社会救助领域信用风险探究范文

[摘要]

社会救助是社会保障的“最后一道安全网”，具有低保障性的特点，保障社会成员的基本生存需求。在制度运行过程中，各类主体往往会出现许多失信行为，影响社会救助的救助效率。对社会救助领域出现的一系列失信行为产生的原因进行深层次的剖析，旨在探究一些可供参考的解决对策。

 [关键词]

社会救助；道德风险；信用风险；信用体系

信用是伴随着人类社会和市场经济发展而产生并发展起来的，是人与人之间的一种相互信任的社会关系。授信主体与受信主体分别为信用的两个主体，社会救助信用就是社会救助授信主体（救助提供者）对受信主体（被救助者）的信任所产生的社会影响和作用的综合体现。这里的社会影响和作用即是社会救助资源的发放以及社会的安全与稳定因素的增加。社会救助植根于社会文化之中，社会救助事业发展的好坏，离不开社会生活中信用和道德的支撑，坚持信用原则，能够促进社会救助的发展。一旦出现了信用缺失的现象，社会救助制度将无法在真正意义上得以实现。全文主要从道德层面上的具体形态对社会救助信用进行分析阐述。

1社会救助制度运行中的信用风险

1.1社会救助对象的信用缺失社会救助对象的信用缺失主要表现在：一是虚领冒领社会救助资金。根据相关规定，符合救助标准的对象不得弄虚作假，而应向当地有关部门如实地申报自己及家庭的收入水平状况。然而，近些年来，越来越多的人淡化了吃低保不光彩的观念，瞒报虚报家庭收入等重要信息，骗取低保的事件发生率急剧上升，“住豪宅开宝马领低保、住经济适用房”、“死人吃低保”等“怪象”时有发生。二是对社会救助产生福利依赖，从而陷入“贫困陷阱”。被救助对象倾向于把改善现状的希望过度依赖于社会救助，在接受社会救助的同时滋生了懒汉意识，逐渐放弃了依靠个人努力摆脱困境的愿望，其道德水准下降，引发一般社会成员与被救助对象之间新的不平等，最终导致社会救助制度出现异化现象。以城市最低生活保障为例，截至2014年12月，全国得到最低生活保障的县以上城市居民共有1027.5万户、1880.2万名，其中：在职人员37.7万人，灵活就业人员426.2万人，登记失业人员312.7万人，未登记失业人员398.6万人，分别占总人数的2%、22.7%、16.6%、21.2%；另外，老年人313.6万人，占总人数的16.7%；在校生265.3万人，占总人数的14.1%；其他未成年人126.1万人，占总人数的6.7%。救助对象中，有劳动能力的群体诸如在职与灵活就业人员、登记与未登记失业人员等竟有1175.2万人之多，占救助对象总人数的62.5%。由此可见，有劳动能力者依靠最低生活救助的问题突出。由于救助对象宁愿吃低保而不积极就业的短视非理性行为，导致其收入持续处在较低的水平状态下，从而陷入“贫困陷阱”。

1.2社会救助人的信任危机社会救助的资源来源于个人、社会团体及政府财政，这些物资的捐赠采取委托的方式，通过社会中介机构传递给被救助对象。然而，由于救助信息披露机制的不及时不透明，捐献者即委托方对资金和物品去向的监管和约束不到位，部分机构在利益的驱动下，滋生了腐败念头，滥用救助资金，假报或瞒报资金物品去向，甚至将捐献物品用于市场买卖，以攫取不法利润。从2011年中国红十字会的“郭美美炫富事件”到中华慈善总会的“尚德诈捐门”事件，再到2015年云南文山的“慈善妈妈”等，慈善信任危机愈演愈烈。其他还有“社会支持费”、“爱心回赠”等，以“慈善”之名，行避税、牟利之实。这些失信行为严重伤害了人们群众的感情和对慈善事业的期望，造成了一系列消极的后果，真正需要帮助的救助对象得不到基本的生存保障，使社会救助资源和社会公共利益受到严重威胁，损害了社会秩序，不利于社会安定。

1.3社会救助的政府信用在社会救助体系中，政府职能部门的信用问题直接影响到整个社会救助体系的良性发展。虽然我国政府在社会救助制度体系中认真承担自己的责任，发挥越来越重要的作用，但仍存在一些政府部门及其工作人员利用其手中的公共权力牟取私利，擅自降低救助标准，随意分配甚至挪用占用社会救助资源等等。具体表现在如下几个方面：一是在救助标准和救助对象确定等方面脱离实际情况。社会救助审批过程中频繁出现“人情保”、“关系保”；还有一些地方政府为维护政府形象和社会稳定而开出的“上访保”、“维稳保”等。二是中央转移支付打折使用，下级政府挤占挪用扶贫资金。部分地方出现因财政支出困难而停发、减发社会救助资金等违规操作现象；还有的地方政府为了自己的经济绩效，往往采取短视行为，将有限的可支配资源用到能快速提高政绩的基础设施建设项目上，挪用社会救助资金。

2社会救助领域信用问题产生的原因

2.1社会救助对象层面社会救助对象信用缺失的原因主要有四个方面：第一是社会救助对象的法律和诚信意识淡薄。由于社会救助制度对各种隐瞒造假行为的追究力度不够，造假者的违法成本太低，这样的制度安排远不能促使救助对象主动学习了解相关的法律和道德诚信的知识，规范其申报行为。第二是社会救助的权利义务单向性导致信用风险。社会救助属于准公共物品，具有竞争性和非排他性；而且不同于社会保险的权利义务相结合原则，社会救助体现的是权利义务的单向性，这些特性使其消费不可避免地会发生“搭便车”的现象。第三是信息不对称。信用风险产生的重要根源乃是信息的不完备，在申请过程中，企图“搭便车”的申请者会运用有利的信息，隐瞒就业经营及收入等不利信息，与社会救助提供部门及其工作人员展开博弈，进行救助申请。第四是低保捆绑的救助机制缺陷。把“最低生活保障家庭成员”、“特困供养人员”作为医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助的优先受益对象。这样的“捆绑”制度使得享受低保成为享受其他社会救助项目待遇的前提，这种“福利叠加”容易引致福利依赖。

2.2社会救助机构层面社会救助机构信任危机产生的原因可以从其内部治理和外部监管两个方面进行分析。就其内部而言，一是机构管理的行政化色彩浓烈。无论是在资金筹集、资助项目的方向，还是在内部高层人事任免上，都受到政府的干预，这直接导致了机构内部管理缺乏科学性和有效性。二是内部信息公开制度不规范。信息不透明导致机构内部的各项经营缺乏有力的监督，容易引致工作人员的道德风险。三是机构缺乏专业的救助人员。救助人员素质参差不齐，容易出现职业操守问题；对救助工作熟悉度不足，造成专业化水平低、救助效率低下，进而导致救助机构的公信力缺失。从外部环境来看，首先是政府对于社会救助机构的信用监管模式的不尽合理，对内部高管的监督力度不够。其次，缺乏统一的行业监管组织，行业监管约束力不足，监管散乱，难以形成聚力。

2.3政府层面一是法律法规体系不完善。目前我国社会救助的实施是基于《农村五保供养工作条例》、《社会救助暂行办法》等与之相关的各种“条例”、“办法”这些较低层次的法规性文件，其内容还不够具体，且对于违法违规等失信行为的惩罚措施缺少法律规定。二是监督的缺位和下级行政部门的自由裁量权过大。自由裁量权过大，社会救助工作人员的徇私就会相应而生，造成救助制度的不公平。特别是在审批过程中容易出现徇私舞弊的现象。三是社会救助部门分割明显，没有统一的社会救助管理和监督部门。社会救助项目分别由不同的职能部门负责，容易产生救助政策碎片化、救助信息失真和重复救助等问题。四是以经济救助为主的救助方式忽视了对受助主体进行心理疏导服务和就业能力建设服务等发展性救助，客观上助长了受助者的懒惰心理，消极待业，从而形成福利依赖，陷入“贫困陷阱”。

3若干对策建议

3.1构建系统性的社会救助信用体系目前，征信体系主要涵盖工商、税务、金融等信息，其它如社会保障、劳动就业等方面的数据尚未入库。因此，有必要在金融、工商、纳税和执法四大领域的基础上，进一步把征信的范围扩大到社会保障领域。建立个人信用追踪系统，完善社会救助信用数据，做到数据及时更新，打造为社会救助服务的信用信息体系。建设社会救助信用体系的根本目标是要实现三个功能：第一，准确、公正、公平地筛选应救助个体，防范发生应助未助、不应助而助的低效信用风险；第二，对受救助个体进行持续追踪，防范受助群体发生福利依赖和贫困陷阱风险；第三，对参与社会救助的部门、社会中介组织和个人进行职业道德的信用追踪，防范因为部门、组织和个人的信用风险危及社会救助制度的公信力。因此，社会救助领域的信用体系总体框架可以用如图1所示的结构图说明。

3.2加强社会救助对象的信用建设一是建立信息化核对平台，规范诚信档案，完善协同治理机制。建立民政部门和社会救助其他管理部门之间的信息共享机制，充分利用政府部门间互联互通的数据资料提高审核甄别能力。二是完善回访制度。通过回访，了解和掌握受助对象的生活状况，及时发现冒领救助资金等不诚信问题；对于受助后生活仍极度困难的，民政部门可综合实际情况，考虑二次救助。三是培养法律意识，开展诚信教育。利用多渠道、多种形式的法律创建活动，开展法律教育进社区、进村镇等主题活动、专项活动，增强人们在社会救助领域中的权利义务观念，营造一种诚信文明的文化环境。四是开展积极救助，强调个人责任。向救助对象提供技能培训与就业帮扶，帮助其自立自强，防止福利依赖；同时，个人应遵守诚实信用的原则，以艰苦奋斗为荣，以骄奢淫逸为耻，摆脱对社会救助的依赖。

3.3加强社会救助机构的信用监督规范社会救助机构的行为，应制定科学的管理和操作机制，优化内外部环境。就其机构内部而言，一是要完善内部管理，建立健全内部慈善从业人员的职称评定、信用记录等人才管理机制。二是规范慈善募捐行为，未经捐赠人同意不得擅自更改慈善项目的相关用途。三是完善内部信息公开制度，通过自身官方网站等方式及时公开物资筹集情况、慈善项目运作、款项使用方向等信息。就外部环境建设而言，首先，完善社会监督机制，畅通监督举报渠道。其次，建立健全并落实日常监督检查制度和追责制度，民政部门会同其他职能部门对机构的财务会计、税收优惠等经营信息进行年度评估。再次，加强民政部门与机构之间的信息沟通，建立信息共享平台等有效衔接机制。此外，加强慈善行业监管和行业自律，协调行业与政府及各方面的关系，建立合作机制，共同监督。

3.4强化政府职能部门的信用监督职能第一，完善社会救助法律法规。以《社会救助暂行办法》等相关的社会救助法规、规章和条例为依据，加强社会救助立法，明确政府工作人员在社会救助核查、审批、资金发放等环节的权利和义务；规范社会救助政府绩效评估机制以防范职能人员将救助资金挪作经济建设等用途。第二，构建完备的社会救助相关指标体系。应充分考虑申请者的家庭收入状况、受教育水平、身体健康状况等指标，建立一套完整的社会救助的指标体系，以充分保障社会公平。如省级以上政府以恩格尔系数法为主线、依法界定一个与当地的经济发展水平相适应的动态的最低生活保障标准，防止地方的随意性。第三，继续健全临时补贴价格联动机制，2011年7月，我国开始实施社会救助和保障标准与价格上涨挂钩的联动机制，继续完善和监督落实这项机制，有利于提高地方政府对社会救助资金的使用效率，防范道德风险。第四，健全审核审批制度。采取联合审批的方式，限制基层职能人员的自由裁量权；同时，对与申请者有利害关系的审批人员实行审批回避制度，抵制“人情保”、“关系保”等不正之风。第五，优化信息披露制度。除通过公告栏、政府官网等常规途径外，还应联合广大新闻媒体，及时公开社会救助政策、救助审批结果、资金发放方向等情况，接受社会监督。

［参考文献］

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[5]邹海贵，刘峥.社会救助制度的道德风险及防范[J].道德与文明，2010（03）．

作者：黄森杭 莫丹 杨树敏 叶安照 单位：广西医科大学 山西财经大学 广西财经学院