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事业单位养老保险革新的重要性

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一、支持事业单位改革的理由

1.法规要求必须改革

《社会保险法》颁布后,事业单位养老制度改革就变得势在必行了,改革的关键点在于什么时候进行,如何进行的问题。各地区实行事业单位养老保险改革,就是在落实《社会保险法》的相关规定,就是在贯彻落实“中发5号文件”精神。

2.激活人才流动机制

支持事业单位养老保险改革者认为,目前事业单位的人才流动不够合理,呈现由企业流进事业单位的多、由事业单位流向企业的少。由于企业和事业单位之间的养老保险制度不能有效衔接,在企业缴纳的养老保险无法与事业单位接轨,尽管在政策设计上有企业与机关事业单位之间的衔接政策,但政策设计明显倾向于企业向事业单位流动,而非逆向流动。进行事业单位养老保险改革后,企事业单位之间的社会保险将会很好地衔接,解除了企事业员工相互流动时的后顾之忧。

3.促进社会公平

目前事业单位与企业单位相比,除养老保险制度不同外,其他社会保险制度均相同或相似。完成事业单位的养老保险制度改革后,企事业之间的差距就可能变小,从而促进整个社会结构的公平。首先,保障企业与事业单位职工的公平。市场化给人们带来了对社会公平的重新理解。职工养老金与个人收入挂钩,由这种政策设计而产生养老保险待遇的差距一般能被社会大众所接受。但因单位性质不同而产生群体养老金待遇之间的差距,则被定性为社会不公平。机关与事业单位人均离退休费与企业差距明显,这不公平。这种不公平还体现在与企业的退休金来源相比,机关事业单位以税收来保障退休费用支出,来源有保障;退休金的增长同机关事业单位的工资增长相一致,同步上升是其主要特征;在发放方式上由国家财政拨付,一般都能够做到及时全额支付,不会发生拖欠。企业退休金若遇到收不抵支就可能发生拖欠。此种不公平则不被社会所认可。其次,促进事业单位内部工作人员之间的公平。

在事业单位养老保险制度实施的过程中,不存在任何特殊阶层。事业单位任何人只要符合法律规定的条件,不论其地位、职业、贫富,还是在编职工、劳动合同工、劳务协议工等都均被强制性地纳入养老保险制度的范围,每个工作人员都公平地参与养老保险制度。最后,推动机关养老制度改革,从而最终实现全社会公平参与社会养老保险制度。

4.应对老龄化社会

改革事业单位养老制度是为了建立基金积累机制,应对财政支付风险。老龄化已经是不容否认的社会事实,若继续实行目前事业单位的养老制度,即养老待遇按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发,养老待遇的调整与在职人员工资调整同步进行,那么将会增加财政支付负担,并且极易造成退休养老资金支付风险。若进行事业单位养老制度改革,统一实行基金积累,将会减轻财政负担,降低养老金的支付风险。

二、哪种理由更合理?

反对者的理由主要是从尊重知识分子、事业单位不属于高收入者、机关事业单位应同步进行改革和应与事业单位的其他改革同步进行等,提出事业单位改革不应那么急切,应暂缓推行。支持适时改革者则认为国家近期所颁布的法律、条令都要求进行改革,这也有利于事业单位的内部人才流动和自身的发展,有利于企事单位之间的人员流动和社会公平,减轻或避免人口老龄化给国家带来财政支付的危机。反对者的理由并不是反对改革,而是反对由于改革会降低事业单位职工本来就不高的养老金收入。支持者要求立刻改革的理由也不很充分。首先,现有法律或条令只提出改革的要求和必要性,并没有明确规定事业单位什么时候必须进行改革。例如深圳就把事业单位养老保险制度改革政策限定在改革实行后的新参加工作者,这就变相地把养老制度改革向后延长了30年。其次,提出适时推进事业单位养老保险制度改革会促进人才合理流动,这只是一种理想假设。假设事业单位全部进行了养老保险制度改革,也建立了如同企业年金的职业年金制度。

仍旧改变不了其来源稳定、收支有保障的特征,而目前企业年金则不具备这些特征。事业单位职业年金一旦建立,其普及率相当高,但目前我国的企业年金的普及率并不高。以最新的数据显示,2011年建立企业年金的企业占全部企业的比重约36%(郑秉文,2012,62)。若职业年金无法与企业年金顺畅衔接,那么企事业之间人才顺畅流动的理想就难以实现。还有,事业单位养老保险制度改革有利于社会公平,若机关单位养老制度不同时改革,社会公平从何而来?最后,认为进行事业单位养老保险制度改革,有利于应对社会老龄化,减轻政府的财政压力。这意味着没有财政压力的地区是否可以不改革。社会老龄化是需要通盘考虑的大问题。总体看来,支持事业单位养老保险制度尽快改革的理由是不充分的。事业单位养老保险制度进行改革是一定要进行的,但改革需要制度环境、选择时机及获得多数职工的支持。只有这三方面都具备了,事业单位养老保险改革的契机才算到了。

三、事业单位养老保险制度改革的历程与艰难

(一)改革历史回顾

事业单位养老制度改革始于上世纪九十年代初期。1992年,原人事部下发了《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,要求部分省市进行局部试点。此次试点分两种情况。第一种是只针对机关事业单位的合同制工人或聘用制干部,而非全部职工。第二种是通过市场化体制改革把一些自收自支事业单位和其职工纳入养老保险制度。有少数地区则是把机关事业单位和全部职工纳入到养老保险改革体系之内。到2001年,全国进行事业单位养老保险改革的试点省区市230个,1800多个县区相继开展了机关事业单位养老保险制度改革(张合民,2011,36)。2008年2月21日,国务院在总结改革试点经验的基础上通过并下发了五省市事业单位养老保险制度改革方案,要求事业单位参加企业养老保险的统一改革,同时建立职业年金制度。尽管各个地区都根据自身的情况进行了探索,但截止到目前,全国并没有形成比较成熟或相对统一的政策。

(二)改革试点遇到的困难和问题

1.养老保险的缴费制度不适合部分事业单位

事业单位根据经费来源有三种,其中自筹自支的事业单位及其职工在许多地区都被列入改革范围。这些单位进入市场后,有些单位经营不错,但有相当一部分其盈利性无法与市场中真正的企业相媲美,加上历史包袱,有的企业职工的工资支出都成问题,养老保险费用缴纳就更成问题,于是相当一部分事业单位因经济效益不好而无法缴纳养老保险。

2.改革成本巨大

自筹自支的事业单位推行企业化的社会养老保险制度后,单位内部的职工,尤其是改制前退休的职工并不认可这种制度。他们认为自己与其他事业单位职工一样,应获得同样的退休待遇。为了保障退休职工的待遇不降低,一部分事业单位不得不为其再补发一部分差额。这种发放方式表面看是改革了,其实质同改革前一样,甚至带来了较大的运行成本。

3.地方财政无法支撑改革

有的地方实行一步到位的改革政策,对全部机关事业单位的职工实行养老保险制度改革,要求职工和用人单位均缴纳社会养老保险费,但很快有些地方的县级财政感觉收支都吃力而终止。机关事业单位养老保险制度改革就成为半截子工程,而有些地方只改入口不改出口,即要缴费但领取待遇又与缴费没有关系。

4.统筹层次太低

改革进行试点,这本是包含改革成功与否的一种试错办法。事业单位分布广泛,事业单位的主管部门又是各级地方政府,尽管全国事业单位管理制度相对统一,但各地区情况千差万别,进行改革时,各地根据自己情况设定的覆盖范围、征缴标准和支付标准也有差异,甚至在同一市内的两个区县其制度就可能不同,从而影响了事业单位内部的职工调动,变成人才管理的一种障碍。总之,事业单位养老保险制度改革面临着国家没有统一的改革制度环境,地方财政或单位没财力推行改革,职工自身也不愿意离开传统的国家保障制度的情况。

四、试论事业单位养老保险改革的契机

(一)事业单位养老保险改革的基础

事业单位养老保险改革的基础是事业单位工资制度的改革。目前,多数事业单位职工的工资收入徘徊于社会平均工资上下,而自认为自身的身价若放入劳动力市场进行衡量则比目前这种标准要高。现在职工选择事业单位是通过养老、医疗、教育、住房等保障来抹平与企业中高层群体的差距。若事业单位工资制度改革后,职工在职时的绝对收入能够弥补这种差距,那么事业单位改革将不会产生太大问题。

(二)事业单位养老保险改革的前提

事业单位养老保险改革的前提是事业单位分类改革,分类就是确定改革的范围。这不但符合国家政策,还符合事业单位的发展趋势。有些事业单位虽然在性质上是全额拨款或部分自筹,但其自身的营利性质却非常明显。他们一方面拥有国家财政给予的大量资助,拥有强大的财力与市场中私营的同类单位进行竞争;另一方面,他们自身又潜入市场进行吸金。这种事业单位及其职工是不愿意进行任何改革的,即使学习西方让其公务员化,他们也是不愿意的。目前他们享受公务员的保障机制,在收入上又市场化,是双重得利。针对这些在市场中具有较强经营竞争能力的事业单位,国家应对其进行改制,让其进入市场,停止国家财政拨款,实行企业养老保险制度。对于公益性质、自身没有较强市场竞争力、需要国家扶持才能生存下去的事业单位,在加强政府管理的同时也要加大投入,完善事业单位的内部改革,以使其更好地发挥社会公益功能。只有完善了事业单位分类改革,再进行事业单位养老保险改革才能有的放矢。

(三)事业单位养老保险制度改革的重要保证

事业单位养老保险制度改革的重要保证就是解决好事业单位“老人”和“中人”的历史问题,安排好“新人”问题。深圳事业单位改革方法是不设“中人”,实行的是“老人老办法、新人新办法”。从企业养老保险改革的经验来看,国家应保证现有分配制度与历史分配制度大体一致性,即事业单位传统的养老金分配制度应与改革后的差距不太大,否则会引起事业单位职工的退休恐慌症。事业单位设立职业年金固然是一种办法,但并不是唯一的办法。国家应完善居民的其他保障方式。在事业单位职工收入提高的情况下,有更多安全有效的养老保险方式可供选择,这将会弱化社会养老保险在个人养老收入中的比重,从而减轻社会保险的压力。正如国外的养老制度一样,养老保险制度并不是单一的社会基本养老保险制度,还应包括职业或企业年金、个人商业保险、个人储蓄或固定资产的投产等。

总之,事业单位养老保险制度的改革是一项较为复杂的系统工程,需要积极稳妥进行。政府要在更大程度上上下一体地行动。今天的事业单位改革同当时的国有企业改革相同的优势是:同质性相对较强,事业单位职工的工资结构相对统一,在改革过程中许多事情就变得可以预见。与国企养老保险制度改革相比较,难的是改革对象———知识分子相对集中,在改革开放的大环境中国际化视野强,对知识的价位认知度高。政策制度设计不好容易受伤害,所以改革时机很重要。一旦改革的契机到来,改革将必定畅通无阻,而不是如今天这样困难重重。

作者:张慧霞单位:北京劳动保障职业学院

事业单位养老保险革新的重要性责任编辑:陈老师    阅读:人次