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反腐败中应用国家审计的思考

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摘要:

国家审计也称政府审计,是指国家审计机关所实施的审计。其特点是它是一种法定审计,对于审计机关做出的审计决定,被审计单位和有关人员必须执行。国家审计在反腐败中存在不能发现所有腐败行为、成本高、保密工作不到位、自身不足、国家审计问责不够等问题,为了更好的解决这些问题,应在加强国家审计反腐败方面采取相应的措施,降低国家审计成本、提高审计人员保密意识、建立健全保密机构、积极探索国家审计体制改革,提高审计的独立性等。

关键词:

国家审计;反腐败;治理腐败

一、引言

自从党的第十八全会召开以来,我国的反腐败问题被提升了很大一个政治高度。在过去的几十年里,在国际上我国审计机关对各级各类领导干部率先开展了经济责任审计,审计领导干部高达50多万人,送交违法违纪事项和贪污腐败案件线索共4.34万条。国家审计在预算执行和其他财政收支审计的过程中起到了震慑作用和反腐败的作用,对腐败分子给予严格的处罚。面对我国当前反腐败的形势,我国审计机关要继续加大审计的力度,根据我国审计的局限性建立创新制度,保证我国审计机关能更好的预防腐败的发生并达到从源头上遏制腐败。

二、国家审计在反腐败中的地位和作用

英国思想史学家阿克顿勋爵曾经说过:“绝对权力导致绝对的腐败,权力最终导致腐败”。腐败简单的说就是权力的滥用,它的发生会严重的威胁到国家的安全以及国家的治理。权力缺乏限制是腐败产生的原因。改革开放以后,我国的市场经济发生变化,在整个社会的转型中腐败是不可避免的问题。之所以出现这样的问题可能是当前我国的政治制度有所缺失并且法律不健全,未实现有法可依,我国人民代表大会制度还需要完善,对权力的约束监督的方面还存在缺陷。

(一)国家审计在反腐败中的地位。

反腐败的重要保障是用权力监督并约束权力。我国反腐败制度包括预防和整治两部分,二者相辅相成,相互融会贯通。2010年国务院新闻办公室颁发的《中国的反腐败和廉政建设》一书中指出,我国惩治制度主要是由党内监督、人大监督、政协民主监督、政府内部监督(包括层级监督和监察、审计等专门机关的监督)、司法监督(包括人民法院和人民检察院的监督)、公民监督和舆论监督七部分组成。国家审计监督政府内部,在反腐败中有自己的优势。第一,国家审计属于一种日常性的监督,很多审计活动是常规定期审计,所以可以通过持续和有效的监督,防止腐败案件的发生造成更大的损失。第二,国家审计具有专业优势。当前,经济腐败是我国主要的腐败形式,国家审计部门的组成人员主要是具有专业知识的技术人员,所以能运用专业的审计技术辨别并且揭露腐败问题。第三,审计人员通过对多行业和有关部门的审计活动,及时掌握各行各业和部门的相关信息和业务的数据,通过对比及时发现被审计单位的异常情况进而防止腐败发生。

(二)国家审计在反腐败中的作用。

党在第十八届三中全会上把“推进国家治理体系和治理能力现代化”归纳到全面深化改革总体目标中。国家审计作为我国反腐败的“四大支柱”之一(《联合国反腐败公约》,2005),本质是治理国家整个系统中具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,推动民主法治,实现国家良好治理是重要核心。国家审计在防止腐败案件发生的过程中,在前期可以对发现的腐败苗头性问题给予制止;开展审计工作和抵制行业不正之风被国家审计所结合,贯彻落实行业管理和监督的政策措施,为建立良好的工作作风提供了有力的保障;审计机关通过分析被审计机关违背法律行为背后的深层次体质层面的原因,对当前制度中存在的问题及时预防并提出相关的解决办法,从根本上防止腐败案件的发生。国家审计监督并促进法治完善,对权力的监督和制约起到关键的作用。实践证明,在揭露和治理腐败方面,我国审计开展的、揭示和抵御功能的“免疫系统”,对发现和揭露腐败行为起到重要作用。通过开展审计活动,国家审计发现了大量腐败案件的线索并向纪检、监察、司法等部门移送处理,直接对腐败行为进行惩治;除此之外,根据我国《审计法》第41条第2款的相关规定,在特定情况下,国家审计机关可以直接对贪污腐败行为作出处罚决定,这其中也可能涉及腐败问题。

三、国家审计防腐反腐的局限性及相关问题

目前,我国社会政治环境十分复杂,为了更好的发挥功效,国家审计也要被列入整个反腐败体系中。与此同时,国家审计是一种经济监督,在独立性和权威性两方面存在不足。腐败行为的不明显特征和国家审计自身的局限性,都使国家审计在反腐败中扮演的“重要角色”被限制。

(一)国家审计不能发现所有腐败行为。

经济数据是国家审计的对象,但是经济数据却只能反映和经济相关的一部分行政活动。虽然腐败案件基本都会和经济活动相关联,但是其中仍然有一部分腐败行为是国家审计难以解决的。比如,政府官员受贿等。除此之外,腐败行为被大部分腐败分子竭尽全力的掩饰,极力想销毁腐败的证据,一些官员搞“两面派”:台前反腐,台后腐败,这也给审计机关对腐败行为的查处增添了巨大的困难。

(二)国家审计成本高。

审计成本是国家审计必须要考虑的问题。实务中项目审计缺乏成本预算约束和考核机制,对于审计成本的节约或者浪费也没有相应的奖惩措施,这就导致每年我国花费在国家审计的费用高达数百万元。与发达国家相比,平均每年要多支出200多万元。据统计,大部分发达国家每年花费在国家审计方面的费用只占我国的48.4%,除了审计人员的工资成本比我国高之外,公务成分的费用和业务成本的费用都低于我国。要在提高反腐败基础上尽量降低审计的行政成本。对于经济不发达、地方政府财政收入不高的地区,最重要的就是考虑审计成本。

(三)国家审计保密工作不到位。

国家审计机关了解和掌握大量的国家机密和重要的宏观经济资料,审计人员在审计过程中往往会涉及到被审计单位的商业秘密和工作核心,稍有不慎,就有可能造成国家机密的泄露或者被审计单位商业秘密的失密,对国家、审计机关和被审计单位带来不必要的损失。有些甚至会造成社会不稳定因素,给党和国家的工作带来不必要的麻烦。所以,对于审计机关和审计人员来讲,加强保密工作是一项不容忽视的重要工作。

(四)国家审计自身不足。

当前我国国家审计模式属于行政型审计模式。地方审计机关受上级审计部门和本级政府的双重领导,审计机关既受各级政府的领导,又负责监督各级政府,会降低国家审计的独立性和权威性。审计机关难以实质独立于被审政府部门,导致审计机关未能有效调查各部门中存在的腐败行为。

四、加强国家审计反腐功能的措施

(一)多种监督模式相结合,善于运用《审计法》。

就国家审计如何及时发现不法官员的受贿问题而言,可以综合运用各种监督形式,促进和支持各级党政干部为人民掌好权,用好权。将国家审计和人大监督,党的纪律检查,法院和司法机关监督,政府行政监察等多种形式有机结合,形成一张监管网。对于一些“台前反腐,台后腐败”和极力销毁腐败证据的政府官员,国家审计机关应利用《审计法》来压制这种贪污腐败行为,若发现,及时依法处理。国家审计要不断的完善《审计法》。官员财产公开,并由国家审计机关检查;建立举报机制,设立举报渠道,监督官员的行为,国家审计也要增加透明度和公开性,减少进行程序性的报道,多公开实质性的内容,激发百姓参与社会的热情,让百姓为国家审计发现官员贪污腐败提供有力的线索和证据。

(二)降低国家审计成本。

要想达到审计成本最小化的主要方法有:(1)合理组织和调整人力资源,形成现有审计力量和审计对象的最佳结合。审计项目主审要由有相应资格和能力的人担任。很多审计机关实行的主审轮换制是不符合成本效益原则的;主审资格需要审计机关给予考核和评定。审计组成员应选择熟悉审计项目情况的人员组成;审计人数的确定应根据审前调查的情况和审计工作的需要合理确定。(2)大力提倡和推广先进审计技术。落后的审计技术势必造成审计时间,经费和人员的更好耗费,加大了审计成本。科学的方法和便捷的审计途径,辅助审计人员作出可靠的判断。(3)科学安排项目资金预算,建立项目经费定额和节约奖励制度。

(三)提高审计人员保密意识,建立健全保密机构。

提高保密意识是加强保密工作的基础,要加强经常性的保密教育,多组织审计人员系统学习《保密法》、《档案法》、《审计法》等法规中有关保密的规定。切实做好审计方案、审计报告、重要审计信息、移送处理等文书的保密工作,严格按程序审批、定密、报送、归档,确保保密工作。建立健全保密机构和制度是加强保密工作的重要前提和保障。审计机关应当健全保密工作领导体制,成立保密工作机构,不断的提高保密管理的水平和层次。对秘密文电、档案等涉密资料的借阅、保管、归档或销毁,对电子计算机的使用、维修和办公室保安等制定一套专门的管理办法和制度规定。

(四)积极探索国家审计体制改革,提高审计的独立性。

大多数具有公共权力的政府官员是腐败的主题,所以保证独立性对国家审计发挥反腐败作用很重要。由于我国行政型审计模式独立性太低,要把中国国情作为基础,对国家审计制度不断改革创新,比如将行政型模式变化为立法型模式。这非常符合我国的政治制度改革的方向和国际审计的发展大浪潮;改革开放三十年的发展让我国已经初步具备建立立法型审计制度的实现基础。政治体制改革中探索审计体制改革目前已经在广东省开始实行,具有代表性的就是深圳市的“双轨制度”。“双轨制论”即在市人大常委会设立预算委员会,并将原隶属于省市审计局的投资审计专业局并入相应的省市人大预算委员会,建立立法审计,统一审查和监督政府预算、决算和重大投资项目;与此同时,原隶属于政府的市审计局仍然保留。通过“双轨制”改革逐步向立法型审计模式过渡,保证了国家审计的独立性,大大减少了政府部门对国家审计的不合理干涉,提高了国家审计在反腐败中的地位。

参考文献:

[1]姚瑞敏.2000.依法行政的理论与实践【M】.北京:法律出版社.

[2]李金华.2004.中国审计史[M].北京:中国时代经济出版社.

[3]朱镕基.2011.朱镕基讲话实录[M].北京:人民出版社。

作者:李项羽 单位:佳木斯大学经济管理学院

反腐败中应用国家审计的思考责任编辑:沈应婷    阅读:人次