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农业现代化发展法治保障分析

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[摘要]中央“十三五”规划要求农业现代化取得明显进展。农业现代化发展需要法治予以保障,文章从农业现代化发展方向出发,分析当前农业现代化法治现状,具体围绕立法、农业行政、农村法治三个方面,结合现代化发展的理念,指出当前三个方面存在的优势与缺点。并从强农惠农政策、农业现代化技术的推广、推进农业可持续、农业保险等方面,结合农业现代化发展的趋势,尝试为问题提出改善之建议。

[关键词]农业;立法;农业行政;农村法治

农业自古以来就是我国生产之大业,“民以食为天”更是人民心中不可动摇之理念。我国向来重视发展农业,除了粮食生产有余,对农业生产的进一步要求则是“食以安为先”。来源于农业活动中的植物、动物、微生物及其产品需保证其质量安全,符合保障人的健康、安全的要求。十八大报告指出应加速推进我国农业现代发展进程,作为我国的一项重大战略部署,农业现代化发展体现为将现代化工业、现代科学技术、现代经济管理方法融入农业生产中,以现代发展理念为指导,使农业生产与生态文明结合,使其发展成为具有世界先进生产水平的生态农业。农业现代化发展离不开法治的保障,“要加强农业法治化建设,发挥法治在发展现代化农业中的功能,真正构建起现代农业经济可持续发展的支持与保障系统”譹訛。法治在农业现代化发展中具体承担何种职能,首先,以生产为始,保障农业生产活动的正常运作,确保土地生产者拥有在土地上生产动植物、微生物及其产品的权利,农民按照公平、合法的程序获得相关公权力的许可,于土地上进行正常生产;其次,保证农业经济良性发展,制定相关的法律法规,如《农产品质量安全法》,要求所产出的农产品符合人的健康、安全之需求,具体由公权力部门依法进行监督;最后,按照科学发展观要求,推进生态文明与整个农业生产活动相结合,具体体现为按照可持续发展理念,使人类生产活动的无限性与环境资源的有限性相统一,和谐紧密发展。

一、我国当前农业现代化的法治现状

在当前农业现代化发展进程中,我国通过制定农业相关法律法规,推进农业生产、保障农产品质量、保护农业环境、推广农业技术,成效明显,但依然存在问题。农业现代化法治建设,不仅要求国家制定各类法律法规,更要求公权力部门在执法过程中依法行政,运用法治思维和方式解决农业生产问题。据农业部相关意见指出,“我国农业正处于传统农业向现代农业转变的关键时期,农村改革正处于攻坚期和深水区,经济新常态对农业发展和农民增收的影响日益加深,农村改革发展的任务之重、风险之多前所未有”譺訛。

(一)农业现代化发展的立法现状

经过2012年修订后的《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)于2013年1月1日起正式施行,修订后的《农业法》体现了国家更加注重农业发展的良性规划,政府应根据当地的实际情况制定出利于农业健康发展的政策,充分发挥区域优势,形成良好布局。立法指出农业生产活动应注重区域环境优势,优化区域农业生产结构,农业生产要与自然环境保护和谐共存,如《农业法》第三章农业生产的相关规定,在农药、兽药、肥料等的使用上,要严格按照国家制定的相关标准,防止过度追求产量导致对生产土地的破坏。国家积极推进农业现代化的进程,公权力机关在资金上给予农业发展足够的支持,积极推广农业生产先进技术,在机械化进程中,国家给予农民一定补贴。在流通和加工领域,防止地方保护与不正当竞争,强化地方的监督,并鼓励农产品进出口贸易等,相关原则性规定指明了农业生产所应坚持的道路,保障农业现代化发展。除此之外,在《农产品质量安全法》《土地承包法》《农业技术推广法》《种子法》等,是作为对农产品质量、农村土地管理、现代技术推广、现代农业生产等的细化规定。

总体上,我国针对农业生产活动的立法规范已逐渐趋于完善,在总原则的规定上,国家注重农业生产的各个流程能够依法有序进行。“随着农村经济的发展与体制改革的不断探索,我国的农业法治建设已经取得长足的进步,农村集体经济组织、农户和农民的各项活动,都已基本纳入了规范化的法制轨道。”譻訛法治建设更多针对在立法规范下规制农业生产活动所取得的效果,法律积极推动强农富农政策制定,在政策实行中难免出现人为利用法律空白阻碍法律的良性实施。立法上,我国相关农业立法部分不够完善,如农业支持力度不足,农业生产注重与政府政策、政府指导相结合,当前农村人口少,年轻男女舍弃务农进城务工的现象仍然严重,政府大力推动农业支持可缓解该情形,但仅依靠政策推动农业生产仍显不足,应以法律形式确定强农惠农方针和政策。农业保险问题是农业现代化发展的重要问题,我国自出台《农业保险条例》,农业保险进入了规范化的阶段。条例的制定虽弥补农业保险在许多法律问题上的空白,但各地经济发展水平不一,农业发展程度不同,财政投入差异等,条例实施依然存在问题,如条例过于原则,缺乏操作性,不够细化等。条例存在着一个明显遗憾,没有有效界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界,政府与公司的行为边界并不清晰譼訛,该问题导致政府权力的可能滥用,对政府于农业保险活动中的违规行为没有相应罚则。

(二)农业生产中的行政法治现状

在法律法规对农业生产活动规范的前提下,进行具体规制行为则是行政部门实行,包括地方性规章的制定、行政执法部门的监督、政府根据区域特点与优势进行对农业生产活动的行政指导等。“行政法治,简言之,就是行政的依法治理状态。”譽訛“行政法治作为法治的核心、难点,以至终点所在。”譾訛行政规章是行政法治保障农业健康发展的重要手段,其涵盖了农业生产过程中的各方面,从农业行政的程序规定、种植业的规范、针对生产者所进行的农业科技教育、农业市场竞争与信息、农村合作经济、农业项目的计划财务等都进行了规范,还有地方政府基于本地区的特点制定出的适应本地区农业现代化发展的政府规章,法规等其他规范性文件是推进农业现代化法治建设的重要保障。政府在农业现代化法治建设中担任着举足轻重的角色。在农业活动准备前阶段,政府依据国家法律法规规划区域农业发展,依据本地区市场竞争、市场信息、自然资源优势等规划农业种植、畜牧等生产。在农业生产过程中,地方政府对本地区农民的生产行为进行监督,依法行政,保障农业生产行为良性运行,主动调解农业生产活动中农民的纠纷,对违反国家农业法律的违法行为进行打击。在农产品流通与加工领域,政府规范农产品市场的良性竞争,防止不正当竞争,保障农产品质量安全的具体监督。在可持续发展理念的农业生产中,生产活动与自然资源和谐平稳,生产基于当代人的需要而不对后代人的需要产生不良影响,政府在其中起着主导作用。“政府必须承担解决环境和生态问题的责任,这是当今世界吃够了环境和生态恶化的苦头之后,总结经验教训所得出的共识。也正是在这样的观念转变之中,行政权的存在形态和作用方式发生了悄悄的然而又是惊人的变化。”譿訛农业现代化法治保障,其中科学发展观起着重要指导思想,农业生产可持续发展,正确调节生产与环境的相互作用,政府承担重大责任。法律法规、行政规章由人书写出来,同时亦由人具体实施,保障规则的运行。在行政法治保障系统运行下,由人组成的集合体在施行规则过程中难免出现人为破坏良性运行规制的行为。

“应然”到“法然”,至“实然”机制下,“实然”可能不如预期。“与中央全面推进依法治国的要求和农业农村改革的需要相比,农业依法行政还存在一些薄弱环节:一些农业部门工作人员运用法治思维和法治方式开展工作的意识还比较淡薄。”讀訛在政府处理农业生产的过程中,始终有工作人员违法开展工作的现象,如在农业推广环节,农业系统的推广单位依法又可以经营农资,有时还会出现既是管理者又是相对人的情形,推广过程中出现行政人员在农业生产活动中享受“优先”的情形。在执法环节,针对农民违法生产的行为“不敢管”甚至不管,农民于农田种植国家禁止的植物、用追求利益最大化的违法肥料进行畜牧业养殖等。此时则需执法部门以强硬态度进行处罚,对该类行为进行警告。此外,一些部门行政部门工作人员自身参与承包农村土地,进行农业生产活动,该类人员既可“打通”各部门之关系,又可在政策下进行违法农业生产行为而不受到责任的追究,在行政法治保障农业现代化发展的今天无疑是绊脚石。在农产品的流通和加工领域,政府虽积极推进新型农产品市场的建立,以期规范农产品市场,保障农产品质量,但如前所说,政府部门工作人员自身参与农业生产活动,自身亦有农产品出售,在此情形下,如何能保证行政执法能不失偏颇,“如出现在农业系统中内部管理主体与行政管理对象并存的局面,在很大程度上影响着农业行政执法的公正性,就难以贯彻落实以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观”讁訛。在农产品流通中,也会出现部分农户未经相关部门允许而私自摆摊出售自家农产品(主要为畜牧产品)的情形,即便农产品非影响人的健康、安全之产品,相关责任亦难辨清。政府规章的制定亦可能不利农业现代化发展,在行政救济中只可在具体行政行为中进行附带审查,此种情形亦不利于农业现代化的良性发展。综上所述,在农业发展行政法治建设的过程中,部分地区存在有行政效率不高、行政部门工作人员参与农业生产活动而导致处理偏颇、农业生产与环境和谐演进的推动力不足等现象。

(三)农村法治建设现状

为保障农民的权利与地位,我国在农村实行村民委员会自治,村民委员会(以下简称“村委”)于法律中有明确定义。村民享有四大“民主权”,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治是农村农业现代化法治建设重要内容,村委享有一定自治权利,包括公共事业、调解村民纠纷、协助维护农村治安等。农业发展中,村委承担本村生产和协调工作,促进农村生产建设与经济发展,具体管理农村集体财产,包括公益事业兴办、土地承包经营方案、集体经济分配等。农业生产是村委发展农村经济的重要内容,村委依法分配集体土地进行农业生产,基于公平分享原则合理分配自然资源、集体经济所得收益;农业生产中引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。村委还在农村普法、教育村民工作中扮演重要角色。《宪法》与《村民委员会自治法》强有力地推进农村法治建设的工作。前述已有提及,从建设“应然”状态至立法“法然”状态,到具体实施成果体现的“实然”状态,法治建设工作由人所实施推动,农村先天条件不完善的情况下,“实然”难免偏离预期目标。在村委四大“民主权”实施中,存在制约因素使得民主选举、民主决策、民主管理及民主监督无法真正实施到位。在村民委员会成员选举中,农村选民的主动性不足,大多数村民未能意识到自身投票对于村委组成的重要性,或因自身文化水平不足,法治意识不高,往往未深入对各候选人进行理性判断,法律规定民主选举的积极效果不明显。民主决策环节上,部分地区村委未能真正实行民主决策,重大决定由村委会干部独断专行,未经集体讨论,在乡镇政府与村委会的关系上,依据法律规定,乡镇政府对村委会进行指导、支持和帮助,不可干预村委会自治范围的事项,在现实操作中却存在指导少、干预多的问题,体现为以行政命令方式直接下达村委会,包办代替村委会工作輥輮訛;民主管理与民主监督问题上,农民法治意识淡薄则会导致更倾向用农村习惯来对农村各项事务进行管理,部分农村习惯不仅不科学,也可能违法。

二、完善农业现代化法治保障的建议

农业现代化法治建设中,农业立法为农业现代化法治建设第一环节,立法基于农业生产之现状进行,源于实际发展情况。立法不仅要完善,更要注重所立之法的质量。“良法和善治的有机结合是法治建设的目标和方向,良法不等于善治,仅有良法也无法实现善治,其只是为善治的实现提供基础和条件。”輥輯訛农业立法为现代化农业的实现提供基础和条件,立法包括确立农民主体地位与自主性权利,维持农业生产活动良好秩序,保障人为生产与生态环境和谐统一。公权力部门将立法提供的基础和条件运用至农业生产活动中,农民权利与义务的实现需要公权力良好介入。“农村法治的发展宜采用政府主导推进型,通过强化立法、政府倾斜、加大政府投入来促进农村法治的发展。”輥輰訛推进法治建设,需要法治政府,政府在管理农业生产活动中,认识到法律法规所赋予自身何种管理权利,依照法律依据、遵守合法程序,将法律法规预期的目的具体实现。行政部门要严格要求自身工作人员的素质,保证执法活动合法、有效。农业立法与行政法治运用到农业生产,由农民遵守以实现法治建设。村委会自治为农村法治建设之主要承担者,村委会依照法律所规定的选举程序产生,依法对法律规定的自治范围对农村农业生产活动进行管理。加强村委以法治思维、法治方式对农村民主管理,法治应贯穿村委四大“民主权”。村委进行规划,农民进行生产,注重农民法治意识强化,与其行为进行统一。由此,对农业现代化法治保障的建议如下:

(一)加强全面性立法,贯穿农业生产活动

农业现代化发展立法完善,应注重“现代化”,除了将现代工业、现代科学技术、现代经济管理方法融入农业生产中,还需农业生产与生态文明相结合。近几年我国为推动农业发展,制定了一系列有效惠农政策,取得明显成效,大量农民进城务工现象得到缓解。在此良好趋势下,应进一步将强农惠农政策以立法形式固定下来,如农民生产国家所支持的农产品,在成本支出与销售农产品所得优惠以立法明确。农民进行农业生产具有一定盲目性,即农民生产农产品倾向生产当前利润高的农产品,可能出现“供过于求”的情况使得利润空间急速下滑。如前几年出现的“爱心香蕉”事件,该事件表明政府对农业生产的干预调控措施是必要的,农民进行农业生产需要有相对科学的市场信息,应完善政府调控农业生产的相关立法,如政府在每一季度的农业生产前须向农民提供可预料的市场信息、科学的气候信息与区域优势信息等,以指导农民进行农业生产。加强农业生产与环境保护相关之立法,按照科学发展观,以可持续发展理念进行农业生产。立法层面上,农业保险是保障农业发展的重要手段。我国目前有《农业保险条例》,现状问题前面已有述说。

我国是自然灾害频发的国家之一,农民因遭受自然灾害导致经济损失,会打击农民进行农业生产的积极性,而农业保险是有效缓解该问题的重要手段。在近几年的有效推动下,特别是《农业保险条例》的颁布,使农业保险逐渐得到推广,但依然存在很多阻碍因素,如保险范围小、保险公司不愿保、财政支持力度小等问题,农业保险立法完善是农业现代化发展必经之路,“农业保险保障稳定农民收入,降低和分散农业风险,保障农民的生命财产安全和农业的再生产顺利进行”。輥輱訛农业保险有效降低农业生产风险,对维护社会稳定亦具有一定意义。在该问题上,要加强完善农业生产风险转移机制,细化《农业保险条例》,制定具体实施细则,完善《农业保险条例》的配套立法,如农业行政部门与农业保险公司相关行为规制、完善农业保险经营主体经营机制、农业行政部门农业保险违规行为问责等。农业现代化发展注重将现代科学技术融入农业生产中,“我国在农业科技创新与教育发展方面颁布了一系列法律法规,初步形成了以《农业技术推广法》《科学技术进步法》为基础的法律体系。”輥輲訛农业生产中应推动生产技术的创新,该创新不仅提高农业生产的“量”与“质”,更能推动高水平知识人才积极投入农业生产活动、提高农民生产积极性。将支持农业技术创新以立法形式肯定,包括新技术的知识产权保护、研发农业生产新技术的奖励、研究机构的经费投入、农业教育的水平提高等,都能有效推动农业现代化生产发展。此外,依据农业部意见,还需“完善农业生产经营秩序立法,加强农业资源环境保护立法,加快完善农村基本经营法律制度”輥輳訛等。加强农业现代化发展,要应对发展中所遇到的各种问题,立法则要全面覆盖农业生产中的各个环节,让每个环节的实施过程中都能有法可依,法治保障得以健全。

(二)推进农业现代化行政法治建设

农业行政部门应依法处理农业生产发展中的各类问题,建设法治政府,强化农业行政人员的法治思维与法治方式。地方政府要始终坚持中央制定的农业发展政策,履行法定职责,将强农惠农政策依法落实到位,积极提高农民进行农业生产的积极性,有效平衡公共利益与个人利益。强化农业行政部门职责意识,农业行政部门依法保障农业生产活动正常进行,依据区域优势规划本地区农业生产,保障农民生产相关权利,加强农业机械化推广,引进先进农业生产技术,“法无授权即禁止”,不可消极干预农民生产效益,打击农民积极性。及时分析农产品市场竞争趋向,有效作出行政指导,为农民提供科学生产信息。“政府运用信息、知识及其他独有资源(如公共信用)推动相对人进行选择或接受指导”輥輴訛,加强政府调控农业生产,确立政府在推动农业现代化发展中的地位。推动农村农业科技教育,全面提高农民文化素质,增强行政部门与农民之间信息交流。根据中央发展农业相关政策,保障对发展现代化农业的财政投入,使农业发展有资金保障,尤其农业补贴、扶持资金等。加强行政部门监督农业生产与自我监督行为,执法部门依法对农业生产中违法行为进行惩处,特别针对屡禁不止的违法生产现象,如农民为追求生产,使用不符合安全标准的农药。督促行政人员履行法定职责,防止本部门出现行政不作为。质量监督原则上,始终坚持农产品符合人的健康、安全之标准,使质量检测通过的农产品投入市场中,坚决禁止不符合安全标准的农产品。将法治意识深入贯彻到本部门行政人员中,督促行政人员在农业生产活动中“依法行政”,执法过程中加强对农业行政部门人员监督,防止滥权现象,确定相关担责情形。

保持农业部门行政人员队伍纯洁,农业行政人员不可从事营利性农业生产活动,如农业行政人员承包土地进行农业生产,将所生产农产品投入农产品市场流通以追求盈利,在行政人员的录用上,要确保行政人员并未从事相关行业,并定期对本部门行政人员进行检查。可持续发展与农村经济发展,农业行政部门在管理农业生产、加工过程中强调农村经济发展与生态环境之间关系。政府要在公共利益与个人利益间进行有效平衡,“可持续发展实为一种动态的利益权衡机制:追求个人利益与公共利益的自然和谐,追求经济、社会、环境的可持续发展和‘以人为本’的有机结合”輥輵訛,政府发展现代化农业亦需对自身行政行为有效植入现代发展理念,秉承科学发展观。现代化农业不以追求高经济回报为目的,更多强调现代先进理念、技术融入农业生产中。首先在规划农业生产活动上注重农业生产在所处自然环境的承担范围之内,按照相关政策进行退耕还林,耕田增设建立在科学的分析上,农村自然难以拥有此条件,需要农业部门帮助分析。其次在管理农业生产中要加强监督,对追求高经济回报而破坏生态环境的行为进行有效打击,可在农村中建立相关救济机制,农民之间亦可进行相互监督,共同秉承可持续发展观理念。此外,立法上还需有效完善公益代表人诉讼制度与行政公益诉讼制度。

(三)完善农村法治与加强农民普法宣传

农村法治要强调保障农民的地位和权利,包括村委选举、农业生产权利等。“农村法治除了强化农民的地位和权利保障、农村治理机制和经济法治外,还包括农村发展保障的法治化”輥輶訛。特别是村委会自治工作的完善,完善村委会决定自治事项的程序,进行法治化,有效实行提高村委会各成员文化素质的教育措施,建立相关的培训机制,以教育现代农业发展理念为主。强化村委会管理日常事务的法治思维,对村委成员进行基础法治培训,确保四大“民主权”有效实现。进一步强化村委会的责任意识,促进重大问题上担责机制的完善,有效听取村民的建议、意见,做到真正为村民服务。农村普法宣传一直是完善农村法治重要措施,受限于农村先天条件,如农民文化水平低、教育设施不足、落后意识等因素,国家虽制定一系列政策,政府、司法机构多次深入农村进行普法宣传,所取效果显著,但仍存在问题。农民先天条件的不足导致接受法制教育、提高法治思维与意识是一个循序渐进的过程,当前农村法治建设的道路上仍应以立法保障、政府执行为主,加强农村法律咨询机构的建设。普法注重宣传基础法治知识,主要宣传国家政策即国家发展农业方针与各种惠农措施、农民在农业现代化发展中权利与义务、权利损害时的救济途径,以上述三项为主,真正做到法律、政策等文件颁布时农民能够及时获得。

作者:黄达 单位:广西大学法学院

农业现代化发展法治保障分析责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次