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增强高校反腐倡廉实效性的制度文化路径

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摘要:从制度文化的视角来看,高校反腐倡廉建设不仅要着眼制度文本的制定、颁布和执行,还需认真研究制度文本所承载的精神、价值、科学性等文化因素,通过文化的共识功能使高校师生自觉认同制度的权威性;同时,将反腐倡廉工作所倡导的价值理念通过制度的实施运用于实践,通过文化外化于行的实践功能增强制度的执行力,最终推动形成以文化涵养制度,以制度承载文化的良性转化机制,提升高校反腐倡廉实效。

关键词:高校;反腐倡廉;制度文化

十八大以来,党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,取得了党风廉政建设和反腐败斗争新的重大成效。全面从严治党的重要经验和基本原则是坚持思想建党和制度治党紧密结合,“必须筑牢拒腐防变的思想防线和制度防线,着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”。[1]党中央所强调的“不敢腐”、“不能腐”到“不想腐”的体制机制建设,体现了反腐倡廉从行动震慑到制度约束、再到政治生态净化和廉政文化涵养的治理进路。要推进行动震慑到制度约束、再到文化涵养的有效衔接和顺利转化,增强反腐倡廉工作的实效,制度文化概念的提出及其建设实践显得至关重要。

一、制度文化在高校反腐倡廉中的功能

1.高校制度文化的内涵及建设目标

“制度文化”是将制度与文化衔接起来,体现制度建设与文化发展相契合、相协调、相渗透的一个重要概念。作为一套相对稳定的、指引和规约人们行为的标准、规则、范式和行为模式,人们对于制度的一致遵从、对制度背后文化观念的自觉认同构成制度文化的关键要素。就其本质属性来说,制度文化属于文化的范畴,一定的价值内涵、价值取向则构成制度文化的本质属性和深层根源。制度文化切中了制度建设所关涉的权威性和执行力这两个关键性命题,要求从制度的文化内核和文化的制度承载两个维度来统筹谋划,注重搭建刚性的、外在的制度规约与柔性的、内在的廉政文化认同之间的沟通桥梁,这对于注重弘扬大学精神、高举文化旗帜的高校来说具有特别重要的意义。高校制度文化一方面可以看作高校文化在规章制度层面的呈现,另一方面又是规章制度的文化升华和沉淀,是在一定时代背景下高校所拥有的承载教职工共同的价值观和行为规范的体系。从反腐倡廉的视角来看,高校制度文化建设的基本目标,是形成“人人都自觉以此为准绳的体制、机制、政策系统,一种身在其中、离开它就无所作为的环境氛围。”其建设过程,首先是着眼于制度本身的制定和执行,这往往包括“制定制度文本—运行实践—反馈修订”的一个不断循环和不断完善的过程。[2]同时,又要着眼制度与文化的契合性,一方面,要以文化涵养制度,通过有意识地把师生所共同认可的精神、价值等文化因素融入制度建设,来实现制度认同,树立制度权威,更好地发挥制度的规范和引导作用;另一方面,又要以制度承载文化,通过制度的坚决执行和有效实施推动学校反腐倡廉工作所倡导的价值理念运用于实践,进而提升制度执行力。

2.制度文化建设在高校反腐倡廉中的作用

立德树人的根本任务决定了注重文化传承、文化创造和文化发展是高校的重要特征;高校师生作为知识分子群体,有着更高的知识水平、道德底线和更强的责任感与使命感。这些特点都决定了制度文化所蕴含的反腐倡廉功能及其实现机制在高校的适用性,即通过加强制度文化建设,以文化的共识功能树立制度权威,以文化的实践功能增强制度执行力,有利于切实提升高校反腐倡廉实效。制度文化建设强调制度应当建立在文化的基础之上,强调对于制度建设的认识和理解应超越于制度文本的表层,为制度建设和执行提供精神、价值、科学性等方面的文化支撑,通过文化内化于心的共识功能促进广大师生特别是领导人员积极认识、有效理解反腐倡廉工作的重要价值和意义,实现广大师生的制度认同,从而提升反腐倡廉制度对高校师生的行为规范与引导效果。制度文化建设强调制度的实施机制建设,着眼制度的约束重点、规范对象、责任主体等重要方面和环节的机制设计,推动制度所承载的权力公开、自觉接受监督等价值理念运用于实践,通过充分发挥文化外化于行的实践功能,将高校反腐倡廉制度由文本付诸实践,促使遵守制度成为广大师生的自觉行动,提升制度的执行力。制度文化建设强调由制度向文化转化的长期目标,从而推动实现高校反腐倡廉工作的长效性。要实现高校反腐倡廉工作的长效性,关键在于实现由“运动震慑”到“制度规约”、由“制度规约”向“文化涵养”的转化,使反腐倡廉制度文化以约定俗成的方式,沉淀于人们的“集体无意识”之中,在思想深处充当起规范教职工行为的角色。[3]

二、以文化涵养制度,确保制度的权威性

增强制度的权威性是实现制度的有效运转、增强反腐倡廉实效的重要前提。究其根源,制度的权威性来自制度的规范对象基于文化认同,而对制度所蕴含价值理念所形成的高度共识,因此树立制度权威性,关键在于丰富制度在精神、价值、科学性等方面的文化内涵,实现广大师生对制度的文化认同与共识。

1.坚持依法治校,以现代大学治理精神保障制度

权威党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,强调实现国家治理的规范化、法治化、民主化、效率化与协调性。[4]就高校而言,则面临实现高校治理体系和治理能力现代化目标,以现代大学治理精神统筹抓好学校各项教育管理工作的任务。对于高校反腐倡廉工作,要以依法治校的现代大学治理精神作为反腐倡廉制度的根本依据,以保障反腐倡廉制度的权威性。依法治校本身就包含强调制度权威性的内在要求。即要求高校严格依法办学治校,在运行过程中以规则的公开透明、一视同仁和普遍效力来约束学校管理的主观随意性,从而实现在大学治理领域的制度化、规范化和程序化。具体到高校反腐倡廉制度文化建设,则强调要立足于依法治校这一根本原则,以党章党规党纪和国家法律法规等“元制度”及其精神为根本依据,为学校反腐倡廉各项制度奠定合法性基础,使其符合现代大学治理精神的基本要求。

2.提炼价值内核,为制度权威提供有力的价值支撑

任何制度都有其特定的价值取向,承载着相应的价值目标。同时,任何制度的创制与实施,也都离不开特定价值观的指引,必须遵循特定的价值准则。[5]否则,就很难被价值主体所真正认同,其权威性也无从谈起。特别是,较高的道德精神和价值理想一直以来都是大学文化的重要特征,大学也从来都被社会公众赋予更高的价值期许和道德期待,因此,价值内核对于高校制度权威而言就显得更加重要。具体到反腐倡廉工作,其直接目标是落实全面从严治党要求,保持党的先进性和纯洁性,根本目标则在于实现和保障广大人民群众的根本利益。具体到高校反腐倡廉制度建设,同时还承载着为学校事业发展保驾护航,确保学校行稳致远的职责。高校反腐倡廉的各项制度设计在价值观取向上唯有真正坚持上述方向,真正承载上述价值,才能获得广大教职工的真正认同。因此,高校反腐倡廉工作要高扬价值导向的旗帜,在制度创制过程中深入思考其价值内核,着力彰显全面从严治党要求的先进性、时代性和创新性,积极探求廉政制度与大学文化之间的契合之处,以厚重的文化积淀和崇高的道德理想来为反腐倡廉制度提供价值支撑。

3.把握客观规律,为制度权威奠定坚实的科学性

基础制度是否紧密联系实际,符合客观规律,是衡量其科学性的重要标准,具备坚实的科学性基础,则是使高校师生这一知识分子群体认同制度的必要条件。[6]提升制度的科学性,首先要坚持制度制定过程的科学性。在制度建设规划上,要坚持问题导向,针对高校各项业务工作和各部门各单位———特别是人财物较为集中的重点领域和关键环节中存在的廉政风险进行具体分析,对高校反腐倡廉工作中存在的突出问题进行认真研判,以解决这些风险和问题作为制度建设的根本出发点和最终落脚点。在制度制定过程中,要充分进行调查研究,充分考虑高校教育、科研、管理等各项业务工作的特点,严格遵循民主原则和程序,广泛听取教职工的意见和建议。同时,也要充分发挥高校的智力优势,积极汲取相关领域专家和同类高校的专业意见和既有经验。避免有关制度流于形式,出现业务工作与反腐倡廉工作“两张皮”的现象。制度本身也需要遵循其固有的内在规律。要增强制度形式上的严密性,包括制度结构的完整性、制度规则的具体性、制度表述的准确性、制度程序的可操作性等。[7]同时,要特别重视从单体性制度到系统性制度建设的统筹规划,加强反腐倡廉制度体系建设,包括廉政教育制度、议事决策制度、民主监督制度、干部选任和监督制度、信息公开制度、廉政风险防控制度、责任追究制度等,注重不同位阶、类别的制度之间的关联性和相互衔接,从而形成科学完善的制度体系。[8]

三、以制度承载文化,增强制度的执行力提升

高校反腐倡廉实效的根本落脚点在于增强反腐倡廉制度的执行力。如果说文化涵养制度凸显了制度文化的价值内涵,那么,注重制度承载文化,则是制度文化实践功能得以彰显的内在要求。为此,需要充分发挥文化外化于行的实践功能,通过制度文化建设,从制度的约束重点、规范对象、责任主体等增强制度执行力的重要方面和环节入手,将基于文化认同与共识而具备权威性的制度,通过制度的实施机制运用于实践,转变为师生遵守制度的自觉行动,由“内化于心”进而“外化于行”,使制度的外在规范力真正发挥应有的作用,文化的内在约束力真正焕发生机活力。[9]

1.扎紧权力运作的制度笼子,增强制度对权力的约束性

增强反腐倡廉制度执行力的关键在于管住权力。习近平同志曾强调,要加强对权力运行的制约和监督,坚持用制度管权管事管人,把权力关进制度的笼子里,形成“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[10]具体到高校,要增强制度对权力的约束性,一要加大监督执纪力度,认真践行监督执纪四种形态,切实把纪律和规矩挺在前面,抓早抓小、动辄则咎,使党规党纪真正成为带电的高压线和所有党员干部行使权力的行为准则,形成不敢腐的高压态势。二要进一步探索和完善制约、监督权力运行的手段和机制,按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则,区分和配置权力,协调好行政权力、学术权力和监督权力之间的关系,构建严密的权力运行机制和监督体系。三要列出高校权力清单及履责负面清单,推进党务公开、校务公开和办事公开制度,坚持让权力在阳光下运作,推进权力运行公开化、规范化和程序化,确保权力作为公权力的属性,实现通过权力运作促进公共利益的价值目标。

2.抓住重点人、重点事和重点领域,增强制度设计的预防性

增强反腐倡廉制度实效性的重点在于抓住重点人、重点事和重点领域,使对重点人、重点事和重点领域的监督成为常态,使有关人员牢固树立自觉接受监督的意识。高校反腐倡廉工作中,重点人一般指中层以上领导人员和在党风廉政重点岗位工作的党员干部;重点事一般指涉及中央八项规定精神的各项业务以及人员招聘、职称职级晋升、招生录取、招标采购、基建总务等高风险事项和师生群众高度关注的事项;重点领域一般指涉及人、财、物和资金项目密集的部门和单位。增强反腐倡廉制度对于重点人、重点事和重点领域的规范效果,必须坚持制度设计的针对性。对于重点人,要牢牢树立“关键少数”意识,通过落实“三重一大”议事决策机制,实施重点部门主要负责人向学校党委书面述廉机制等,切实加强对领导人员及其决策权力的监督和约束。同时,也要关注制度设计的公正性,在制度设计、制度运行上对中层以上领导人员和广大教职工做到不偏不倚、普遍有效,不允许出现游离或者超越制度法纪的特权。对于重点事和重点领域,则要坚持关口前移、预防为先。要建立健全覆盖这些领域的廉政风险防控机制,全面梳理相关人员职责清单和相关业务工作流程,认真梳理、排查廉政风险点,评估风险等级,有针对性地制定风险防控措施。同时,也要不断探索建立更加有效的监督机制,开展重点领域的专项检查,实施重点部门重要工作资料报备机制等。

3.压实主体责任和监督责任,增强制度执行主体的协调性

反腐倡廉各项制度的有效执行以各类主责部门的职责清晰、协调有序为必要前提,这就需要明确各类主责部门———特别是党委、纪委各自的职责清单,推动树立主动担当的意识。具体到高校,要结合工作实际对党委的主体责任和纪委的监督责任进行细化,完善其落实机制。同时,各级党政领导班子和领导人员都要在党委的统一领导下,按照“党政同责”、“一岗双责”的要求,认真执行党风廉政建设责任制,创造学校党委和纪委、各级党政组织各司其职、相互协调、相互配合的良好氛围,真正把反腐倡廉的各项制度建设统筹起来,落到实处。此外,要完善对反腐倡廉建设失职失责行为的监督和问责机制,这既是维护制度权威性的需要,也是强化制度执行力的有效手段。具体到工作实践中,要认真贯彻落实《中国共产党问责条例》等党纪法规,综合运用批评教育、诫勉谈话、通报批评、组织处理、纪律处分等方式,追究主体责任、监督责任,追究领导责任、党组织的责任,通过严肃的追究问责倒逼责任落实。同时,也要形成有效的日常检查机制,把问题和不足的查找、整改工作前置,防患于未然。

综上所述,反腐倡廉制度的权威性与执行力是决定制度实效的两个重要维度,也是考量反腐倡廉实效的重要标准。制度文化建设通过充分发挥文化“内化于心”的共识功能和“外化于行”的实践功能,以树立制度权威性和增强制度执行力为切入点,着眼于推动形成以制度承载文化、以文化涵养制度的良性转化机制,最终目的,就是要建立起行之有效的制度体系,并充分发挥其对师生行为的规范作用,实现其价值引导功能。因此,在高校反腐倡廉工作中,高度重视制度文化的建设工作,对于增强高校反腐倡廉实效性,具有显著而重要的意义。

参考文献:

[1]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报[EB/OL].

[2]范跃进.论制度文化与大学制度文化建设[J].山东理工大学学报(社会科学版),2004,(3):5.

[3]李庆华,欧阳.高校廉政制度文化建设的途径[J].思想政治教育研究,2012,(12):30-33.

[4]张燕玲.如何准确理解国家治理体系和治理能力现代化[N].西安日报,2014-03-15.

[5]梁迎修.价值内核与制度载体———探索建设社会主义核心价值体系的法制路径[J].河北法学,2012,(7):31-36.

[6][7]李志昌.论制度的严密性和科学性[EB/OL].

[8]国亚萍.强化“两个责任”:完善高校党风廉政建设责任落实机制[J].廉政文化研究,2015,(6):62-67.

[9]刘占虎.制度反腐、过程防腐与文化倡廉—中国特色反腐倡廉道路的探索与思考[J].马克思主义与现实,2016,(1):192-198.

[10]习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.388.

作者:国亚萍;王天琪;张宝铸 单位:中山大学

增强高校反腐倡廉实效性的制度文化路径责任编辑:张雨    阅读:人次