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失地农民问题

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一、目前失地农民补偿安置过程中存在的主要问题

1、补偿标准不合理

目前,我国采用的征地补偿标准是按《中华人民共和国土地管理法》第47条的规定执行的。征用耕地补偿费用包括以下三项:土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。补偿费按征用前三年土地平均产值的6~10倍计算,安置补助费按土地征用前三年平均产值的4~6倍计算,地上附着物和青苗按成本或市场价格补偿。同时规定,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过征用前三年土地平均产值的15倍,土地补偿费和安置补助费之和,不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。简言之,土地补偿费和安置补助费之和,低限是10倍,高限是16倍,最高不得超过30倍。这种带有浓厚计划经济色彩的补偿政策,从实践来看,至少存在着以下几个方面的问题:

(1)现行补偿标准难以保证失地农民原有的生活水平。如果按我国东部地区每亩年平均收入800元计算,土地补偿费和安置补助费两项之和仅有8000元~12800元,即使达到补偿最高限30倍,每亩土地的补偿也不过24000元,只相当于东部地区2002年农民人均纯收入(3400元)的7倍而已。也就是说,即使达到最高补偿标准,也只相当于东部地区农民7年的人均纯收入。收入的减少导致大量失地农民生活水平的下降。据抽样调查显示,福建、陕西、广西、江苏分别下降了17%、16%、5%和33%,下降最大的是甘肃礼县,降幅达48%。

(2)测算依据不合理,严重偏离土地的应有价值。土地的功能至少应体现以下三个方面,即所有权功能、就业发展功能和保障功能。土地被征后,三功能应相应转移,而现有的政策却并没有充分考虑到农民的基本生活、就业和保障问题。据浙江大学2002年典型调查显示,被调查对象按当地目前物价水平,仅能维持2年半的基本生活。

(3)违背市场分配原则,忽略土地升值收益。现行征地制度以产值作为补偿标准不尽合理。农业在我国是个弱质产业,尤其是粮经作物的收益率非常低。而且,现在农业已不再是传统意义上的农业,正逐步转变为现代都市型农业,如生态、休闲、观光等,其产值已远远超出传统农业产值。

现行的补偿方式,其显著特征是补偿金额与土地市场价值相去甚远,大大低与土地的市场价格,未能反映土地位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等经济因素。伴随着土地用途的转移,土地价格也会从农用土地价格上涨到建设用地价格,即土地增值。从增值的原因看,主要是由政府投资建设、对土地的规划以及土地资源稀缺性带来的,并非土地使用者对土地投资和劳动形成。因此,土地的增值价值应当由社会所共享,而不能由土地所有者独吞。

2、失地农民安置方式上存在明显缺陷

目前,失地农民安置方式概括起来有六种,即货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置和社会保险安置。在安置方式上,货币安置方式的比例最高,但存在的问题也最多。由于货币安置只能解决失地农民近忧,难以化解远虑,从而导致部分农民失地又失业。

安置补助费数额各地也有很大的差异。一些欠发达地区一般只有几千元甚至几百元,这样低的水平实际上等于不安置。失去土地后,他们就成了“种田无地、上班无岗、‘低保’无份”的“三无”人员。失地又失业的农民徘徊在乡村和城市的“边缘”,实际上变成了城市贫民。正如国务院发展研究中心副主任陈锡文所言:“农民失去土地以后,他当不成农民了,而领到那些补偿金,也当不成市民,既不是农民也不是市民,只能是社区游民,社会流民。”

3、失地农民安置分配过程混乱

征地过程中出现了大量的“暗箱操作”与“寻租”行为,补偿分配过程混乱,致使失地农民只能得到应得补偿的一小部分。各地在具体执行补偿办法时,往往尽量采取最低限,有的甚至远远低于最低限。在安置过程中,政府与民争利,赚取“低征高卖”中的巨额差价,直接导致失地农民合法权益受到侵害。

与此同时,在已经很低水平上的补偿费,还被各级政府层层截留,真正到农民手中就更少了。据报道,京沈高速公路辽宁省凌海市某段的征地补偿费,经过市、乡、村各级截留,到村民手中每公顷仅剩3900元(260元/亩)。有的补偿款长期拖欠,迟迟不发到农民手中,造成失地农民的生活困难。

各地在安置补偿的形式上也有很大差异。在补偿安置分配比例上,有的全额到户,有的部分留村;在发放时间上,有的一次性到位,有的分期发放;在发放对象上,有的按人头,有的按被征土地面积进行分配;有的征到谁的就发给谁,未征到者分文不发。由于缺乏统一标准,造成分配比较混乱,纠纷不断。

二、失地农民利益损失的原因分析

1、农业土地产权制度模糊

失地农民问题实际上是一个产权问题。我国宪法规定:“农村和城镇郊区的土地,除由法律规定属于国家国有的以外,属于农民集体所有。”按该规定,农村集体拥有对土地的所有权,是土地的真正所有者,在土地转让中他们是真正的市场主体。《农村土地承包法》第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会发包。”这更进一步明确了农民是农村集体土地的所有者。按理说,只要拥有对土地的所有权,就自然拥有对土地的使用权、收益权和处置权。但现实中,政府成了土地交易的主体,农民集体没有权利进行土地“买卖”,农民的土地集体所有权虚置。政府在土地征用中处于垄断地位,既当“裁判员”,又当“运动员”,农民只有无条件服从,没有能力争取自己的利益。

2、二元经济是农民利益受损的体制原因

在我国工业化过程中形成了典型的城乡分割二元经济结构。历年来,城市居民在教育、医疗、劳动就业、社会保障等方面都处于优越地位。同时,户籍制度又增加了农民进城的成本。长期以来,我国农民在政治、经济、文化上享受不到应有的权利,甚至在很大程度上受到歧视。

据专家估算,从1953年到1978年的25年中,由于“剪刀差”致使农民损失3000亿元左右。而改革开放后从1978年到2001年的23年中,通过征地从农民手中剥夺的利益超过2万亿元。改革开放之后农民的利益损失比之前高6倍之巨。

前面分析的征地过程中农民利益损失,其根源在于政策的制定和实施过程中没有把农民的利益放在重要位置,甚至有些人根本就不考虑农民利益。征地过程中农民始终处于弱势地位。在目前的征地制度下,农民的“权”和“利”被双重剥夺了。农民失权、失利、失家园。

3、征地管理缺乏规范

目前,对领导干部政绩的考核,主要看GDP的增长情况,看财政收益状况。前些年为了解决城市建设资金短缺和城市建设滞后等问题,提出了“城市经营”口号,这一思路无疑是正确的,但政府用什么来经营?最容易经营的就是土地。宪法规定,国家为了公共利益需要,可以对土地进行征收并对被征者给予补偿。90年代后,经营性用地进入市场调节,政府可以通过出让土地,收取土地出让金。与此同时,征地政策却并没有改变,还是计划经济条件下的强制征地。至于什么是公共利益,法律没有明确解释。是否是“公共利益”完全由政府说了算。如设立开发区招商引资,开发房地产用于解决居民住房困难等。

三、关于失地农民问题的对策建议

1、必须高度重视失地农民的切身利益

有目共睹,失地农民为我国城市化发展作出了巨大的牺牲,在失去土地的同时,又失去了很多自己合法的、应有的权益。失地农民承担了很多本不应由他们承担的社会代价,他们的利益遭受了很大损失。为此,国家政府必须千方百计地保护失地农民的利益。

2、修改法律,完善农地产权制度

失地农民问题实质上是个产权问题。宪法规定农村土地归农民集体所有。但是农民,不仅是农民,还有农村集体,却并没有取得对农地的所有权,以及由此基础上产生的使用权、处置权、转让权等。农民对土地的所有权虚置。造成农地产权模糊还有一个原因就是法律之间的相互冲突。法律之间的相互矛盾,造成实践中不可避免地出现土地征用权的滥用问题。

按制度经济学观点,制度变迁及其随之所带来的观念创新、技术创新、管理创新是经济增长的源泉。其中,尤其是产权制度的创新最为关键,在所有创新中处于核心支配地位。要从根本上解决失地农民的后顾之忧,保障国民经济的可持续发展,必须对现行的农地产权制度进行改革,理顺农村中的土地产权关系。在此基础上,改变现行分配机制,为广大失地农民的长远生计设计制度性的保障。

3、必须按“农转非”实际成本来决定补偿和安置标准

农地是农民的生存之本,土地是农民的命根。土地对农民来说,三大基本功能集为一体,即就业、养老和最低生活保障。土地是农民神圣不可侵犯的财产,应强化农民对土地的所有权和处置权。农村集体土地是农民的基本生产资料和生活资料,也是农民的宝贵财产。失去土地的农民自然转为城镇居民。对失地农民的补偿不能再按农村的生产和生活方式来衡量,而应该按城镇的标准来计算。农民被城镇化后,其补偿安置应考虑以下基本因素:生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及土地增值收益等。正因为如此,大城市和城乡结合部的土地征地费很高而且补偿和安置费已远远超过法定标准。有些地区在确定征地补偿标准时,已开始考虑诸如土地类型、人均耕地面积、土地位置、地区的经济发展水平等合理因素。实践中,补偿标准已逐步突破了政策性征地补偿制度框架。改革势所必然。

4、加强立法,规范征地用途

目前,征地秩序混乱的一个重要原因在于现行法律没有对土地征用条件、要求和标准进行严格界定。法律规定:“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”。这里,公共利益的标准模糊,致使其与一般经营性项目没有严格区分开来,也为一些人提供了钻法律空子的机会。

所谓公共利益项目,应该是不以赢利为目的,为社会公众服务,效益为社会共享的公共设施和公益事业项目,以及对国民经济发展起基础性作用的重大建设项目。如公路、铁路、机场、水利工程、石油管道、电力、煤气、自来水、公立学校、公立医院、国家公园、广场等。必须在经营性用地上严格把关,对违规用地必须给予严厉处罚。

失地农民问题责任编辑:刘老师    阅读:人次