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养老服务体系法律探究

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摘要:我国已逐步步入了老龄化社会,如何解决老年人在养老方面的迫切需求,已经成为当今社会的热点问题。而由于我国国情,大部分的老年人从心理上抗拒机构养老,社区养老、居家养老应运而生。这就使得构建我国特色养老服务法律体系势在必行。目前我国养老服务存在着法律法规落实不具体、三种养老方式之间脱节、养老机构纠纷不断增多、决机制不够公平合理等问题。基于此,项目小组在调研的基础上提出了对我国养老服务法律完善的建议,以期对中国养老服务法制化进程有所裨益。

关键词:机构养老;居家养老;社区养老;老年人权益

人口老龄化是个全球性问题,我国正处于快速老龄化阶段。而我国人口老龄化体现出独有的特征:未富先老、规模大,发展速度快,赡养负担重,二元结构明显。中国面临着的人口老龄化危机的巨大挑战。

一、养老服务体系概述

(一)养老服务体系的概念

养老服务体系主要是指与经济和社会发展水平相适应,以满足老年人基本生活需求、提升老年人生活质量为目标,面向所有老年群体,提供基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援和社会参与的设施、组织、人才和技术要素形成的网络,以及与其配套的服务标准、运行机制和监督制度。《中国老龄事业“十二五”发展规划》提出构建“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系。《老年人权益保障法》中得到进一步法律上确立。我国养老服务体系依服务主体可分为家庭养老服务体系、社区养老服务体系、机构养老服务体系。家庭养老是指以家庭为核心,以社区为依托,组织专业服务人员,为居家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的养老服务模式。社区养老是以家庭为基础、以社区为依托的,面向一定的区域内居住的老人,并为其养老需求提供多元化、多层次、全方位服务。机构养老是指老年人在政府、社会组织或个人为老年人提供的养老机构享受生活照料、康复护理、紧急救援、集中照料的养老服务模式。

(二)养老服务体系的意义

从我国国情来看,大部分的老年人从心里上不愿接受机构养老方式,更侧重于家庭养老。家庭养老服务也因此变得更为重要。但是老年人由于身体各方面机能都有所下降,免疫力低,失能半失能老人的数量增加,这也体现了机构养老的重要性。机构养老能够更全面细致的照顾老人,从设施的角度来看,无论是康复器械或是护理设施,机构的设施更完善。而社区养老是为一定区域内居住的老年人提供服务的,相比机构养老来说老人更习惯在自己熟悉的社区养老。不同的家庭在养老方面会有不同的选择,也就体现了我国构建一个以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系的重要性。构建养老服务体系能更好的发展我国养老事业,让我国老人自主选择适合自己的养老方式,更好的提升老人生活质量。

(三)国外养老服务法律制度

日本更注重机构养老的养老模式,日本的养老机构种类较多,用于功能锻炼、居住的机构类型占多数,而且不同类型的机构提供不同的服务内容。如:日托服务中心为老人提供饮食、入浴等日常生活的支援,老人可在日托服务中心参加恢复技能的训练和娱乐活动等。在上个世纪六十年代至今,日本出台的相关养老服务的法律及政策近10部,如《国民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》、《老人介护保险法》等,构成了日本养老服务设施运营和管理的政策支持和法律保障。德国养老护理服务的法制化应该追溯到20世纪70年代。1974年德国老年救助委员会发出一份鉴定书,该鉴定书从那些生活在养老院无生活自理能力的老年人的经济状况出发,对老年保险系统要确定老年人从业时经济地位与社会地位的功能提出质疑。于是,如何从立法上保障生活困难的老年人以及他们的家属,成为德国政治生活中的一个重要话题。在此基础上,1994年德国颁布了《护理保险法》。法律的完善给德国的养老事业保驾护航,不仅为养老护理从业人员提供了法律保障,而且促进了德国护理人员的管理水平的提高。

二、我国养老服务存在的法律问题

项目组成员于2016年9月对太原市福乐居敬老院、福寿和社区养老服务中心、德兰养护院三家养老院进行了调研走访,发现了我国养老机构存在的一些问题,例如养老服务合同权利义务不明确,志愿者制度不健全,养老服务工作者专业素养不够高等问题。

(一)养老服务合同权利义务不明确

随着养老事业的不断发展,老年人与机构要签订养老合同,但是在《合同法》中并未对该类型的合同加以规定,导致老年人与机构的权利义务不够明确,在出现纠纷时双方不能很好的维护自身的合法权益,纠纷难以妥善解决。在走访调查中发现,大部分的机构是与入住老人签订格式合同,而且该合同具有保密性,不允许查看。格式合同使得处于弱势地位的老人难以保障自身的合法权益。在出现纠纷时,如何救济也是不明确的。

(二)养老服务志愿者体系制度不健全

走访发现养老机构对志愿者有很大的需求,但是我国的法律对于志愿者是缺乏鼓励的,在一定程度上制约了养老服务的发展。无论是机构养老还是社区养老,都不能缺少志愿者。尤其是青年志愿者能够给机构内的老人带来青春活力,陪伴老人,给老人带来天伦之乐。在走访福寿和养老服务中心时,工作人员透露志愿者大多是社区附近的高中生、少量的爱心人士和社会组织,即使有时有大学生、其他组织来慰问老人,也过于的形式化,有的甚至是为了完成慰问任务而来,拍照留念,基本上没有帮助到老人,更谈不上精神慰藉。志愿者服务体系是十分不健全的,构建一个养老服务志愿者体系是非常必要的。

(三)养老服务工作者专业素养有待提高

在走访福乐居敬老院时发现,大部分的护理人员年龄都较大,大部分来自于附近的村庄,知识文化水平有限。工作人员也透露由于敬老院位置较偏,很少有城市里的高学历人才愿意留下。目前我国养老机构的专业化人才相当缺失,没有形成职业化发展模式。而且我国的政策对于养老服务工作者的鼓励制度较少,很难在这个行业留住人才。在养老机构中还存在护理人员中男女比例不平衡,以女性为主,男性护理人员较少,导致对男性老人照顾不到位。大部分人的思想都认为护理工作是由女性来做,其实不然,虽然女性较男性而言更细心,但是如果进行培训,男护工依然可以做到细心照料老人,男护工更能照顾好男性老人。所以应该制定相应的规章来鼓励男性来做护理工作。

三、我国养老服务体系法律完善建议解决

我国养老服务面临的各种挑战,是一项系统工程。需要政府、社会、市场的多方共同努力,才能为老人提供一个高质量的晚年生活。无论是居家养老抑或是社区养老都是依存于机构的,都是由机构来向家庭或社区提供服务。所以这三种养老方式是相互依存的,不是相互独立存在的。所以在明确我国养老服务体系性的前提下,提出如下建议:

(一)完善我国养老服务体系相关立法要想发展

我国养老事业首先要做的就是法律的完善,让法律为我们的养老养老事业保驾护航。首先,应尽快完善《合同法》或相关立法有关养老服务合同的规定,在保护处于弱势地位的老人的基础上明确合同双方权利义务。用细致的条款来规定履行合同所产生纠纷的救济机制。例如老人在机构看护时间外出受伤死亡的处理办法、老人家属的救济方式等。还应规定双方应在签订合同时老人可以在家属陪同下合意协商合同条款。其次,通过法律法规对志愿者服务进行保障,建立个人参与的志愿者服务机制,从而鼓励更多的人参与其中,为老人服务,不仅使老人的精神得到慰藉,减轻老人的金钱负担;而且增长了志愿者自身的经历,丰富了社会实践经验,也减轻了机构工作人员短缺的现状。可谓是多全其美。最后,尽快出台《养老护理员国家职业标准》,创新培养符合标准的养老护理队伍。应以学历保证护理人员的社会地位,通过将此工作纳入专业技术职称系列,出台相关政策,适当放宽职称认定或评定条件,以提高其社会地位,来鼓励在岗护理人员长期从事此项工作,吸引更多的人从事养老事业。

(二)建立老年人维权救济制度

为应对老年人或其家属与机构产生的纠纷,可以建立一套老年人维权救济制度。近几年此类纠纷不断产生,而且数量逐年递增,在此类案件中老年人处于弱势的地位,所以可以建立老年人权益保护协会,在遇到此类纠纷时,老人可先向老年人权益保护协会寻求救济,老年人权益保护协会应当第一时间为老人提供咨询,安排法律援助律师,最大程度的保护其合法权益。遇到情节较重的情况时可以提起公益诉讼,这样能够减少老年人的心理芥蒂,更好的维护老年人的权益。法院在处理此类案件时,尽可能以调解的方式来结案,或者在进行简易程序审理避免繁琐的审理程序老人生活带有来负面的影响。

(三)加大对养老服务的监督力度

任何好的法律制度都需要进行监督,没有监督就无法更好地落实相关法律法规。如果对养老法律制度的监督都放在政府的工作范畴,无疑会加大政府的负担,政府很难及时对养老服务机构进行监督排查。所以在此基础上,建议将部分对养老服务机构的监督工作指定给老年人权益保护协会,这样更有利于监督工作的细致进行,提高效率促进养老事业的更好更快发展。无论是居家养老、社区养老、机构养老,老年人权益保护协会都可以进行监督。老年人权益保护协会可以依职权自行对养老机构进行监督,在其工作系统的内部对其管辖的养老机构进行评定,评定项目可以包括工作人员是否进行定期培训、机构内设施是否完善。老年人对于其提供的服务是否满意等。对长期分数较高,工作业绩较好的养老机构可以申请政府进行表彰奖励。对于分数较低工作业绩差的机构可以进行教育批评,有情节严重的可以对其进行处罚。老年人权益保护协会也可以受理老年人或家属的举报,对养老服务机构进行监督调查,在发生纠纷时,可以在提起诉讼前先进行调解,无法调解的诉前可免费为老年人提供法律咨询并联系援助律师。

[参考文献]

[1]许虹,李冬梅.养老机构管理[M].浙江:浙江大学出版社,2015.

[2]吴玉韶.中国养老机构发展研究报告[M].北京:华龄出版社,2015.

[3]顾慧媛.论养老机构内老年人人身权益保障[D].南京大学,2016.

[4]宋群,焦学利.德国养老护理服务行业的发展经验对我国的借鉴[J].专家论坛,2015.

[5]向亮.民办养老机构法律保障研究[D].南京工业大学,2014.

作者:丁跃;刁锐彬;杜欣怡;霍思杰;王文兵 单位:太原科技大学

养老服务体系法律探究责任编辑:张雨    阅读:人次