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实行绩效预算管理

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自上世纪八十年代以来,许多发达国家在宏观经济失衡和持续的财政压力背景下,纷纷开始反思传统预算管理制度,并主导了一场全球预算改革浪潮。为促进良好的公共治理与提高财政透明度,解决预算管理中总量控制与支出效益两大核心课题,他们采用了以产出预算替代投入预算为核心的“新公共管理模式”。在这种理念中,人们日益重视支出绩效并进而改进公共部门的运行效率。“规划—计划—预算”、“零基预算”和“绩效预算”是这一产出导向改革的重要组成部分,尤其是绩效预算,它集中反映了产出预算的理念,在各种产出预算模式中居于核心地位。

一、绩效预算的定义和内容

对绩效预算的定义可以追溯到1950年美国总统预算办公室的定义:“绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了达到目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。”实际上所谓绩效预算,就是以项目的绩效或效益为目的,以成本为基础而编制的预算。绩效预算要求政府的每笔支出必须符合绩、预算、效三要素的要求。

“绩”:指请求财政拨款是为了达到某一具体目标或计划,即业绩指标。这些目标应当尽量量化或者指标化,以便编制预算,并考核效果。

“预算”:指完成业绩所需的拨款额,或公共劳务成本。它包括人员工资和各种费用在内的全部成本(办公用房通常不计入成本)。凡是能够量化的,政府都应当计算并公布标准成本。对于那些无法量化的支出,可以用以下两种办法来确定成本:第一种,通过政府公开招标方式(政府采购)来定价。第二种,只能由某一部门提供的公共劳务(如行政管理部门的经费),这部分成本计算最困难。在日本,其成本通过由财政部规定的“标准财政支出”来确定,标准财政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服务”所需的支出;而在美国,政府公布各项“业绩指数”。

“效”:指业绩的考核包括量和质两个标准。绩效预算产生于政府各部门分配预算指标之中,作用在于解决各单位该得到多少拨款才合理,是实物量与资金供给量相匹配的预算,是实现财政收支平衡的有效手段。通常,对于绩效的考核由审计部门或委托社会公证机构来进行,财政部门根据考核结果拨款。

二、推行绩效预算的必要性

我国在上世纪八九十年代政府财政运行状况不佳,反映出了预算管理制度的缺陷。它同样无力对支出机构的需求施加必要的控制以及对支出效果进行考核。我国的现行预算体制以及财政支出效率存在以下问题:

(一)现行预算制度缺乏绩效信息。财政支出效率不高有多方面的原因,现行的公共预算管理模式的制度性特征是财政支出效率问题的根源,预算管理方式的落后是财政支出效率不高的重要原因。

1、基数法编制预算不科学。现行预算编制基本上是按照基数加增长的方法编制而成的,这种预算编制方法是在承认既得利益的基础上进行的,固定了总的行政支出在各部门间的分配格局,没有能够切实反映预算年度的实际情况,财政无法根据机构和人员变动调整行政支出的规模,因而缺乏科学性。在此基础上进行的财政支出安排缺乏合理性和有效性,给不同的预算单位在经费供给方面造成贫富不均、支出不足和浪费并存的现象。在这种情况下,继续沿用基数法编制支出预算,显然是不合理的,并且会加重财政负担。

2、现行预算中缺乏绩效信息。长期以来,我国政府预算的编制方法和管理模式仍是传统的投入预算。在投入预算模式下,预算分配的依据是部门人员的多少而不是部门的绩效,其实质就是默认部门的现有人员数是合理的,而不考虑部门实现业绩目标所需要的合理人员数是多少。预算一经确定,对预算执行的审计和检查就侧重于投入方面的问题,如实际的人员经费比预算中规定的数额是多了还是少了?是否有挪用现象等。而对预算执行中财政资金的产出和结果并不关心,财政资金拨出后,缺少跟踪问效,财政资金的使用效益到底如何,财政部门也难以说清。政府各部门只需对投入负责,即确保财政资金的取得和使用是合规的,不需要对财政资金使用所产生的结果承担相应责任。各部门预算的多少和部门的绩效之间没有联系。在这种制度下,每一个政府部门都把工作重心放在争夺预算拨款上,而不是放在用好预算资金以取得成效上,导致预算执行的结果总是偏离预算所应体现的政府本来的政策意图。

3、严格的分项预算不利于提高资金效率。现行的分项预算是按照一个层层细化、互不交叉的项目编列的,它将支出总体分为基本支出和项目支出,基本支出和项目支出又可以细分为人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出,然后细分为基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费、办公费等明细项目。预算中列示的这些项目和资金,预先都规定了具体的用途。在预算执行中,各个项目之间的资金转移受到严格的限制,即专款专用,买肉的钱不能用来买酒,特别是在基本支出和项目支出之间。在这种制度下,有专项结余的部门担心下一年度会因此而削减本项目的经费。因此,尽管管理人员知道应该如何省钱,但“精明的”政府管理人员不得不把每一个明细分类中的每一分钱都花掉,不管他们是否需要。从某种角度来说,我们的预算制度实际上在“怂恿”管理人员浪费钱财。

4、公众无法进行有效监督。我国的政府财政预算,对社会公众而言几乎是封闭的,公众的参与程度非常低,缺乏表达意见的途径。预算过程欠缺程序民主,更谈不上听证、辩论。社会公众不知道财政支出的各个预算项目需要多少费用,不知道政府预算是如何分配的,也不知道政府如何使用财政资金,因而社会公众无法对政府的财政收支活动进行有效的监督。

(二)当前财政支出效率较低。改革开放20多年来,我国财政支出由1978年的1122.09亿元,增长到2003年的24649.95亿元,年递增13%以上。在经济发展的基础上,财政支出持续稳定增长,使得财政在促进资源优化配置、收入公平分配和经济稳定增长等方面发挥了积极有效的作用。但我们也不得不清醒地认识到,由于政府职能转变的滞后、预算管理方式的落后等多方面的原因,我国财政支出效率不高的问题仍然比较突出,主要表现在:

1、财政支出结构不合理,行政管理支出过高。行政管理支出是财政支出的主要组成部分之一。一般来说,行政管理支出会随着财政支出的增长而增长。不过,由于行政管理支出属于纯消耗性支出,因而其增长速度应小于财政支出的增长速度,这样才有利于政府把财政支出增长的大部分用于经济建设和社会公共事业,对我们这样的发展中国家更应如此。然而改革开放20多年来,我国行政管理支出由1978年的49.09亿元,增长到2003年的3437.68亿元,年递增18%以上。超过同期财政总支出增长比例5个百分点,占财政总支出的比重由4.4%增长到14%。与此同时,教科文卫支出和社会保障支出等支出的增长幅度却落后于行政支出的增长。

2、财政资金供给范围不规范。目前,财政的职能范围与支出责任尚未能完全适应市场经济的要求,财政资金的供给范围缺乏明确、科学的界定。一方面政府支出范围过宽,包括了许多既管不了又管不好的事务,如经营性投资支出过大、各种补贴过多过滥、各类事业费庞杂、财政供养人员过多、负担过重,等等;另一方面政府支出又严重缺位,即财力过于分散,支出重点不够明确,使得在应由财政供给的市场失灵领域中出现保障不足和无力保障的情况。如对社会保障的支持不足,对某些社会文教、公共卫生、公益事业的保障乏力,对基础设施和某些公共设施建设的投入不足,等等。

3、相当部分财政支出并没有纳入政府年度预算。由于体制上和管理上的原因,这部分支出缺乏必要的管理与监督,支出安排难以体现财政的公共性、民主化和法制化,导致公共部门及其领导者个人将公共资源用于本部门的事情或者领导者个人的事情,公共部门不是为社会提供公共服务,而是为本部门、为领导服务,而且这部分支出数额不容忽视。

4、财政分配不公的现象仍然存在。由于我国预算不是按照政府部门的产出核定,预算的多少和部门的绩效之间没有必然的联系,预算分配更多的是政治博弈的过程,人为因素较多,导致一些强力政府部门取得的财政资金远远多于普通部门。

鉴于以上原因,绩效预算作为政府支出管理改革战略的主要方向,也日益被我国财政学者所关注与研究。目前,我国的部门预算改革已取得阶段性成果,要巩固和发展这个成果,必须通过推行绩效预算来配套和完成。

三、几点建议

(一)建立相关配套制度,构建实施绩效预算的制度框架。实施绩效预算需要建立与完善一系列的相关配套制度。这包括公共支出制度自身的配套和外部监督制度的配套两个方面。在公共支出制度的配套方面,财政部门要把绩效预算制度、绩效评价制度、国库集中收付制度和政府采购制度统一协调起来,不可孤军深入。这四项制度各有优势,各有自身的作用范围和实现的目标,任何一项制度不与其他制度相匹配,其优势就难以发挥出来,甚至无法坚持下去。只有这四项互为条件、相互配套的制度联合实施,我国的公共支出制度的框架才能构建起来。在外部监督制度的配套方面,要逐步建立并强化政府与公共部门的报告制度、问责制度,以及公开的审计制度。这些制度的建立能够保证社会与公众对政府与公共部门的预算及其执行的过程和结果进行有效的监督,从而迫使政府职能部门和公共部门更加关注自身行为与业绩的关联,推动政府部门提高社会资源的使用效率。

(二)明确评价对象,确定量化指标。财政支出内容十分繁杂、涉及的范围广泛,财政支出绩效评价的对象难以进行统一分类。考虑到我国的绩效评价刚刚起步,如果将财政支出的综合效益作为评价对象,实施难度较大。因此,可按财政支出的受益主体,将评价分为支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价和部门支出绩效评价二类,本着从简单到复杂的原则,先开展项目支出绩效评价,再逐步扩展到单位和部门支出的绩效评价。同时,要根据部门单位的机构职能、人员配备等基本情况确定财政支出量化标准和与之相联系的成果量化指标。其中支出的量化标准尤为重要,绩效预算中的支出说明了公共产品和服务的成本,应具有明确的量化标准。对不能标准化的支出可通过政府公开招标、政府采购或社会实践中产生的标准财务支出来衡量。

(三)实行部分权责发生制。在传统的财政管理体制中,政府会计只反映当期的财政资源,而无法全面反映政府公共资源存量和整个政府公共资源的使用和配置状况。目前,我国以及世界上不少国家都在使用收付实现制的政府会计方法,这种会计方法存在一些缺陷:它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出,从而扭曲绩效信息;它不能及时确认和计量政府负债;它忽略了投资的机会成本,不能正确完整的反映政府行政的成本。权责发生制与收付实现制之间的根本性区别在于会计上确认的时间不同:收付实现制以款项的收付为标准记账;权责发生制以权利和责任的实际形成和发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总成本,被广大企业普遍应用。目前,已有一些较发达的国家开始在政府预算会计中使用权责发生制,或采用部分权责发生制。在这方面,走在前面的是新西兰和澳大利亚,而且美国、英国、法国、冰岛、加拿大等欧美国家也已开始这方面的改革。

(四)建立正确的激励机制。过去的预算不考虑绩效,常常是哪里问题比较严重,就增加预算拨款,隐含在这种做法背后的一个令人深思的弊端,它不是在奖励成功,而是奖励失败。实行绩效预算,就是将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来,建立正确的激励机制。另外,在绩效预算改革中,各国都不同程度地增强了各部门执行预算中的灵活性。一些国家还改变了对节余资金的处理办法,将它留给部门,结转下年使用,以期提高资金的使用效率。

(五)依靠群众进行绩效执行情况评估。不论是社会主义国家的政府,还是资本主义国家的政府,民众对政府是否满意都是测评政府绩效的最终标准。积极引入民众参与,根据民众的需要提供公共产品和公共服务。根据民众的满意程度测评政府绩效,是绩效预算成功实施的必要条件。在我国,可以考虑在人大之下增设一个与预算委员会相并行的绩效评估委员会,由有关专家组成,负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。同时,让民众参加评议也是绩效预算的重要方面。

实行绩效预算管理责任编辑:刘老师    阅读:人次