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乡镇财政危机对策

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税费改革、取消农业税的重大改革举措使农民负担明显减轻,由于转移支付制度的滞后和不健全,在相应的配套改革措施没有真正落实之前,乡镇财政收入大幅减少,导致了绝大多数乡镇财政陷入了危机,从“吃饭财政”逐渐转变为“赤字财政”和“债务财政”。乡镇财政危机从根本上直接制约着乡镇公共管理的绩效,严重影响政府自身正常运转和职能的发挥,甚至对社会的稳定和政权的巩固都会产生相当大的影响。

有人认为,解决乡镇财政危机的办法是取消乡镇财政。其实,此种办法仅仅是将危机上交,把矛盾放置到上一级政府的体制内解决。这样安排必然会增大上级政府的压力,乡镇财政危机会转化为县级财政危机,其后果将更加严重。笔者认为,财政问题并不仅仅是一个纯粹的经济问题,还是一个政治问题。当前如何构建适应市场经济需要的乡镇公共财政,要突破在理论上把财政看作一个纯粹经济问题的传统财政思维,从民主的角度来探讨乡镇公共财政建设的新思路。乡镇财政问题并非乡镇政府改革所能解决的,根本解决之道,还在于体制上的改革。化解乡镇财政危机的指导思想应是适应市场经济发展的需要,转变政府职能,实行标本兼治,综合治理。具体来说,可采取以下对策:

一、进一步加快乡镇机构改革,减少财政供养人员

乡镇财政危机之所以加剧,关键是乡镇财政收入减少了,而乡镇的人员和经费却没有减下去。所以,要缓解财政危机,必须尽快推进乡镇机构改革、裁减冗员。要按照减少机构、整合资源、提高效率的要求,根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置,结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求,从紧设置乡镇内设机构,从严控制乡镇领导职数和人员编制。乡镇政府规模的大小应根据社区农民对政府公共服务、公共物品的需要来确定,乡镇政府内部工作岗位设置的多少及是否需要,应全部向社区农民公开,并最终由社区农民决定。

在深化和完善乡镇机构改革工作中,建议乡镇的规模一般应达到8—10万人;乡镇的领导职数一般可确定为5--7名,包括党委、人大、政府和武装部的领导干部;总人数应控制在20--30名(不含公安和工商税务部门等县级执法部门)。乡镇机构要精干,人员要相互交叉兼职,最大限度地发挥每个机构与人员的作用,减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题,主要应该通过“扎口子”,也就是严格定编,然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式,将问题分年化解,不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题,要有决心,有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后,要避免或严格控制机构和人员的膨胀。

乡镇要切实降低行政成本,搞好公车改革、招待费改革。从根本上减少乡镇的支出,是化解乡镇财政危机切实可行的应急办法。

二、大力发展经济,培植财源

发展经济增收是化解乡镇财政危机的长远之策。重点是大力推进农业产业化,把财政收入与农业结构调整结合起来,以科技为先导,以市场为导向,建立农产品基地。不仅从农业内部调整结构,而且还要调整种植品种,发展优质高效创汇农业和生态农业。从政策和资金投入上引导结构调整,优化产业结构,真正做到农业增产,农民增效,财政增收。同时,立足本地实际情况,瞄准市场,培育乡镇企业,重点培育骨干财源。保护企业外部环境,杜绝“三乱”,加大资金和政策扶持,让企业真正自主经营,自负盈亏,自我约束,自我发展。这是增加乡镇财政收入的有效途径之一。另外,大力发展民营经济。要紧抓当前国内外招商引资的有利时机,进一步加大招商力度,广开招商门路,力争引进一批市场前景好,产品利润高的项目。同时,重点从资金和政策上给予民营经济发展的纵向和横向空间,既使群众通过合法经营和诚实劳动致富,又能增加社会财富,拓宽乡镇财政收入来源。

三、改革财税体制,消除乡镇负债,建立公共财政体制

农村财税体制要适应化解乡镇财政危机的需要,进行较大幅度的调整。应将新增乡镇工商税收,包括增值税和消费税全部留给乡镇,将新增个人所得税大部分留在乡镇。随着国地税征管体制的改革和教师工资县级集中统一发放等政策的施行,乡镇财政已被肢解得支离破碎,责任越来越大,权力越来越小,财力越来越弱,使乡镇政权组织陷入了“责大权小,无钱办事”的两难境地,财政职能已基本丧失。在当前乡镇事实上已不是一级完备政府的情况下,要打破“一级政府一级财政”的思维定式,实行“统收统支”的县乡财政体制,解除乡镇后顾之忧。

乡镇沉重的债务包袱,不仅严重威胁着国家的经济安全,阻碍了乡镇经济的发展,而且损害了地方政府的声誉,影响了党群、干群关系,必须引起足够的重视。要减轻乡镇债务负担,首先必须组织有关人员对债权和债务进行彻底的清理,本着“先清理,后处理”的原则,根据债务的性质和构成,区别情况,明确政策,逐步化解。转借给企业、单位和个人的贷款,由责任人催收。对原农村基金会借出的款项,要加大力度追收。采取自行消化和上级帮助相结合。乡镇通过发展经济,财政增收,挤出资金用于还债,有条件的可以将还贷列入预算,有计划、有步骤地加以解决,分期消化。同时力争上级财政从资金上帮助,从政策上倾斜。今后应制订规划,与偿还债务相结合,并且注意资金预算支出,以免再次出现新债务。另外,坚决杜绝新的不良债务,坚决不准盲目搞基础建设,坚决不准以乡镇的名义给企业或个人贷款,坚决不准举债搞各类达标庆典活动,坚决不准举债搞各种非生产性支出,坚决不准不经批准擅自贷款,尽量避免新的负债产生。

乡镇有限的财力一定要向公共服务的方向大力倾斜,建立起公共财政体制。加大对农村公共教育、公共卫生、公共设施、公共安全和社会保障等方面的人力、物力和财力投入,努力解决农村“行路难”、“饮水难”、“上学难”、“就医难”等实际问题。目前,乡镇财务管理不够规范,要下功夫建立健全有关规章制度,用制度约束不合法、不合理的财务行为,规范财务处理和会计核算,避免白条入帐、公款私借等违规现象的发生。同时要实现管理创新,进一步提高乡镇财政管理水平。

要注意发挥财政职能,改变以往只注重增收节支,而忽视发挥财政资金作用的状况,引导资金投向重点产业和重点环节。强化财政部门管理预算内外资金的核心地位,使乡镇预算内外所有资金都置于财政的监控之下,提高财政调控能力。乡镇主要领导要认真学习财政知识,善于从财政看经济,通过抓财政来驾驭整个经济的运行。支持财税部门按章理财、依法治税,尤其要支持乡镇财税部门依法查处各种违法违纪行为,严厉打击偷税、漏税、抗税案件,及时研究、解决财政工作出现的新情况、新问题,保证乡镇财政良性运转。

四、改革农村公共产品的供给制度,规范财政转移支付制度

乡镇政府提供的地方性公共物品主要应是为“三农”服务。农民负担过重的主要原因之一就是乡镇政府承担了大量的本应该由中央政府承担、提供的全国性公共物品,如九年义务教育和基本医疗保健等。从乡镇政府的实际运行看,乡镇一级政府对教育的开支一般占到财政支出的70%以上。在现行体制下,中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少,实际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任,这一方面导致相当多地区的乡镇财政难以支撑,严重影响了农村义务教育的发展,另一方面导致农民的教育负担过重。从2001年开始,中央要求县级政府负责统发教师工资,但县里发工资的钱主要还是来自乡镇,最终还是主要靠农民在办农村义务教育。在农村税费改革之后,农村义务教育投入普遍减少。确保农村义务教育投入,最根本的途径就是理顺各级政府的教育投入关系,建立各级财政合理分担农村义务教育经费的投入体制。从一些乡镇的情况看,只要农村义务教育这一块支出由县市或者国家财政承担,乡镇的财政危机即可大大缓解。所以,要深化教育改革,乡镇中小学要重新核定教师编制,杜绝超编现象。应加快乡镇卫生院改革步伐,选择条件成熟的乡镇卫生院进行股份制改革试点,力争早日在面上推广,减轻财政负担。要重新界定乡镇政府的职能,对于乡村公路建设、计划生育、民兵训练、跨区域的农村基础设施建设等公共品、公益品费用,应该主要由乡镇以上政府来承担。只有减轻了乡镇一级公共产品的供给责任,才能较好地消除乡镇财政危机的隐患。

五、建立科学的干部实绩考核评价制度

乡镇财政危机与不科学、不合理的干部政绩考核制度的激励密切相关。有关方面要抓紧研究制定符合乡镇特点的体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价制度。要对涉及到乡镇的各种达标升级活动进行大刀阔斧地清理整顿。看政绩既要看经济和社会发展水平,还要比较付出成本的大小;适当延长乡镇干部的任期,减少短期行为;完善基层公务员的级别制度和选拔任用制度。

要强化监督体制和制度建设。乡镇政府要接受党委、上级政府、舆论和群众的公开监督,强化乡镇人大的功能,建立对重大问题的社会协商对话机制。完善对乡镇主要领导干部权力的监督机制,强化对决策和执行等环节的监督。规范乡镇干部离任审计制度,变任后审计为审后任命;强化行政问责制,建立乡镇干部项目决策责任追究制度,要求其对任期内的决策在任后形成的后果负连带责任。

六、扩大财政民主,建立完善透明的乡镇财政预算制度,实行财政法治化

领导决策失误,管理不善,是乡镇财政背上沉重债务包袱的重要原因。要逐步改变过去那种老百姓对乡镇财政不知情、不决定的局面,在决策中让社区农民享有充分的民主权利,体现老百姓的意愿。建立乡镇公共财政要求各级政府严格根据公共物品的受益范围界定职能,建立民主的财政分工机制,以更好地回应、满足社会公众对政府的公共需求。

乡镇的各项收入与支出均应列入财政预算,由乡镇人民代表大会审议批准并加强监督。乡镇政府中的税务部门、派出所等机构提供的服务是纯公共物品,其费用可由乡镇财政支付,而对于农机站、兽医站、农机站、林业站和卫生防疫站等部门,其提供的是一种准公共物品,其经费应按谁受益谁付费的原则,通过收费的形式解决,其费用支出不应纳入乡镇财政支出范围。乡镇政府在提供公共物品过程中,应树立效率观念,实行乡镇财政支出绩效管理。

要逐步实行乡镇财政法治化,通过法律约束乡镇政府的财政行为,防止乡镇政府利用行政权力滥收费、乱摊派,侵犯社区农民的合法权益的赢利性行为.

乡镇财政危机对策责任编辑:刘老师    阅读:人次