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财税扶持文化产业的改革路径

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[摘要]文章在梳理财税支持文化产业发展的理论基础上,借鉴国际发展经验,结合我国文化产业发展实践,认为在加大财税政策支持力度的基础上,厘清公益性文化事业和经营性文化企业的界限是促进我国文化产业发展的重要举措。

[关键词]文化产业;财税政策;政策建议

一、财税扶持文化产业的理论探究

(一)产业双重属性与政府扶持

文化产业同时具有产业和政治意识形态的双重属性。一方面,产业属性决定了文化产业就是一个单纯的产业生产部门,以经济效益为经营前提,采用现代经营管理方式,遵循市场经济秩序和经济规律,谋求经营利益最大化;另一方面,文化产业的政治意识形态属性又决定了文化产业是国家社会治理结构的一个重要政策宣传工具,坚持用正确的舆论导向,引领社会凝聚人心。而要实现国家“十三五”规划中的推动文化产业成为国民经济支柱性产业这一发展目标,国家公共财政必须给予扶持。因此,文化产业的双重属性决定了需要政府合理介入,要求文化产业的发展不仅要坚持“经济效益”,而且要坚持“社会效益第一”原则。

(二)朝阳产业特征与政府扶持

文化产业属于幼稚产业。目前,文化产业在我国属于朝阳产业,具有良好的发展前景,但现阶段其产业发展还处于初级阶段,国际竞争力也较弱,属于幼稚产业。根据德国经济学家李斯特的幼稚产业保护理论和美国经济学家凯恩斯的超保护理论,对我国文化产业发展应实施保护政策。文化产业是高风险产业。文化产业在发展过程中无论是面临内部的科研不确定性问题,还是外部的价值评估问题,都使文化产业处于较高的风险之中,很大程度上制约了市场主体的投入和发展。因此,需要政府给予一定的扶持政策来降低经营主体和投资主体所面临的经营风险,促进文化产业稳健发展。文化产业存在较大的外部经济效果。在具有外部经济效果的市场条件下,成本制造者没有支付成本或创造收益者没有获得收益,导致价格机制失灵,使市场无法达到帕累托最优状态,而通常需要政府以庇古税(或庇古补贴)的方式来矫正市场中价格机制扭曲问题。文化产品的消费群体范围较广,而且具有广泛性,吸收正面的文化通常能给人民带来精神享受和道德修养的提高,而社会有害的文化产品则会对民众产生错误的引导。

(三)产业经济效应与政府扶持

在经济新常态背景下,文化产业得到快速发展。数据显示,2015年文化产业法人单位实现增加值2.72万亿元,比2014年增长11%,高于同期GDP现价增速4.6个百分点,与GDP的比值为3.97%,比2014年增加0.16个百分点,文化产业在国民经济中的份额稳步提高,初步显现成为国民经济支柱性产业的潜力。以表-1为例,2015年文化产业增加值较2010年增幅达146%,占GDP比重3.97%较2010年2.75%提升1.22个百分点。由此可见,文化产业在国民经济中的地位越来越突出,已成为“新常态”经济下保增长、扩内需的新经济增长点,逐渐具备成为国家支柱产业的潜质。

二、财税扶持文化产业的经验探究

(一)以市场为主导

财税扶持文化产业的市场主导型国家中主要以美国为代表。文化产业作为美国三大支柱产业之一,其增加值占GDP的比重一直在10%以上。美国文化产业能取得如此成绩,与美国政府采取的财政税收政策密不可分。总体来讲,美国对文化产业的财政支持是坚持自由主义取向的,坚持市场导向,鼓励文化企业之间自由竞争,即使联邦政府或各州政府对文化项目进行资助,扶持资金会有额度限制,通常对任何文化项目的资助总额不应超过所需经费的一半,其余的要靠自己筹集。而美国政府的税收政策主要集中在非营利性文化机构方面,积极鼓励和引导私人部门对文化产业进行投资和捐赠,而对营利性文化产业一般没有特殊的优惠内容。

(二)以政府为主导

韩国和日本的文化产业发展较好,其文化产业财税扶持模式属于政府主导型。首先,确定文化立国战略。韩国在1998年正式确立文化立国战略,而日本在1995年就提出21世纪“文化立国”的战略方针,并设有专门的文化产业管理机构,将“文化立国”战略落到实处,扶持本国文化产业发展。其次,建立专项的财政资金的扶持机制,设立官方和半官方的文化产业专项基金扶持机制,在基金扶持的基础上设立众多奖项、活动以及研究机构以刺激和鼓励本国发展文化产业。再次,建立了比较完善的扶持文化产业的税收优惠体系,鼓励文化产品出口,享受出口退税、税收抵免、进出口关税免征等多种直接和间接的税收优惠政策。综上所述,总结国外两种方式财税支持经验主要有:首先,根据营利性和非营利性界定文化产业,对不同属性的文化产业实行差异化的财税政策,这是区分财税扶持选择政府主导还是市场主导的前提;其次,各国在文化产业发展的不同阶段,实施不同的财税政策,一般而言,在产业发展初期财政支持力度较大,而产业逐渐壮大后,逐渐将文化相关企业推向市场,以税收优惠为主,鼓励市场竞争;第三,积极实施出口优惠政策,提高国际竞争力。

三、财税扶持文化产业的实践探究

(一)中国财税扶持文化产业的现状

1.确立了文化强国战略。近年来,党的指导性文件都对文化产业的发展做出了重要部署,在中共十八届三中、四中全会和“十三五”规划中都明确要求推动文化产业成为国民经济的支柱性产业;中共十七届六中全会明确要求要职能转型,从政策、资金、机制变革等方面支持文化改革和发展;中共十八大报告及十八届三中全会更明确了要不断完善文化管理体制,努力建立健全现代文化市场体系,提高文化开放水平,推动社会主义文化大发展大繁荣;“十三五”规划要求文化产业成为国民经济支柱性产业、完善公共文化服务体系和文化市场体系,建设社会主义文化强国,这意味着我国政府已将文化强国上升到战略高度。

2.强化制度建设,加大对文化转制企业的扶持力度。下发《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》和《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》,内容涉及影视业、图书报刊音像制品出口、文化艺术境外演出、文化产品进口、党报党刊发行、经营性文化单位转制为企业等具体情况的财税优惠政策;在2015年9月启动“文化产业促进法”的起草工作,完善市场环境和法制环境,促进文化产业发展。各地方政府制定各式各样的财税政策。如吸引和保留人才向当地文化产业领域流动,鼓励文化产品和服务出口及技术创新。落实“营改增”政策,减轻文化企业负担,促进文化产业发展。仅以北京2013年上半年为例,前5个月累计减税57.7亿元,总体税负下降40.5%,其中,文化创意服务行业减税23.9亿元,“营改增”效果显著。

(二)中国财税扶持文化产业实践中的问题

1.财政资金总体投入不足且区域、城乡差距较大。近几年,我国文化产业支出不足财政总支出的2%,远低于欧美、日韩等文化产业发达国家和地区。而且,受文化自然禀赋和经济发展水平制约,我国文化产业发展存在严重的地区不平衡现象。如表-2所示,中西部地区文化发展水平远远落后于东部地区,东部地区财政文化投入几乎占到全国的一半,而中西部地区投入之和占全国一半的格局基本未发生改变,这主要是由于中西部地区文化投入水平较低所造成的。另外,在全国文化市场经营单位中,城乡在经营主体数量、从业人数、经营效益方面都存在较大差异。上述差异主要是由于区域文化投入水平较低所造成的。

2.财政资金配置不合理,资金使用效率较低。现阶段,由于公益性文化事业和经营性文化企业的界限比较模糊,在文化产品市场中,政府职能界定不清晰,时常存在“越位”和“缺位”的现象。而且在文化产业资金扶持上缺乏规划性,比如《国务院办公厅转发财政部等部门关于推动我国动漫产业发展的若干意见的通知》颁布后,一些地方政府为了争取享有相关优惠政策,忽视当地经济、地域、人才等实际情况,纷纷跟风上马一批功能雷同的动漫产业园,造成财政资金的大量浪费。另外,一些大的国有文化企业在资金申请方面具有特有的优势,而亟须国家扶持的中小文化企业却由于国家财政扶持资金和银行信贷的准入门槛较高,很难获得资金扶持。

3.税收优惠政策缺乏系统性和差异性。虽然我国在2015年已启动了“文化产业促进法”的起草工作,但从现有的税收优惠政策来看,主要散见于一些政府行政法规中,缺乏规划性和系统性,没有形成一个完整的财税优惠体系。而且,各地政府在制定文化产业税收优惠政策时,往往从本位主义和短期利益出发,对文化产业提供税收优惠政策的热情不足,或制定的税收优惠政策缺乏科学性和系统性。而且,现阶段,文化产业税收优惠的主导方向应是促进文化产业体制改革,但在文化产业中却缺乏差异化的优惠政策,尤其是对于科技含量较高、创新能力突出的高新技术文化企业的财税扶持力度不足,从而限制了文化产业的创新发展。缺乏完善的监督体系,使财税资金在使用方面缺失监督机制,一些腐败性寻租事件屡屡见诸报端,说明财税扶持资金的支持效率偏低。

四、对策建议

(一)厘清公益性文化事业和经营性

文化企业的界限发展文化产业,首先要界定好公益性文化事业和经营性文化企业。公益性文化事业具有外部性特征,属于公共产品,应是国家公共财政重点支持的领域,财税对公益性文化事业的政策支持应集中体现在对优秀文化资源的发掘保护和传承发展、缩小城乡文化差异、促进城乡文化服务均等化等方面;而经营性文化企业应积极参与市场竞争,财税对经营性文化产业的政策扶持应集中在如何规范市场竞争环境、制定各地文化产业发展规划、培养文化创意人才等方面。

(二)加大财政资金扶持力度、优化财政资金扶持

结构围绕建设社会主义文化强国的战略目标,政府应进一步加大财政支持力度,尤其是投入文化基础设施建设。比如探讨建立全国性的文化基础数据信息平台,因为数据信息平台建设对各文化企业发展“互联网+文化”有重要促进作用,而且这些行业基础数据库建设将是一项投资较大的系统性工程且具有较高的正外部性,依赖于政府的财政投资。而在实施财政政策时,一方面,应促进文化产业均衡发展,财政资源重点加快中西部地区文化基础设施以及农村文化资源的开发与保护,逐步缩小同东部地区及城乡间公益性文化产品供给差距;另一方面,财税政策向中小文化企业倾斜,发挥中小企业灵活、创意丰富、发展快等特点,促进中小文化企业快速发展,不断加大财政投入力度、优化财政支出结构,确保文化产业健康发展。

(三)强化税收政策对文化产业发展的作用

加强税收政策对文化产业领域的支持,力争在较短时间内培养一批具有国际竞争力的文化骨干企业,提升文化产业在国民经济中的地位。利用税收优惠政策,对有发展潜力的中小文化企业进行定向税收扶持,采取免缴、少缴、返缴等措施促进此类企业的快速成长。探索更多的出口优惠政策,鼓励其“走出去”,提高文化开放水平,提升国际竞争力。借鉴国际经验,探索制定税收优惠政策,引导和鼓励个人、民营企业投资文化产业。例如,在遗产、捐赠等税制方面制定优惠措施,提高国民捐赠热情,促进社会更多资本进入文化产业领域。

(四)创新财税支持文化产业发展模式

政府要积极探索财税支持文化产业发展的新模式,探讨建立文化产业专项投资基金,最大化吸纳社会资本投入文化产业领域。政府要利用财税政策有效吸引优秀人才向文化产业领域流动,各级政府可因地、因时制定特色的人才吸引政策,吸引和保留优秀人才。政府要积极创新财政投入的管理机制,在文化产业基地布局、人才队伍建设、政府文化产业发展计划确立等方面建立协调高效的管理平台,优化资源配置,使财政投入效益最大化,提高财政使用效率。政府要不断完善监管问责机制,在文化产业扶持资金的申报、评审、立项、执行和结果的全过程建立严格规范的监管制度,明确设立财政扶持的绩效目标,建立面向结果导向的追踪问责机制,建立文化及相关产业财政支出的绩效评价体系。

[参考文献]

[1]吴雨霏.文化产业发展的政府规制研究[J].科学社会主义,2014(1):85-88.

[2]解学芳,臧志彭.国外文化产业财税扶持政策法规体系研究:最新进展、模式与启示[J].国外社会科学,2015(4):85-102.

[3]许梦博,李新光.文化产业发展的战略思考——以吉林省为例[J].现代管理科学,2015(1):30-32.

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作者:李景波;陈楠楠 单位:吉林农业大学经济管理学院

财税扶持文化产业的改革路径责任编辑:张雨    阅读:人次