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历史文化遗产的法律保护研究

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摘要:当前,中国正在快速推进新型城镇化进程。这在促进中国城乡融合、推动中国经济发展方面发挥了重要作用,但也给中国历史文化遗产保护带来了巨大挑战。新型城镇化本质是人口的城镇化。大量农民涌入城市并成为城市的常驻市民会大大增加城市保护历史文化遗产的难度。因此,在这一背景下采用何种历史文化遗产的法律保护制度值得研究。

关键词:新型城镇化;历史文化遗产;法律保护制度

城镇化是中国实现现代化的必由之路,是转变发展方式、调整经济结构、扩大国内需求的战略重点,是提高人民生活水平、促进城乡区域协调发展的重大决策。相对于以合村并居为特征的早期城镇化来说,新型城镇化是以人为本的城镇化,这种城镇化过程中必然伴随基于为城市发展提供土地而进行的拆旧建新活动,也必然伴随农民大量进入城镇定居的活动,这样的活动对国家历史文物保护构成了严峻挑战。因此,既要推进新型城镇化建设以促进农民生活水平的提高,又要保护好城市的历史文化遗产,使经济发展与人文遗产保护相得益彰就成为一项值得研究的课题。

一、中国历史文化遗产的概念、分类及保护意义

遗产包括自然遗产和历史文化遗产。历史文化遗产是指在一国社会历史发展中遗留下来的具有重要科学、文化价值的文物、古迹、村镇、历史文化街区及历史文化名城等。文物是历史文化遗产的主体,根据其物理特征,可分为不可移动文物和可移动文物。不可移动文物是指以建筑物等不动产为主要载体的文物,物理移动会损害文物整体及其文物价值;可移动文物是以可移动的动产为载体的文物。根据文物保护法的规定,古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,可以分别确定为全国重点文物保护单位,省级文物保护单位,市、县级文物保护单位;历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、代表性实物等可移动文物,分为珍贵文物和一般文物;珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。历史文化遗产是全人类共同的物质财富和精神财富,是不可再生的资源。中国历史文化遗产是中华文明博大精深、源远流长的历史见证,是弘扬和培育民族精神的生动教材,是建设有中国特色的社会主义新文化的基础。在城镇化进程中,只有保护好我国历史文化遗产,才能使民族精神传承下去,增强民族的自豪感、自信心,提高中华民族的国际地位;才能使文化旅游业成为新的经济增长点,带动中国经济的繁荣发展;才能有力推动社会主义文化事业的大发展、大繁荣,把我国建设成为社会主义文化强国。

二、当前中国城镇化背景下历史文化遗产保护存在的法律问题

当前很多地方都在推动城镇化的进程,希望通过城镇化来实现经济增长,提高地方财政收入,增加就业,缩小城乡收入差距,从整体上提高人民的物质文化生活水平。然而,地方在发展经济的过程中往往忽视了历史文化遗产的保护,使很多不可再生的珍贵文化资源遭受损害或毁灭。

1.地方政府过于重视经济发展,置《文物保护法》于不顾,忽视文物的历史文化价值,在拆迁中造成大量不可移动文物的损毁地方政府本应正确处理经济发展与文物保护的关系,应该认识到文物是不可再生的资源,极为珍贵,必须加以严格保护,保护好文物才能更好地利用文物的旅游价值作为新的经济增长点,带动地方旅游业的发展,特别是北方的旅游市场上,游客偏重于欣赏作为历史文化遗产的人文景观,在南方则多是去欣赏优美的自然景观。我国《文物保护法》第四条规定:“文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。”第九条第一款规定:“各级人民政府应当重视文物保护,正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系,确保文物安全。”第二款规定:“基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针,其活动不得对文物造成损害。”但在生活中,我们发现为了促进地方经济发展而肆意损毁文物的现象比比皆是。如发生在2002年5月的山东济宁竹竿巷拆迁案①。竹竿巷是反映济宁运河商业概貌的标志性文物。2002年5月9日前后,这条有着六、七百年历史的济宁“最后的老街”大部分被拆除。济宁市文物管理部门为此召开了该市第一次因重点文物被毁引发的听证会,并对相关责任公司开出了罚款50万元的天价罚单。值得注意的是,这次的拆迁者———济宁市市中区城建综合开发公司声称拆迁均有合法手续,大呼冤枉。调查发现,这次拆迁是在获得济宁市政府批文和市建委《房屋拆迁许可证》的背景下进行的拆迁,但由于违反了我国文物保护法,因此这是一次披着“合法”外衣的非法拆迁。竹竿巷不是济宁第一个被人为毁坏的重点文物。相关资料显示,1995年至1997年间,与竹竿巷一起被确定为市级重点文物保护单位的汉石桥街、纸房街以及竹竿巷的西半部分被拆除改造,文物主管部门在那次拆除中被排除在外。

2.地方行政主体缺乏法治思维和法治意识,对相对权威的文物认定和保护的行政主体不够尊重竹竿巷拆迁案说明不少地方的行政机关缺乏法治意识和法治思维习惯,因为济宁市政府基于对竹竿巷的历史文化价值的认识于1985年将其公布为第一批市级重点文物保护单位进行保护,那么在开发公司申请对竹竿巷街区进行拆迁建设时就不应该批准。因为政府已经将其公布为市级重点文物保护单位了,就等于告诉济宁市民和单位:竹竿巷是文物,需要重点保护。济宁市政府的公布行为虽不是立法,但是是具有可预测性的政策行为,意味着今后所有有损竹竿巷文物价值的行为都应该予以制止。因此,本不应该再出现1995年房地产开发商在未经过济宁市文物局同意的情况下将竹竿巷西街加以拆除的行为,也不应出现2002年3月1日济宁市政府对包括东大寺绿地(包括竹竿巷)在内的城区六个片区的拆迁建设的济政字[2002]10号批复文件,更不应出现2003年4月8日济宁市建委向市中区城建开发公司颁发拆迁字(2003)第12号《房屋拆迁许可证》和2003年4月10日济宁市规划局向市中区城建开发公司核发编号为2003-053号《建设用地规划许可证》的行为,因为这些行为均有损竹竿巷的文物价值。但事实上这些行为都出现了,这说明相关行政主体缺乏法治意识和法治思维习惯。相关行政主体围绕着城区部分地段拆迁问题,应该想到此项拆迁既然涉及到文物保护问题,就应该事先征求济宁市文物管理局的意见,对文物因历史久远而可能不具有文物保护价值的认定也应由文物管理局做出,其他行政主体在这方面应尊重和服从文物管理局的权威。事实上,1995年至1997年间,与竹竿巷一起被确定为市级重点文物保护单位的汉石桥街、纸房街以及竹竿巷的西半部分被拆除改造,以及2002年5月竹竿巷被拆迁,文物主管部门在这些拆除中均被排除在外。

3.目前文物管理局隶属于当地政府的行政管理体制极不合理,使文物管理局很难充分履行其执法职能文物管理局虽然属于文物保护执法单位,拥有《文物保护法》赋予的文物执法权,但是由于其在行政上属于政府职能部门,归政府领导,因此,在政府批准的拆迁活动中如果危及文物的安全,则文物局很难从维护文物安全、认真履行其职责出发而违背上级政府的意志,在中国,下级服从上级是基本的组织原则。尽管如此,在竹竿巷拆迁案中,济宁市文物局坚决保护文物的意志体现得很明显,也认真履行了其职责。市文物局于2002年3月5日向市规划局提出了《关于市级重点文物保护单位竹竿巷的保护意见》,明确提出对竹竿巷古建筑进行保护,“根据现有古建筑的状况,按原貌予以维修加固,必须是修旧如旧。”不同意拆除。济宁市文物局在5月17日向开发公司下达《立即停止拆迁通知书》,济宁市规划局于5月20日向市政府主要领导递交《关于保护市级文物单位竹竿巷的报告》。但市中区城建开发公司感觉有济宁市文物局的上级济宁市政府的批复文件,加之市政府主要领导在看到报告后没有发布任何反对拆迁的文件,于是继续拆迁,还加速拆迁,根本没有把济宁市文物局的意见当回事。这种不合理的行政管理体制严重妨碍了文物管理局职能的充分发挥。

4.近年来盗墓案高发,田野文物的保护现状令人堪忧以兖州兴隆塔地宫被盗案为代表的一系列盗墓案的发生说明田野文物的保护现状令人堪忧。事实上,近些年古墓被盗案已成高发态势。像我国中西部陕西西安、河南洛阳等古墓聚集地长期以来遭遇的盗墓案件更是难以数计,考古工作者经常用“十室九空”来形容当前考古工作遭遇盗墓后的窘境。……陕西靖边县杨桥畔汉墓群是迄今发现的我国最大的汉墓群,墓葬总量超过万座。由于长期安全保护不力,近年来有数百座古墓被肆意盗掘破坏;今年1月,在湖北沙洋严仓古墓群遗址,考古人员在发掘中意外发现三个盗洞痕迹,墓冢内文物有无被盗、被盗情况如何,仍是个谜;去年7月,盗墓贼趁黑夜将内蒙古敖汉旗萨力巴乡章家营子村南山一古墓盗掘,文物部门清理现场时发现三块尚未被盗走的玉牌,上面刻有精美的胡人奏乐图案,为全国罕见,具有极高的考古价值,属国宝级文物。盗墓案高发,暴露出我国田野文物的保护现状令人堪忧。“要想富,挖古墓,一夜变成万元户”,一句流传在民间的顺口溜足以证明盗掘古墓对妄图获取不义之财者的吸引力。邹城市文物旅游局执法大队大队长孙志强说,盗墓者多是为了短期内获取非法暴利铤而走险的人,在邹城这一案件的作案者中,有遗址所在地村民参与,也有外来的盗墓者,成为一次“里应外合”的盗墓事件。孙志强认为,盗墓活动猖獗主要原因是利益驱动,也有来自社会的误导,一些鉴宝类节目过多宣传文物经济价值,让不少人认为收藏是发财致富之路,类似错误的导向催生了一批梦想通过盗墓致富的人。而相对于国内村民小打小闹,一些犯罪团伙,特别是与境外文物贩卖集团勾结在一起的犯罪分子,他们的盗掘和贩运已经有了高效运转的途径,造成国内文物的巨大流失,一些重要历史信息很难再完整取证,毁掉的不仅是文物,更是历史。②

三、关于当前中国城镇化背景下历史文化遗产法律保护制度的完善

1.加强文物保护法律法规和文物保护意义的宣传力度,形成重视文物保护、文物保护人人有责的社会氛围只有学法,才能懂法,只有懂法才能守法。文物是不可再生的文化资源,随着历史的推移,其愈显珍贵,对文物的破坏和毁损会造成难以弥补的损失。很多文物十分珍贵,经济文化价值巨大,因此,它对一些文化水平较低、对文物法规不甚了解因而法律意识淡薄的人构成巨大诱惑,一些人在不清楚法律后果的情况下铤而走险,最终走上违法犯罪的道路。只有懂法,才能依法执法。目前包括地方政府在内的与拆迁有关联的行政主体不能坚持依法行政,普遍缺乏法治意识和思维,认识不到文物保护的重大意义,或者虽然也认识到了但为了地方经济的发展不惜牺牲文物保护,在大规模拆迁中众多很有价值的文物毁损灭失。必须认识到,文物是城市的灵魂,一个文物不断被毁灭的城市是一个渐渐失去灵魂的城市,因而是一个没有历史也没有未来的城市。

2.相关行政主体必须增强法治意识,形成法治思维,依法行政,并严格遵循文物保护法规定的文物保护的基本方针,尊重文物管理局关于文物保护的意见一个地方能够影响征地拆迁的行政部门众多,如当地政府、建设委员会、规划局、文物局,但是拆迁范围不应包含文物在内,因为,既然政府将古代遗物认定为文物就应该予以永久保护,而包含文物的拆迁显然是对文物的破坏。如开发公司在包含文物的拆迁之前得到了政府的批准,则政府的行为是违法的行政许可,其职能部门应该建议政府三思而行,而不应该一味迎合。虽然下级服从上级是基本的组织原则,但根据我国公务员法规定的精神,公务员及其单位对上级的明显的违法指令拥有抵抗权。因此,政府各职能部门应该尊重文物的地位和历史文化价值,进而尊重文物局的保护文物的意见,共同抵制对文物的拆迁决定和行为,避免造成历史的遗憾。

3.建议国家改革文物执法行政体制,提高文物执法单位的行政级别,扩大其执法权限从文物的所有权来看,不可移动文物的所有权和馆藏文物、田野文物的所有权属于国家,业务指导单位是各级文物局,但实际上,文物保护单位的人权和财权都掌握在地方政府手里,地方文物局又属于政府的职能部门,这样,名义上文物局是文保单位的业务指导机关,但实际上能够对文保单位指手画脚的只有各级政府。这样形成的格局是,一旦文物局的意见与地方政府发生冲突,文保单位只对地方政府负责而不对文物局负责。另外,很多地方政府从地方保护主义出发,希望文物保护单位提高文物旅游资源的经营效益,付出最少回报最多,而业务指导部门则希望增加财政投入加强对属于国家所有的文物的保护力度,二者自然存在矛盾,本质是地方政府利益与国家利益的矛盾。近年来,文物非法上市、文保单位非法搭建等一系列问题的产生,都与地方保护主义有关。笔者认为,作为专职维护国家文物所有权的地方文物局在行政上却隶属于地方政府,这使得地方文物局的执法权无法与有着浓厚地方诸侯情怀和地方保护主义思想的地方政府的行政管理权相对抗,从而不利于国家文物所有权的保护,这一问题面临的困境很类似于地方法院审判民告官的行政案子时难以克服地方政府对审判的干预一样,解决这一问题应该借鉴中国目前正在探讨的司法独立的路径:即建立跨行政区的法院,使法院在人事权和财权上能够完全摆脱地方政府的控制,从而最终摆脱行政机关对司法审判的干预。建议国家大胆改革文物执法行政体制,提高文物执法单位的行政级别,扩大其执法权限。可以设立中央垂直管理的文物局,各地文物局仅接受国家文物局的单一领导,不再在行政上隶属于地方政府。同时,设立文物督察员和文物警察队伍,作为维护文物安全的专门武装力量,配合地方文物局执法。一个地方根据需要可以设置多名文物督察员,任务就是负责巡视文物的情况,一旦发现有拆迁、偷盗文物的现象,立即通知文物警察赶赴文物所在地予以制止和处罚。文物警察应有公安110的反应速度,以确保文物在第一时间获得保护。

4.加强田野文物的保护力度,创新工作思路,采取科学、有效措施,斩断对田野文物的盗窃和贩卖产业链田野文物是存在于古文化遗址、古墓葬内的可移动文物,由于古文化遗址、古墓葬多处于乡村田野,故而称之为田野文物。田野文物不同于馆藏文物,由于存在于乡村荒野,因此容易被盗,特别是随着冬天的来临,农忙结束,很多农民游手好闲,可能萌发盗墓获取文物进行贩卖牟利的念头。如前所述,近年来,一些盗墓大案屡屡发生,使田野文物的安全面临巨大威胁。2012年,国家文物局接报文物案件143起,其中古遗址,古墓葬被盗掘案件91起,占63.6%,从发案率看,田野文物仍然是当前犯罪侵害的首发对象,破坏、盗掘古遗址、古墓葬、盗窃石刻,仍然是威胁文物安全的首要因素。③田野文物分布广,较为分散,很多距离城市较远,保护难度较大,必须从以下几个方面着手进行保护:一是在田野文物附近的农村进行打击文物违法犯罪和有关文物保护重要意义的大力宣传,使有不良习气的人不敢去进行文物方面的违法犯罪活动,也让一般村民认识到文物保护对国家、民族的重要意义,监督村里的游手好闲之徒的所作所为;二是文物执法部门要组建田野文物保护大队,经常不定期地昼夜巡逻,并加强与公安局、派出所、文物附近村镇村委、群众的联系,发扬民主,走群众路线,形成维护文物安全的群防群治局面;三是在田野文物附近安装监控设备,在附近村镇设立文物监控办公室,安排专人24小时轮换值守监视,防范文物盗窃行为;四是与公安、国土、规划、建设等部门建立常态联络机制,阐明文物在经济建设、旅游开发、城市文化等方面的地位和价值,根据文物保护、经济建设、城镇发展、旅游开发协调发展的原则,使相关行政主体在征地拆迁中优先考虑文物安全,把文物保护前置;五是在田野文物附近设立文物违法犯罪惩处的告示牌,列举与田野文物有关的法律条款,特别是刑法条款,既能进行普法宣传,又使违法犯罪分子心生畏惧,不敢以身试法;六是依法规范文物市场,加强对文物经营者的经营资格审查,经营行为管理,经营渠道监督,杜绝合法文物经营者从文物盗卖者手中购买文物,斩断文物盗卖黑色产业链。

作者:李振华;李建军;毕于建 单位:济宁医学院

历史文化遗产的法律保护研究责任编辑:张雨    阅读:人次