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公诉权监督机制的重构

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从古至今,我国社会有着一种与生俱来的“监督”情节,凡是存在权力,必然产生监督。然而,监督提出容易,在具体操作及程序设置上需要进一步落实,否则监督将会是一项架空的权力。最后,从诉讼结构角度看,诉讼结构的设置可以有效实现监督,而不必过分强调监督性。我国刑事诉讼构造并不具备典型的控、辩、审三方组成的构造。追诉机关同时兼任监督机构,这种制度设置目的在于将诉讼机能有效发挥出来。检察官只要忠实地履行检控职能就可以发挥实质的“监督”司法的功能,从单纯地控诉职能也可以引申出对法院违法行为和错误裁判提出异议的权利,而不必假手与审判监督职能[2]。因此,监督性不能代表公诉权的本质特性。

公诉权作为检察权的重要组成部分,自其诞生时起,就含有监督刑法事实的功能,蕴含着丰富的法律监督的理念[3]。人民检察院的法律监督“实质上是一种诉讼监督,即人民检察院通过参与刑事、民事、行政诉讼活动,依法对有关机关和人员中的违法行为实施监督,并予以纠正”[4]。公诉活动由审查起诉、决定起诉或者不起诉、公诉变更权、出庭支持公诉、未生效判决的抗诉组成,每一个环节都体现其监督性,但是每一项活动的监督性又有所不同。1.审查起诉。审查起诉主要是对侦查机关移送的材料进行实质性审查。检察机关审查侦查机关提供的证据材料是否充足,是否满足提起公诉的条件。该环节的审查直接决定了法院是否对案件有审判权。2.决定不起诉。决定不起诉表明对侦查机关侦查活动的判定,否定其侦查活动。无论是何种不起诉,经检察机关审查裁量,决定终止诉讼的行为体现出公诉权对审判权的法律监督作用。3.决定起诉。检察机关启动刑事审判程序,使得审判权得以出现,同时限定了法院的审判范围,防止审判权的滥用。从宏观上看,这种使得审判权得以产生的公诉权。4.公诉变更权。公诉变更包括撤回起诉、追加起诉、补充起诉、变更起诉等。一方面,属于检察机关的自我纠错,另一方面,也遵循不告不理原则,在法庭上监督法官,防止出现无诉而判的情况。5.派员出庭支持公诉。检察机关派员出庭履行控诉职能是监督审判权的最直接的体现。检察官在法庭上一方面履行控诉职责,另一方面监督法官是否在法庭上有违法情况的发生。当法庭审理程序正常,这种监督就处于一种隐性状态。6.提起抗诉。提起抗诉,包括二审程序的抗诉和审判监督程序的抗诉。抗诉更能体现出对审判权的监督性。但抗诉不在本次讨论的范围,因此不再赘述。

监督的必要性

首先,检察机关公诉权的监督性是一种宪法定位。《宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关,因此在我国当前的宪政体制下,检察权只能是定位于立法权、审判权、行政权之外的第四种权力———法律监督权。公诉权作为法律监督权的重要组成部分,其也具有监督权的属性。公诉是连接侦查和审判的中枢环节,它既要对侦查认定的事实加以审查判断,对侦查活动予以监督制约,又要对审判活动的合法性、判决结果的公正性加以监督。其次,公诉权对审判权的监督并不会助长公诉权滥用。公诉权对审判权的监督并不是说公诉权是凌驾于审判权之上的一种权力。德国也赋予检察官一定的监督法官裁判的权力[5]。但在其刑事诉讼的实践中,并未出现法官受制于公诉权的情形。此外,我国庭审制度改革的方向是对抗制模式,这种模式要求控辩平等,对审判的监督确实有违反控辩平等的要求,但是面临的现实是法院自我纠错能力不足,法官自律不足,司法腐败严重的现实[6]。因此,检察院对法院的监督应当有所保留。最后,公诉权对审判权的监督主要体现在对法官违法行为的监督,这种监督方式不会干扰法官的正常工作和公正立场。美国法学家富勒认为,法律包含其固有的道德性,如果要建立可称为法律的东西,则必须尊重这种秩序的道德[7]。因此,法律监督权依法产生,其行使也必须依法进行,并且只针对法官违反实体法和程序法的行为进行监督,无权干涉法官的正常工作。如果在此层面上理解公诉权对审判权的监督,更不会与审判独立相悖。因为审判独立是指审判活动不受任何外力的非法干涉,绝不等于说不受任何形式的监督,否则“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。”[8]那么,公诉权在对审判权监督上,具体操作及制度构架应该如何进行,这将是下一步需要探究的问题。

监督的局限性

(一)公诉可裁量的范围过窄

检察机关对移送的案件进行审查后,有权依据案件的性质做出起诉或者不起诉的决定。该项权力限制了法院的审判范围。但是,相比国外的辩诉交易,我国法律规定的公诉权的裁量范围仍然过窄。只有在犯罪情节轻微的情形下,公诉机关才能够做出酌定不起诉的决定。新刑诉法虽然规定对未成年人的附条件不起诉制度,但对其他的移送的案件缺乏灵活的处理空间。

(二)公诉变更制度实践操作不规范

刑诉法解释第177条规定:“在判决宣告前,人民检察院要求撤回起诉的,人民法院要求审查撤回起诉的理由,并作出是否准许的裁定。”《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定:“在人民法院宣告判决前,人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与起诉书中叙述的身份或者指控的犯罪事实不符的,可以要求变更起诉;发现遗漏同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起诉和审理的,可以要求追加起诉;发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人责任的,可以要求撤回起诉。”由于法条分散,无系统性规定等原因,在实践中,决定是否同意变更起诉的权力在法官,公诉变更制度没有有效实现对法院审判权的监督。

(三)民事、行政公诉权的缺失

检察机关通过其监督权来实现对公共利益保护是今后发展的一个趋势。当违法行政行为导致国家或公共利益受到侵害,而主体不明时,或者因环境污染、侵害消费者权益等需要公益性诉讼时,检察机关可以通过提起公诉的方式来保护国家或集体的合法权益。虽然新的民事诉讼法新加了公益诉讼,但是法律规定仍然过于原则性,这方面的法律规定还需要进一步明确。

(四)实践中,公诉权的行使受其他权力的限制

在实践中,公诉权的行使往往受到其他权力的限制,例如,法官因徇私舞弊,贪污渎职等行为触犯刑律的,实践中纪检部门会先介入。经过调查,严重违反党纪政纪,触犯国家刑律的,才转交检察机关予以处理。这种“先纪检部门审查,再交由检察机关”的模式,使得实际上内部监督的权力超越了司法机关,这种做法在实际中较为普遍,不仅与依法治国的理念相悖,更侵害了检察机关公诉权的独立性。

(五)在司法系统中,检察机关的法治地位偏低,其监督审判权的法律权威性不足

从行政权和法律监督权来看,检察院的法律地位往往不及公安机关和法院。江平教授曾说过“:如把公安权力搞得过大,是国家的不幸。”从现实情况来看,宪法所规定的“检察机关是权力机关的法律监督机关,负担保障宪法、法律完整和统一实施”这一职责没有得到有效地落实。

完善监督机制的制度重构

思考公诉权的法律监督未来走向,甚至是整个检察制度的发展,不能简单地否定法律监督的作用,而应当充分找出其未发挥作用的原因,从而完善其运作机制。事实上,法律监督权不仅在列宁时代是一个初创,即使在今天,无论是法律监督理论,还是相关制度,都还处于一种草创时期[9]。如何结合现代法的精神以及检察理论的实践运用来完善公诉权对审判权的监督,是当下亟待解决的问题。

(一)明确公诉权的法律定位

应当将公诉权定性为一种与审判权平行的权力。因为从检察机关行使公诉权来监督审判权的手段上看,无论是对庭审违法活动的建议纠正,或者是提起公诉限定审判的范围等,实际上都是一种与审判权平行的程序请求权,而非代行或者命令法院裁判。有学者认为,公诉权对审判权监督之所以在实践中引发了审判扭曲现象的批评,主要是因为检察机关同时拥有对法官职务犯罪的侦查权,而这种权力的行使相当独立,其启动、终结和相关强制措施的适用完全由检察机关掌控,缺乏制约,以致容易成为公诉权滥用的“助推器”和“保护伞”。只要废除检察机关对法官的职务犯罪侦查权,提高法官对检察机关的抗干扰能力,就可以实现既保留公诉权对审判权的监督性,又起到防止监督权过分扩散影响法院独立审判的情况[10]。

(二)完善公诉权配套的相关制度

进一步完善与公诉权紧密相关的制度,如量刑建议制度、变更起诉制度、附条件不起诉制度等。量刑建议制度具有反映公诉意见,启动量刑辩论,形成控辩意见的作用。规范量刑建议的提出程序,也是一种对法官裁判的有效监督;变更起诉制度目前的法律规范不健全,导致在司法实践中对法官庭审的监督作用不能有效发挥出来,因此建议将变更起诉、撤回起诉、追加起诉的规定予以进一步明确;未成年人的附条件不起诉制度是新刑诉的一项重要举措,是起诉便宜主义的一种具体体现。在实践中,一方面要落实未成年人的附条件不起诉制度,另一方面,要对其他主体适用该制度予以不断尝试。该制度的落实与推广是公诉权对审判权予以监督的重要表现之一。

(三)细化法律条文,规范公诉权的行使

基于上述分析,法律应当细化来加强公诉权对审判权的监督。加强对审判权的监督主要体现在以下几点:起诉书说理性机制的引用[11];刑事判决内容不得超出起诉书指控的范围;废除法院对撤回起诉的审查权,诉权应当专属于检察机关;庭前证据交换程序与案件审理应当由不同法官来处理;运用中止程序实现对审判权的当庭监督。

总之,在司法体制改革的今天,公诉权的监督性应当予以进一步落实,公诉权对审判权的监督应当是全方位的。强调公诉权的监督性为审判权的行使建立了一个良好的过滤机制,既有利于维护公民的权利,又提高了审判的活动效率。(本文作者:徐琦单位:华东政法大学)

公诉权监督机制的重构责任编辑:陈老师    阅读:人次