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摘要:我国当前农村环境污染问题较为严重,引发诸多问题。建立农村环境责任保险制度,能够实现风险预防与环境公平,保障社会公众利益,实现社会经济稳定发展。我国农村环境责任保险法律制度的建立具有必要性和可行性,整体上可以实行强制保险为主,任意保险为辅的投保模式,具体包括投保主体、承保范围、保险费率厘定等内容,同时应建立相关配套机制。

关键词:农村环境污染;责任保险;治理模式;环境保护

近年来,随着农村城镇化、城乡一体化的发展,农村地区正面临着生活垃圾、生活污水、农业种植养殖、工业化生产等多重污染源的侵害,农村环境日益恶化,加之长期以来农村缺少环境治理和监管环节,导致部分地区和部分群体正在遭受着十分严峻的环境问题困扰,重大环境污染事故和严重环境污染事件不断出现,其不仅对农民在农村的居住生存环境以及发展等造成巨大伤害,更严重威胁着农村的社会经济稳定和可持续发展。解决我国农村地区的环境污染问题,预防和治理机制法治化为其有效手段。农村环境污染责任保险作为社会化风险管理手段,可以有力推动农村环境污染问题的解决,本文拟对此展开探讨。

一、农村环境责任保险概述

(一)农村环境责任保险的概念和特点

保险是人类文明发展中的伟大制度。环境责任保险作为责任保险的一种,有“绿色保险”之称,其从整体上可划分为城市地区和农村地区环境责任保险两大类。谈及农村环境责任保险须先言及环境责任保险概念。环境责任保险是指根据投保人和保险人约定,一方(环境侵权人)支付保费于他方(保险人),他方对因不可预料或不可抗力之事故所致之损害,负担赔偿财务的行为。很明显,环境责任保险与农村环境责任保险两者之间系一般与特殊、总体与局部的关系,其存在诸多共性特征。根据农村环境责任保险的特殊性,可以将农村环境责任保险概括为:主要是指在农村区域(除了包括广大农村地区之外,还包括城乡结合部、小城镇等)开展的以城乡工业化生产以及集约化的家禽养殖等发生的污染事故对第三者(主要是农民)造成的损害并依法负担赔偿财务的行为。从理论上讲,农村环境责任保险可以分为环境强制险和环境任意险两类,其在性质上属于财产保险和第三方保险。农村环境责任保险作为责任保险的特殊形式,其具体特征表现为:(1)投保人购买环境责任保险的目的主要是分散转移风险,填补受害第三方损失;(2)环境责任保险承保的标的是因侵权行为产生民事责任,一般不包括行政和刑事责任,其承保的责任具有有限性;(3)因被保险人情况各异,保险费率差异较大,因此,在保险合同的内容上,环境责任保险并不适用一般的格式条款,合同内容具有非限定性。(4)环境责任保险的受益主体的不确定性,受益人不特定。

(二)农村环境污染责任保险法律制度构建的理论依据

1.生存权与发展权平等理论生存权和平等权是现代社会人权观念最为核心的内容之一,也是关怀社会弱势性群体的福祉性权利。提出生存权与发展权相平等不能只停留在抽象意义上的人格权利之平等,而要转向关注规则制度的制定方面是否同等对待,是否享有同等机会。[1]虽然我国目前在城市已经开始环境责任保险的试点工作,但对于面临日益严重污染的农村地区和受环境威胁的农村居民来讲却没有受到同等重视。因此,根据生存权和发展权的平等理论的要求,当前应当在农村地区开展农村环境责任保险的试点工作,以解决农村环境污染问题。

2.环境侵权责任社会化理论责任保险制度建立的目的是将侵权损害赔偿责任在同种危险制造者间进行风险化转移,将本应该由实际侵权人负担的责任转由保险公司负担,即损害分散。[2]但也应看到,加害人通过责任保险制度对其应当承担的赔偿责任的转移或逃避毕竟也是有限的。随着侵权法的产生和发展,为保护社会成员的安全,维护社会秩序的稳定和经济的发展,侵权法发挥的作用越来越明显,由损害转移向损害分散的过渡已经成为侵权法发展的主导思想内容,在侵权法归责原则多元化的进程中,使侵权法的补偿职能得到了强化,使按照过错责任原则的要求原本不能得到赔偿的受害人,在适用无过错责任原则的情况下能够获得赔偿。侵权法进一步确立责任保险和损失分担制度,进一步强化了它的补偿功能。[3]损失分担是指通过价格机制,提高产品和服务的价格,将侵权行为的费用加到许多人身上,由集体承担损失从而使受害人所遭受的损失成为“微粒”。[4]当然,这么做的好处是能够保障受害人的损害得到及时而妥善的救济,但这种分担风险的机制也具有某些缺陷,因为其一方面是广大消费者为加害人负担了损失,另一方面是责任承担的比例增长会促使利润率下降。[5]可见,农村环境责任保险制度是环境损害赔偿社会化的一种有效手段,可以有效起到分散风险的作用,符合保险的“大数法则”原理。随着市场经济的急速发展,保险的重要性更是自不待言,通过事前正确的风险管理规划,有效利用保险制度以分散风险,则可将风险降至最低,使得市场经济更无后顾之忧的发展。[6]

3.可保性理论保险利益原则是保险法的基本原则之一,根据保险利益原则要求,投保人对于保险标的必须具有法律上承认的利益,这种可保利益一般强调其具有经济性(可以用货币金钱计算)、可期待性、合法性等,即强调保险对象须具有可保价值。对于环境责任保险而言,首先它是一种财产保险,属于责任保险范畴,涉及的是责任利益,所谓责任利益主要是被保险人所要承担的侵权责任、合同责任以及其他应当承担的责任等。按照保险原理,保险一般除了需要考虑保险利益外,还需要考虑保险标的的价值问题,因为保险公司在承保的时候可能会考虑成本问题,对于保险的对象价值较低的,也会出现不愿意承保问题。但因环境责任保险涉及到强制保险和商业保险两部分内容,对于商业保险部分一般采取投保人自愿购买原则,对于强制保险部分,因涉及社会公共利益,政府一般会给予补贴等政策予以支持,如此便会促使投保人愿意投保,也极大提高了保险人承保的意愿,使得该项保险制度能够有效地发挥其应有作用。

二、构建我国农村环境责任保险法律制度的必要性和可行性

鉴于目前我国农村环境污染问题突出,形势严峻,已经影响和制约着农村的可持续发展,西方国家已有环境保护方面较为成熟的法律制度可作借鉴,从保险风险预防功能的角度讲,发展保险业是完善社会保障机制和市场经济的必然要求,在我国实施推行农村环境责任保险法律制度已是大势所趋。

(一)构建我国农村环境责任保险法律制度的必要性

1.有利于实现风险预防与环境公平保险是市场经济下风险管理的一种手段,作为一种损失分摊方法,其具有预防风险、经济补偿、社会管理等功能。我国当前的农村环境污染现状总体尚未得到有效遏制,重金属、化工污染等依然显现,农民环境诉求不断提高,全国农村环境污染突发事件数量高居不下,环境污染问题已经严重威胁着农村地区人民群众的身心健康。对此,建立相应的保险制度,引入风险分摊机制,为企业筑起环境责任事故的安全保险防线,当保险事故发生时,不至于因其合法的生产而造成自身陷入经营困难的悖论境地,能够有效地转移风险、减少企业负担,增强企业的抗风险能力,有利于企业的良好发展,实现风险预防,体现了环境责任保险的“赔偿替代性”。同时,环境责任保险能够有效地将企业的负外部性部分转化为企业内部成本,在环境权利与义务的分配中起到了良好的平衡,有利于实现环境公平。

2.有利于保障社会公众利益,实现农村地区的社会经济稳定发展保险不但对个人经济上,甚至国民经济上及社会安全上,均能发挥其重要之效用。农村环境责任保险制度作为一种现代社会化管理手段,在日益增长的环境污染赔偿纠纷案件中,一方面有助于缓解政府压力、降低企业损失,避免因责任过重倒闭破产;另一方面也有利于减少环境污染事故的负面影响,能够有效化解因污染事故引发的各种矛盾纠纷,从而使得受害人的预期利益不至于因侵权人财力不足而无力赔付进而落空,同时,建立环境污染责任保险制度,可以除去其不安之感,避免企业因急功近利、追求短期效益而牺牲长远利益,对促进社会安定,极有益处。

3.有利于减轻国家管理压力,实现我国机构改革目标政府社会政策之推行,常借助保险为方法,而达到社会安全之目的。[7]农村环境责任保险作为一种经济补偿制度存在,不同于传统领域的保险,其不仅能够起到有效弥补传统仅靠行政手段规制环境风险之不足,还能够起到风险防损等功能。实践中,很多的环境污染赔偿纠纷中,企业无力赔偿,最后靠国家介入补偿解决,国家介入无异于用纳税人的钱为侵权人买单,无疑增加了财政负担,与现代法治原则与立法目标明显不符。积极发展农村环境责任保险分摊风险,不仅可以减轻国家管理压力,符合现代社会法治原则,也有利于受害人及时得到赔付,使得被污染的环境区域能够及时得到重建和修复。同时,实施农村环境责任保险制度可以减少政府对环境问题的过度参与,让保险机构代替政府部门的社会管理功能,这显然有利于我国机构改革的进行。[8]

(二)构建我国农村环境责任保险法律制度的可行性

环境责任保险制度主要起源于西方工业化国家,目前已经在德国、法国、瑞典、英国、意大利等欧美发达国家建立,发展较为成熟,已成为国际保险业务中最大的业务险种之一。2006年国务院发布了《关于保险业改革发展的若干意见》,标志着我国开始引进环境责任保险制度,2007年我国颁布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,标志着我国在重点行业和区域开展环境责任保险试点工作的正式开始,2011年国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》,重申了建立环境责任保险制度的重要性,2013年环保部和保监会首次确定了环境责任保险“强制性”特征,2015年《环境保护法》修订,规定国家鼓励投保环境污染责任保险。同年,环保部公布了全国投保环境责任保险的企业名单,全国约4000家企业参加了环境责任保险的试点工作。可见,现有零散的与环境责任方面相关立法内容与试点工作为农村环境责任保险制度的建立提供了理论基础和实践探索。

三、我国农村环境责任保险法律制度的具体构建

(一)保险总体模式的选择

制度的建立和实施应当以国家的经济、历史、风俗、地理、文化等因素为依据并充分考虑国家自身的国情。农村环境责任保险作为责任保险的特殊形式,其按照保险关系的建立是否属于法律的强制性要求来划分可以分为强制保险和自愿保险两种。强制责任保险属于法定保险,自愿保险属于任意保险,是否投保,取决于投保人意愿,法律没有强制要求。强制保险主要是政府针对环境污染事故频发的企业,采取保护环境的有效举措,系政策性强的保险。随着环境污染问题的日益严重,责任保险整体上呈现出由任意保险向强制保险迈进的趋势。笔者认为,针对我国目前农村环境污染的现状以及企业的承受能力等因素,我国适合实行强制险为主,任意险为辅的投保模式。其原因主要是现阶段农村环境污染事件处于高发期,有的企业环境投保意识不强,若全部强制推广,有可能加重企业负担,若都实行任意购买,则最终可能难以全面推广,难以保护受害人的环境权益。但对于乡镇工业园区的一些造纸、化工、水泥、废弃物处置等污染事故频发的企业,建议实行严格的强制环境责任保险制度,环保部门可以采取行政审批措施予以控制。对于强制保险之外的,政府也可以给予相关配套优惠政策,予以鼓励相关企业购买商业性的保险,以达到预防风险、实现企业的可持续发展目标。

(二)承保范围的确定

危险是保险的原材料,无危险则无保险,更无投保的必要。一般来讲,投保人面临的环境危险主要包括民事责任(如因污染产生的清理费、赔偿费、停工费、修复费用等)、刑事责任和行政处罚等;[9]环境责任保险起初只针对投保人可能发生的突发性污染事故加以承保。但自1977年法国保险公司和英国保险公司组成保险联营后,制定了特别污染保险单,将承保的范围主要限定在对因单独、持续性的累积性事故所引起的环境损害。[10]考察世界各国及地区的立法例发现,环境责任保险的承保范围主要集中在污染风险特别重大如煤气、天然气、石油、水泥、造纸、有毒危险废弃物的处理等行业,且世界各国的趋势,承保范围在逐渐扩大。同时,各国都无一例外地规定了环境责任保险的免责情形。

(三)保险赔偿方式

虽然农村地区所发生的环境污染事故导致的赔偿金额相比较大城市发生的环境污染事故导致的结果而言相对低了很多,针对承保环境污染产生的高额赔付风险,承保人也可采取分保、再保险、联合保险等方式再次转移风险等方式分摊。但笔者认为,从预防和减少保险事故发生的风险角度考虑,有必要实行环境责任保险赔付限额制度,考察国外国家及地区相关环境责任保险的实践,多数均是如此。环境侵权限额赔偿制度是环境污染责任保险有限赔偿的基础。实行限额赔偿制度,有利于促使投保人、受害人在保险事故发生前和发生后积极采取有效的预防和减损措施,预防环境污染事故的发生以及其损害结果的扩大,也有利于维持保险公司的清偿能力。

(四)保险费率的厘定

所谓保险费率,系指要保人对每单位保险金额所须交付保险费之百分率,保险费率原则上由保险契约当事人约定之。其计算标准根据危险发生率、各种营业费用、资本利息或预计之利润等。[11]保险费率的厘定时要贯彻公平、合理以及促进防损原则。鉴于环境污染风险具有社会危害性大、持续性时间长、不可量化、不确定性等特点,加之我国的环境责任保险尚处于起步阶段,保险费率的厘定,在遵循“风险与利益相一致”原则基础上,应区分对待:一方面,在考虑操作性和减少纠纷的基础上,建议实行统一的保险费率制度,另一方面,针对企业的排污程度不同、污染程度不同、致害程度不同,在其购买商业性的环境责任保险时,应实行差别费率制,具体分为行业和企业的差别费率制,这样有利于市场的公平竞争,可避免逆向选择的发生,体现了诚信原则。另外,辅之“奖优罚劣”的保险费率经济杠杆手段,实行保险费率市场化,也能提供公司的竞争力,促进保险行业的健康稳健发展。

(五)相关配套机制

农村环境责任保险制度在运行中会涉及到很多具体问题,如超出保险限额的责任承担问题,农村环境污染造成的损害程度,具体赔偿金额的鉴定问题等,所以,农村环境责任保险的配套制度势在必行。

1.给予税收优惠政策政府可以针对不同的存在环境污染的企业实行不同的税收征收政策,将环境污染企业划分为环境污染较高的企业、一般企业、轻危行业等不同类型,实行阶梯式税收政策征收环境保护税,征收环境保护税看似加重了企业负担,但从长远来看,可以督促投保人(企业)做好预防和减损措施,从而减少保险事故的发生。同时,针对经济实力较差但存在环境污染潜在危险的企业,其在购买环境责任保险后,政府可以考虑给予适度的税费减免政策。另外,在环境污染高发密集型工业园区,可以考虑在政府的扶持下,设立环境治理基金,政府也可以将环境责任保险纳入地方政府公共安全应急机制。

2.建立环境污染风险评估和污染损害评估制度环境影响评价制度具有对环境污染和破坏的预防功能,对经济社会发展与环境保护的协调功能以及对决策科学化和民主化的促进功能,在一定条件下同样适用于农业环境和农村环境保护。我国现行的《环境影响评价法》虽然规定了环境影响评价制度,并规定了专项规划的环境影响评估报告书的具体内容,且该法也规定了各省级人民政府可结合其辖区自身情况要求对县一级人民政府编制的规划进行环境影响评估,但全国各地环境评估标准不一,加之侵权行为的原因关系的复杂性,因此,有必要建立统一、专业的环境影响评估标准。同时,在环境污染事故中,保险理赔的前提即对环境污染事故造成的损害结果进行评估,因此,有必要在立法上强制规定建立污染损害评估制度,以完善环境责任保险法律制度。

3.环境风险证券化环境风险证券化是指保险公司利用证券市场优势技术,将资产证券化后创立并发行证券,将保险风险转移到资本市场的行为。目前,国际上较为普遍的环境风险证券化产品主要为巨灾债券。实行环境风险证券化的目的主要是为了分散保险市场风险和实现与国际保险市场接轨的需要。构建我国的环境风险证券化机制,首先,应该充分借鉴和利用国际上较为成熟的环境风险证券化的实践经验。其次,应当加大宣传,使投资者和需求方了解知晓投资渠道和产品功能。再次,应重视对环境风险评估或评级的中介机构的培育,以提供更为可靠的环境损害指数参考和资信评估服务。最后,环境风险证券化的本土化需要法律、证券、保险以及税收制度共同协调推进,方能实现保险市场和资本市场的有效融合与衔接。[12]

参考文献:

[1]张燕,侯娟.农村环境责任保险制度实施之动因及策略[J].中国人口资源与环境,2013,(7).

[2]韩长印,韩永强.保险法新论[M].北京:中国政法大学出版社,2010:296.

[3]杨立新.侵权责任法[M].北京:法律出版社,2011:30.

[4]王利明,等.侵权行为法[M].北京:中国人民大学出版社,1993:67.

[5]王泽鉴.侵权行为法[M].北京:中国政法大学出版社,2001:8.

[6]侯娟.我国农村环境责任保险法律问题研究[D].武汉:华中农业大学,2013.

[7]梁宇贤.保险法新论[M].北京:中国人民大学出版社,2004:24.

[8]郭峰,杨华柏.强制保险立法研究[M].北京:人民法院出版社,2009:201.

[9]陈会平.环境责任保险所涉法律关系分析[J].保险研究,2004,(6).

[10]王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京:中国法制出版社,2002:149.

[11]江朝国.保险法基础理论[M].北京:中国政法大学出版社,2002:203.

[12]吴一帆.我国环境责任保险法律制度研究[D].济南:山东大学,2016.

作者:陈来宏 单位:湖北汽车工业学院法学系

养老服务体系法律探究责任编辑:张雨    阅读:人次