和权力结构,检察机关要接受党委领导和权力机关的监督,体现了我国的社会主义特色。可以说,我国检察权独立行使的突出特点就是检察权的独立行使与社会主义的结合。这种结合就像市场经济与社会主义的结合一样,在结合中出现的一些矛盾和问题,需要我们认真研究并努力加以解决。

二、在独立行使检察权问题上遇到的矛盾及其消解途径

(一)加强对检察工作的领导和监督与维护检察权的独立和权威之间存在着矛盾检察权独立行使的改革要求是顺应20世纪90年代后中国社会结构和社会运行方式的变化、回应新的社会要求而提出的。然而,我国人民代表大会政治制度在权力结构与运作上的一元化与检察权独立行使所要求的规则至上和多元制约的体制前提不一致,因而始终存在着各种干扰检察权独立行使的冲动。特别是当前,如何协调独立依法办案与坚持党的领导之间的关系是迫切需要解决的问题。检察权的独立行使是社会发展的客观要求,是党中央明确确立的改革目标,因而,党应当按照政治和司法规律保障检察权的独立行使。这在根本上仍是党改善自身领导,实现党的科学执政和依法执政的问题。

(二)检察机关领导干部选任存在问题从社会分工的角度来看,检察权的独立行使就是检察活动的专门化,也是检察官的专业化。检察官专业化的问题自上世纪80年代以来已经引起了国家和社会的重视,特别是《检察官法》的颁布,进一步明确了检察官的专业资质要求。《检察官法》规定,要获得检察官资格必须具备相应的学历,通过国家统一司法考试并取得资格。检察长则应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选。然而总的看来,检察官与一般公务员无明显区别,进入标准不高,资质要求不严,大量检察官无论就其业务能力还是就其精神品格都难以做到独立而公正地行使职权。在领导体制之下,检察机关领导成员的素质无疑是队伍建设的重中之重,然而实践中各地从党政机关调任没有法律专业基础和法律工作经验的官员担任检察机关领导干部的现象较为普遍。这一做法由来已久。事实上在我国,许多从事法律职业的人所做的大量事务工作并不是法律职业的,而是联络和建立人际关系,因而司法工作受非法律因素的影响过大。随着市场经济和现代法治建设的推进,检察官特别是领导干部法治意识缺乏、专业能力不足的问题越来越突出,不仅影响了检察工作的质量,也阻碍了检察官职业共同体的形成。检察官专业化是检察权独立行使的应有之义。因而,应当严格落实《检察官法》的规定,从通过司法考试的人员中选任检察官。由于检察权的行使存在一定的上命下从,对检察长应当规定更为严格的任职条件,确保选其具有高尚的道德情操,具有高于普通检察官的专业素质和丰富的法律工作经验,能够切实胜任检察机关的领导工作。

(三)检察机关财政保障方面存在问题依据目前分级管理的财政体制,各地检察机关的经费基本上由本级政府财政部门负责。“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权”。虽然宪法明确规定检察机关不受行政机关的干涉,然而我国长期以来推行的“行政本位”的社会结构政策尤其是这种财政经费供受关系的存在,使得检察权受到行政权的干预成为普遍的现象,特别是当检察机关在监督行政行为合法性、查处官员职务犯罪时更难做到独立和公正。而且,各地政府工作重点和区域经济发展的不平衡等因素,使得各地检察机关苦乐不均。尤其在经济不发达地区,检察机关建设发展与经费不足的矛盾十分突出。经济保障不足且财政供应体制不顺,对检察权的独立和公正行使十分不利。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,提供了解决这一问题的途径。联合国大会《关于司法独立的基本原则》第7条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务。”虽然这一条针对的是审判机关,但我国的检察机关是宪法规定的独立的法律监督机关,与审判机关同属于司法机关,检察机关有足够的经费是其独立公正行使职权的基础,因而我国检察机关的财政保障也应当遵循这一原则。综上所述,由于各方面条件的限制,检察机关独立行使职权遇到了较大的困难,因而,检察机关需要认清客观事实,其必须明确权力依法独立行使的意义,并真正将其作为努力奋斗的目标。历史经验证明,走法治化道路是一个国家、一个民族保持稳定和发展的基本保证,而国家的法治化必然要求要独立公正不依附于任何特殊利益的司法制度。当前社会进入全面发展时期,政治和司法改革已经是不可逆转的历史潮流,检察机关应当遵循社会发展的规律,在现有条件的基础上,尽可能地寻求制度与实务的真正而又确有成效的改善,并为进一步的改革提供基础、创造条件。

三、检察工作方针的反思

检察权独立行使的改革是一个逐步推进的过程。具体改革措施的出台取决于社会发展条件和制度承受能力,要求改革一步到位、实现成熟法治社会的检察权独立行使的样态显然是不现实的。然而,即使是渐进式改革,也要求每一步改革措施都应当与社会发展的方向、与政治和司法规律相一致。当前时期检察工作要保持与时俱进,需要反思工作方针,尤其需要反思工具主义的司法价值观。工具主义的司法价值观是一种在全局上影响我国司法制度和司法过程的观念,它是造成我国检察权难以独立、法律权威难以生成、检察机关和检察官的“治民”心态与行为取向的重要原因。在新中国成立之后相当长的一段时间里,受传统政治法律文化和主流意识形态——阶级斗争理论的影响,形成了一种工具主义的司法价值观。这种观念形态顽固地排斥现代司法所追求的秩序、公平、人权以及效益等价值,强调司法只是实现一定社会政治目标的工具和手段,而没有将其作为保障和促进公民权利实现的机制来对待,从而对新中国司法制度的构建及实践运作产生了许多重大误导,需要我们认真清理与反思。特别是在当前社会快速发展时期,建筑在工具主义司法理念上的政治和司法结构以及这一主流意识形态明显不适应经济社会的要求,这已经为社会发展的实践所证明。

(一)“检察工作一体化”方针的贯彻问题检察工作一体化是最高人民检察院推出的一项工作方针,它是以目前的检察体制为基础,在现行检察体制框架内,“研究检察工作各要素、检察系统各组成部分之间的相互联系,以实现体系内部的和谐与完善,通过检察内部各要素之间的统一、协调、平衡,实现功能优化”。[4]检察工作一体化的推行有其现实背景和基础。在改革不涉及外部制度关系的前提下,检察系统需要集中现有的有限资源总体统筹弥补不利的制度环境以实现检察职能目标,因而,改革的出发点是符合检察工作实际需要的。但是改革的行政色彩较浓,缺乏对检察工作规律的关注和长远的设计规划。从最高人民检察院近年来的改革措施看,有不断加强上级院领导力度的趋势。从实践来看,检察工作一体化的推行主要是加强上级院对下级院的领导,较少顾及甚至忽略下级院的独立性,对领导的规范化问题重视不够。需要明确的是,推行检察工作一体化机制,目的是为了保证检察权公正高效的运行,在这一过程中应当注意正确处理检察院上下级关系以及检察院内部的关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全司法权力运行机制。优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”。因而,推行检察工作一体化不能片面重视权力之间的联合和配合而忽略了分工制约,否则很有可能因分工不明、权责不清导致结果适得其反。①我们反思检察工作一体化,并不是要否定一体化,而是要在坚持一体化方针,加大上级检察院领导力度的同时,重视维护下级院和下级检察官的相对独立性,并注意领导权行使的规范化,以使我们当前的改革举措符合检察工作规律性的要求。另外,检察权是一项复合型权力,不同的检察职能,比如公诉权和自侦权,对于一体化的要求或是对检察官和检察院独立性的要求是不同的,这也是我们在推行一体化的过程中必须要考虑到的。

(二)检察权的公开行使问题检察权的公开行使是公众的司法知情权和监督、参与权得以实现的前提和基础。检察权的独立行使更需要检察机关保持开放的心态,密切关注社会,保持与社会的互动,形成检察机关与社会同步良性发展的状态。党的十八大报告指出:“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督。让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”然而长期以来,受封建社会“法不为民所知”等司法工具主义思想的影响,检察权的运行较为封闭。我们反思检察权的公开行使问题,并不是认为检察工作应当不加区分的一律公开,而是要打破司法神秘主义的传统思维定势,加强对权力公开行使的意义和价值的关注,进一步建立健全检察权公开行使的制度。一是建立法律文书公开制度。应当设置相关网站,对于不涉及保密要求的各类法律文书一律上网公开,允许公民查阅。对于涉密的案件,随着案件进程的推进、保密理由不存在后,也应当允许利害关系人查阅。同时应当强化法律文书的说理性,要求检察官充分说明选择法律、补充或解释法律的理由,认定证据的过程以及对不同意见所获得的比较结论的理由等等。二是进一步推广公开审查听证制度。公开审查听证是指人民检察院审理案件采用听证方式,公开听取双方当事人的陈述,公开审查结论。笔者认为,顺应司法民主的发展趋势,检察机关在作出涉及公民重大权利、义务的决定时,在不违反保密规范的前提下,均可试行听证程序。条件成熟时,应当将其法制化,使其成为一种基本的民主监督方式。三是建立信息通报制度。目前不少地方的检察机关建立了新闻检察官(新闻发言人)制度。新闻检察官作为检察机关就案件向公众发言的法定代表,负责向媒体提供信息,安排媒体的报道,维持人民检察院与媒体及公众的联系。应当说,新闻检察官的设置一定程度体现了检务公开,但是一来新闻检察官对外发布的信息未必全面、准确,二来一些新闻检察官敷衍的官话和套话反而使这一制度流于形式,甚至破坏了公众对司法的信心。因而,应当建立更为合理的信息通报制度。对于需要公开的案件,由办理案件的检察官直接面对公众媒体,确保提供准确无误的第一手信息。如此,才能真正做到权力公开、取信于民。

(三)检察官职业素质的培养问题我国对检察官的管理具有很强的行政色彩。检察院虽然是司法机关,但实行的是行政化的运作模式,“官本位”的意识根深蒂固。从检察官与检察机关的关系来看,检察官在检察机关中的地位与一般公务员并无什么分别。独立、民主、平等等现代法治意识理念在检察官队伍中还没有占据主导,许多检察官有着很强的工作依赖性。在长期行政化的管理体制下,不少检察官缺乏对法律负责的精神,甚至还有相当一部分检察官存在着利用职权不当谋利的思想,这与西方法治发达国家几十年没有一个司法官违法犯罪的情形存在很大差距。然而无论是检察机关独立还是检察官的独立,都需要一个重要前提:即检察官是真正意义上的司法官。它意味着,检察官具有现代法治意识,具有可以被社会信赖的人格和学识能力,而且处于合理的组织结构中,其行为受到规范的引导与约束。在这种情况下,检察官的自主精神就可保证检察官“客观公正”,从而实现司法的公正。因而,制度改革应当关注检察官。然而回顾这么多年的检察改革乃至法治建设,虽然我们不断地严密制度,但是改革的主要目光是集中在制度本身,却相对了忽视了“人”这一基本权力行使主体的素质和能力建设。以至产生法制越来越健全,执法却越来越不公正的现象。检察官素质是检察权独立行使的基础性条件。因此,检察体制改革重要的价值取向和目标追求应当是有利于发挥检察官的作用、提高检察官的能力和素质。事实上,也只有有了真正意义上的司法官以及相应的公正的司法,人民才会放心地拥护和支持检察权的独立,才能形成检察权独立行使的社会环境和政治条件。

四、检察权行使的检讨

(一)检察权的独立行使与司法民主化按照主流的观点,我国司法改革所追求的司法独立主要是指司法独立于政治,司法独立改革一般着眼于改进政治与司法的关系。实际上,司法权的独立既涉及司法权与其他国家权力的关系,也涉及司法权与社会力量的关系,而且这两方面是相互联系的。特别是在检察机关严重依附于行政的情况下,争取人民群众对检察工作和检察改革的支持,是检察机关争取自身在政治体系中的独立地位的必要条件。因此,检察权的独立行使不仅要求检察机关妥善处理好与党委、政府和人大的关系,接受其合理的监督意见;而且要求检察机关加强司法的民主化建设,不断探索社会参与检察活动的方式和途径。过去,民众监督和参与司法的热情不高,积极性没有充分发挥。但是随着改革开放进程的推进,人民的权利意识、民主和独立意识增强,政治参与的愿望增强,对司法公正也有了更高的期望。因此,检察机关应当顺应时势,进一步探索和完善人民监督员等社会监督机制,加强司法民主化建设,努力提高检察机关的社会公信力。

(二)检察权的积极行使与适度谦抑的关系经济社会快速发展时期存在着普遍的不规范现象,矛盾冲突复杂。检察机关本身负有客观公正履行职责的义务,应当充分考虑建设和谐社会的需要,在执法过程中保持适度谦抑,体现克制、宽容。在坚持合法的前提下,综合考虑各方面的因素,积极运用调解、和解等协商性司法手段化解矛盾,解决纠纷,真正做到“案结事了”,实现执法的法律效果、社会效果和政治效果的统一。这就要求检察官们在工作中应当保持谦抑的心态,将自身放在为人民服务的“公仆”的位置,切实避免耍特权和旧社会“官老爷”作风,同时也要谨守自身的独立分寸。只有保持自身的独立和公正,才能有效维护社会稳定和市场经济的健康发展。

作者:章群单位:河南科技大学法学院

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