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公立高校预算管理存在问题分析

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摘要:预算管理在公立高校内部实施已久,相关制度要求健全预算组织体系与预算编制体系、明确预算编制原则与预算编制内容、加强预算执行监督与预算考核评价等,但公立高校预算管理参与力度不足、预算编制整体质量不尽如人意、预算执行下刚上软、预算控制功能弱化、预算评价体系缺失等问题依旧存在,需要通过设立独立管理机构、严肃认真编制预算、健全预算调控体系、实施预算考评奖惩、加大预算监督力度等措施予以改进。

关键词:公立高校;预算管理;存在问题;改进策略

公立高校只有建立规范的预算管理体制、确立可行的预算组织程序、选择公认的预算编制方法、实施可控的预算监督手段、设定目标的绩效评价等,才能完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》要求公立高校实施科学编制预算、精细分配经费、提高执行效率、突出绩效的预算管理的任务。

一、公立高校预算管理存在的问题

(一)预算管理力度不高,参与不足

1.领导远未主动重视预算管理工作

由于只讲办学社会效应,不讲办学经济效益,所以,除非经费短缺已经影响到学校的正常运转,公立高校领导一般很少主动重视财务工作,在其心目中财务工作与教科研工作存在天壤之别,无法同日而语。预算管理中,一般只是要求征求各部门及其他分管副校长的意见,而很少对预算管理工作提出前瞻性与全局性要求,使预算管理工作对学校其他工作缺乏应有的引导与制约作用。

2.预算管理参与力量明确不足

预算管理从内容上来看,涉及所有的收支项目;从利益上来看,涉及所有的部门;从过程上来看,涉及事前编制、事中控制、事后运用等所有环节。预算管理的参与者上至校领导,中至各部门负责人,下至具体项目组成员等所有人员,因此,必须有足够的参与力量,以广泛听取不同角度与环节的建议。但实际上却由于“形式参与”及“有限参与”等导致的有效参与力量不足,致使出现预算管理的预期效果难达到等方面的问题。3.财务独家预算管理工作的局面依旧预算虽然是财务部门的职责,但肯定不是财务部门可以完全承担的工作。然而,由于在绝大多数公立高校财务与会计混设而非分设以及传统的不恰当的认识,使相当多的人认为预算管理就是财务部门的工作。

(二)预算编制整体质量不尽如人意

1.编制缺乏标准

预算编制标准包括事业发展战略目标与将其具体后的项目数量及金额标准,但在公立高校内部既缺乏定性依据,也没有定量标准。在定性依据上主要是没有清晰的大学远景及战略目标,无法以此为据进一步将其转化为中长期预算及年度预算。在定量标准上,一是自身缺少完整全面的各项业务费用历史标准。二是主管部门缺乏统一公认必须执行的数量配置标准。三是没有建立各项业务费用动态调整资源库。因此,杜秦汉调查后认为只有不足40%的支出预算经过了详尽论证,60%则以“估算”为依据来编制预算支出。

2.编制时间仓促

美国高校的预算编制时间一般是一年,而我国公立高校的预算编制时间仅有数月,显得仓促与急迫。没有提前半年以上布置预算的公立高校,2个月以内完成预算的公立高校占15.69%,2~4个月完成预算的公立高校占79.41%,4~6个月完成预算的公立高校占4.9%。同时,据笔者所知,2012年前江苏省教育厅与财政厅通常在8月份布置省属公立高校预算编制工作,要求9月份完成“一上”任务,10月份“一下”预算控制数;同时要求10月份完成“二上”任务,11月份最终“二下”批复预算。至于校内预算编制的布置时间一般最早为12月份,下达时间一般最早为次年3月份。而近年来则都在延迟,如10月份才布置省属公立高校预算编制工作,由此导致校内预算下达时间迟至次年的4~5月份才下达。

3.编制方法单一不当

目前很多公立高校仍然在选用增减法的编制预算,如杜秦汉调查后认为,60%的支出是按增减方法编制的。其优点是对编制预算的要求低,简单易行,但缺点也十分突出:一是在前期预算执行结果的基础上进行调整等于是承认既成事实,使上个预算期的不合理因素得以沿袭;二是财务预算以粗略估计为依据,永远无法实现科学管理的目标。

4.编制信息不全

首先,收支信息不完整。主要是收支信息只包括了教育事业经费,而没有将专项经费与科研经费等纳入整个预算体系内。其次,预算收入不准确。一是学杂费按全部学生应缴额核定,即账面应收学杂费,而欠费却反映不出来。二是其他收入不准确。由于各类经济活动的不确定与付款方式的多样化,导致年初编制的预算收入数与实际发生数相差很大。三是预算支出不全面。主要是基建会计与事业会计分开核算,而前者往往资金规模巨大,缺乏基建会计核算就不能全面把握学校的财务状况。5.预决算不对应首先,部门预算与校内预算不对应。前者是按支出经济分类来编制以满足上级主管部门的需要,后者是按支出功能分类来编制以满足校内各类工作任务的客观需要。预决算缺乏应有的对应关系,无法通过决算来分析与评价预算执行效果。其次,校内预算口径与会计预算内容不一致。

(三)预算执行下刚上软

所谓“下刚上软”是指在预算执行时,对平级部门及个人而言,财务部门完全做到了预算刚性执行,而面对校级领导时,财务部门则无刚性而言。

1.预算执行缺乏依据

主要是预算金额下达前比照上年同期的做法,既等同于认可基数,又可能造成在该阶段一方面只能开展与上年同期相近或相同的工作,却不能进行工作创新;另一方面即使随意花钱只要不超过上年同期的金额也没有相应的控制依据。

2.预算执行软弱无力

在预算收入方面,虽然已实行了学杂费的收取与院系经费下拨挂钩的管理办法,但是并非每个阶段都刚性挂钩,而是年度刚性挂钩,这就造成了阶段性的预算收入软约束问题的产生。在预算支出方面,一方面是预算金额下达较晚,不清楚上年同期的项目及金额是否仍然可行,导致各部门在经费使用上存在很多盲目性,无法合理安排支出;另一方面是各部门在经费使用上认为,只要在预算金额内就可以在项目之间自行调整甚至增减项目,却忽略了“钱跟事走”的预算规则,因而导致预算项目、金额的严重不平衡。

(四)预算控制功能弱化

1.预算事前控制不严谨

预算事前控制包括预算编制前的准备是否充分与预算是否与工作目标高度一致。但一是如上所述预算编制既准备不足,又缺乏以远景目标为编制依据,失去了预算编制的导向功能;二是预算金额下达时间过晚,无法起到预算事前控制的作用;三是缺乏经费使用办法,导致预算事前控制无据,出现了随意支出的严重问题。

2.预算事中控制不及时

预算由实施项目的数量、金额、需用时间等构成,一经确定任何方面及个人都必须严格控制。但是,一是监控手段有限,虽然能够做到项目数量、金额的总控制,却做不到同时控制经费使用进度;二是控制前紧后松,即10月份前相对控制较严,之后则渐趋松弛,以致突击花钱成为常规;三是口径不一的限制,往往造成实际操作上很难有效进行预算事中控制。3.预算事后控制不科学如果说还比较重视预算编制的话,那么对预算分析则是相当忽视。具体表现:一是只关注总额是否超预算,却不太重视分项预算金额与使用进度的是否合理;二是只在财务部门进行分析,并不在校内通报与交流,更没有将预算执行效果运用于今后的预算管理。

(五)预算评价体系缺失

1.没有预算经费使用绩效意识

财务部门只重视经费的合规使用,并没有在预算编制阶段讲究资金使用的经济性、效益性、有效性,没有把这种要求贯穿于财务管理的全过程,也没有建立预算经费使用绩效责任制。

2.缺少预算经费使用绩效评价体系

注重结果导向,重视责任效率的绩效思想仍未引入公立高校,既没有构建出涵盖教学绩效、科研绩效、社会绩效、资源投入、发展潜力等在内的缺少预算经费使用绩效评价体系,也没有运用计划标准、本校历史标准、社会平均标准、同行先进标准等常用标准对预算经费使用绩效进行评价。

二、公立高校预算管理的改进策略

(一)设置独立管理机构

预算虽然以货币来表示,最终表现为财务数据,绝大多数人也认为预算是财务部门的专门职责,但是财务预算是由各部门的常规经费和项目经费组成的综合财务计划,是由各个业务环节提供的基础数据形成的,绝非单由财务部门所决定。做好预算工作,不仅要由财务部门参加,而且必须是所有部门的主动高效参加;参与人员不仅要掌握财务经济知识,而且还必须熟知工科知识。因此,应设立由党委领导、校长负责、财务等相关职能部门与院系负责人组成的全面预算管理委员会。其职责是:提出预算管理指导思想与目标,制定预算总体方案,审定常规项目预算定额,评判新建项目的必要性、可行性、合理性、绩效性及投资金额与建设期,听取预算执行情况的汇报并审议预算评价效果的应用及奖惩建议等,并设立预算管理办公室与预算考评委员会。前者的职责是制定预算管理文件,提供预算管理基础数据,协调开展预算编制、执行、控制、评价等工作,制定预算分配草案,召开预算草案论证会,提交全面预算管理委员会审议后下达预算指标。后者的职责是:考核评价学校总体及各预算单位的预算执行是否符合原先进度、经费使用是否合规合法、预算目标是否已经实现等,并提出改进建议及预算奖惩方案等。

(二)严肃认真编制预算

1.明确预算编制内容

一是编制业务预算。具体可分为收入与支出预算。收入预算包括各类财政拨款与补助收入、基建借款、事业收入、科研业务收入、创收收入、其他经营收入、后勤服务收入等。支出预算包括教学支出(人员经费、公用经费、学科建设经费等)、行政支出、后勤支出、基建支出、科研支出、财务费用、其他业务支出等。二是编制财务预算。主要反映各项业务活动对资金量的需要,包括收支预算及结余预算、现金流量预算、现金及现金等价物期末余额预算构成表、期末可支配现金预算表等。

2.灵活选用编制方法

虽然政府要求运用零基预算法来编制预算,其也确实适用于编制专项预算,但是该方法一是兴于美国且已经终止,二是在我国公立高校实施零基预算存在着诸多困难。同时,其他预算编制法也并非一无是处,应根据不同业务性质选择不同的编制方法。

3.提供准确编制信息

全面、系统、真实、完整、准确的信息是科学编制预算的基础与保障。因此,编制预算一定要搜集到如下信息:一是战略远景信息。学校战略远景规划是制定学校总体目标的谋划和方略,是有关学校全局性、长远性和根本性的重大谋划,决定了学校未来发展方向和总体框架,只有掌握这方面的信息,预算才能做到有的放矢。二是纵横数据信息。如学校历史实际、社会平均标准、同行先进标准、财政规定标准、理论推介标准等。三是学校现实数据信息。如收入总额、人员编制、工资福利、固定支出、项目支出等。四是专项项目信息。如实验室建设项目库、设备购置计划等,根据项目的轻重缓急,进行统一规划。

4.编制时间必须提前

美国高校预算一般提前一年编制,即从每年4月份就开始编制下一年度预算,最迟必须在下一年6月份确定。我国公立高校仓促的预算编制时间无法保证预算编制的高质量。因此,对常规维持项目可提前半年编制,对发展项目则需要根据学科规划做好3年计划,在每年年初即对下一年发展项目进行论证,论证通过后编入下年预算,从而保证预算编制的质量。

5.确定预算编制标准

编制预算必须明确编制数量与编制金额,否则编制预算的准确性也就无从谈起。因此,一方面需根据办学条件与人才培养工作水平评估指标的要求配置教学仪器设备,严格执行国家关于办公用房办公设备与办公家具的配置标准制定公立高校数量配置标准。另一方面,要持之以恒地进行市场调查并跟踪政府采购、批准网上采购等方面的价格信息,确定预算编制的金额标准。

(三)健全预算调控体系

1.健全预算控制体系

按照预算控制的先后划分,预算控制虽然可以分为事前控制、事中控制、事后控制等三个阶段,但绝非单一控制,而必定是全面、系统、多元、完整型的控制。一是事前控制。即在预算执行前就需要对预算方案进行评估,以便提前发现一些可能出现的问题并加以防范。主要包括以下内容:拟定多套预算方案并对其优劣进行评判、比较,从中选择最佳预算方案,明确控制依据与标准,推演方案执行效果,提供应急替代方案等。二是事中控制。要求在预算执行中必须建立起有效的人工检查与计算机预警系统结合的控制方法。人工检查指由预算管理委员会不定期不定部门地对预算执行情况进行随机抽查。计算机预警系统是指在预算执行的每个时间节点上设置资金使用警戒线,用款进度一旦接近该线,则计算机系统必然报警。三是事后控制。事后控制是上轮预算执行的结束,但是这种“结束”只是时间上的结束,只有找出预算执行产生偏差的原因并提出改进建议及引以为戒地运用于下轮预算管理中,才能达到事后控制的真正功效。

2.严格控制预算调整

在国外,一方面高校对预算控制都非常严格,如在美国任何单位与个人都无权突破预算;在澳大利亚、新西兰则是任何人都无权随意增减预算;在英国、德国、荷兰等财务预算一经讨论通过,则谁也无权进行变更或调整,等等,充分表明了预算的权威性与严肃性。另一方面也规定了特殊情况下预算调整的程序。如在美国不经校董会同意即使校长掌握一定的机动资金但也不能动用;在澳大利亚、新西兰遇到特殊情况确需进行调整的必须经法定的程序批准才能生效;在英国、德国、荷兰等如确需追加预算则必须经过校务委员会的批准,等等,说明预算并非不可调整,而是个人无权调整预算,预算调整必须经过集体研究决定。因此,调整预算时,必须坚持以下原则:一是确实发生了不可预见的特殊情况;二是论证一定要翔实充分;三是批准流程必须合规;四是必须经过具备一定公示期。

(四)实施预算考评奖惩

1.建立预算执行考核制度要明确

预算考核内容、预算考核指标及权重分配,特别是要加大绩效指标的考核权重,从真实性、合法性、科学性和效益性等方面对各院系、部门的预算执行情况进行考核,从而引起院系、部门对预算管理工作的广泛重视,不断提高公立高校预算执行绩效管理水平。

2.建立预算效果奖惩机制

坚持一年两次对预算执行情况进行评估,并在年末对其结果予以问效追责。具体包括如下内容:一是设立预算效果考核奖惩资金。在预算总额中安排一定比例的资金用于对预算执行中增收节支突出、预算情况良好、绩效目标实现的部门给予奖励,或对预算执行中资金使用绩效不高、预算执行情况不佳的部门予以惩罚性预算经费削减。二是将上年度预算执行效果与下年度预算资金安排相挂钩。即对上年度预算执行程度高、绩效目标已实现、合规使用比例高的少数部门,在编制下年度预算时适当增加资金使用量,反之,则减少处于后两位的预算部门在下年度的预算资金使用量。三是将部门教职员工绩效工资与预算执行效果相挂钩。即对预算执行好的部门的教职员工绩效工资要高于全校所有教职员工绩效工资平均水平,反之,则减少处于后两位的部门的教职员工绩效工资,从而维护预算的严肃性和高效性,促进预算管理的科学化、制度化、规范化。

(五)加大预算监督力度

1.完善预算管理制度

只有建立健全预算管理制度,才能在进行预算监督时做到有章可循,确保预算管理的针对性与具体化,避免在预算管理中出现盲目性与随意性的不当现象。这些制度包括:资金使用办法、经费预算管理制度、创收资金管理办法、经费收入管理办法、预算绩效评价制度等,以突出预算的严肃性、反映预算的完整性、增强预算的公开性、体现预算的目标性和注重预算的绩效性,着力推进预算管理的科学化、民主化、法制化。

2.发挥内审监督职能

内审监督要对资金使用的合规性、合法性、合理性进行监督检查,只有不断向资金使用的科学性、目标性、绩效性迈进,才能真正完整全面地发挥内审作用。具体到预算内审监督,则要求内审部门既要在参与预算编制及审议预算方案时就高度关注资金投入绩效目标的实现问题,更要通过定期或不定期地在对预算执行情况进行监督检查时,始终围绕预算设计的绩效目标来寻找差距,探索原因,提出建议,从而保证预算管理的严肃性与高效性的有机统一。

3.建立预算责任机制

权责利相统一是预算管理的内在要求。申请资金时,既然有项目、有理由、有目标,那么预算批准后申请者就必须肩负起用好资金、实现目标的经济责任。同样资金批准者也要承担预算执行过程将钱花在何处,达到何种效果的领导责任。因此,必须明确在预算管理中申请者与各级审批人应当承担的责任问题。从而建立起层层负责的预算管理责任机制,保证目标的实现。

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作者:赵善庆 单位:无锡商业职业技术学院

公立高校预算管理存在问题分析责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次