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新型城镇化进程中税收政策研究

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[摘要]城镇化是衡量一国或地区社会经济发展程度的重要标志,我国城镇化水平较发达国家还存在很大差距,实施新型城镇化发展战略是适应时代的新要求,税收政策在促进新型城镇化发展上起到重要作用。分析美国“纽洛芝休”、加拿大“渥多蒙温”、日本“东大名福”和新加坡等典型城市税收政策与税制结构,并与我国“北上广深、天重成杭”等典型城市进行比较,存在主体税种、所得税制、税收立法等方面差异,提出发展并完善主体税种、所得税制、税收立法等促进我国新型城镇化发展的税收政策建议。

[关键词]新型城镇化;税收政策;税收收入结构;主体税种

城镇化的发展水平标志着一国社会经济和城市的发展程度,虽然我国新型城镇化已经经历近5年的发展,但是还存在诸多问题。与其他国家相比,我国城镇化水平还比较低,据统计局数据显示,2016年我国户籍人口城镇化率仅为41.2%,而常住人口城镇化率也只有57.35%,不仅远低于发达国家82%的平均水平,也低于经济发展水平与我国相近的其他发展中国家65%的平均水平。另外,我国城镇化的区域发展不平衡,表现在东部沿海发达城市的城镇化率高,而中部、西部等内陆地区的城镇化水平低。据中国政府网资料显示,2016年我国东部地区常住人口城镇化率达到64.12%,而中部、西部地区分别只有50.4%和46.8%。税收政策作为我国政府宏观调控的重要手段之一,在促进新型城镇化发展上起到不可替代的重要作用,分析国外典型城市城镇化发展的税收政策,并与我国典型城市进行比较,得出具有可参考价值的经验启示,有着重要的理论意义和实践价值。

一、我国新型城镇化发展的实践与相关研究

新型城镇化最早是由中共中央党校谢志强(2003)①提出,我国学者张荣寰(2007)在《中国复兴的前提是什么?》一文中阐述新型城镇化的具体定义和发展模式,认为中国转型需要新型城镇化这种动能发挥作用,此后新型城镇化得到政府与学术界的逐步重视。党的十八大报告明确提出坚持走中国特色新型城镇化发展道路。2012年12月中央经济工作会议明确提出要积极稳妥推进新型城镇化,构建大中小城市和小城镇、城市群科学合理的城市布局。2013年12月习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确提出推进新型城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务,李克强总理指出新型城镇化将是我国未来经济发展的动力。2014年2月国家发改委等11个部门联合公布第一批国家新型城镇化综合试点地区,同年3月中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》,明确未来新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,从宏观、战略和基础上指导全国城镇化健康发展。在借鉴第一批国家新型城镇化综合试点成功经验的基础上,2015年11月和2016年12月又分别公布第二和第三批试点地区,均取得显著成效。继党的十八大报告提出走中国特色新型城镇化发展道路后,党的十九大报告明确指出继续推动新型城镇化发展。从知网数据库相关统计看,在2012年及以前没有以新型城镇化和税收为关键词或标题的论文,自2013年开始,诸多专家学者们相继对新型城镇化税收问题进行研究,但其观点和结论不尽相同。张景华(2013)①认为,新型城镇化的核心是农民工的市民化,建立新型税收发展方式推动新型城镇化进程;王正明等(2013)②认为,新型城镇化表现为产业与生态共生共荣,需要乡镇工业、民生工程和生态承载来推进,并从税收视角分别提出政策建议;马海涛等(2014)③认为,推进新型城镇化必须解决城市交通拥堵问题,提出开征交通拥堵税、完善公交供给税式支出、调整成品油消费税等治理交通拥堵的税收政策建议;黄瑞玲等(2014)④认为,税收是新型城镇化三位一体的融资机制之一,开拓税源是解决新型城镇化融资难问题的有效措施;王丽辉(2015)⑤从简化税收层级、健全税式支出制度、培育地方主体税种、完善地方税体系等方面提出新型城镇化发展的税制改革顶层设计;王曙光等(2015)⑥阐述城镇化发展的税收政策运行机理,运用VAR模型分析城镇化与税收的关系,并提出制定税收激励政策、优化税收制度结构、调整宏观税负结构等税收政策;陈育俭等(2016)⑦认为,房产税具有抑制投资需求、调节收入分配、重塑地方税制体系和增加地方财政收入等重要作用,房产税改革能够助力新型城镇化快速发展;陈隆近等(2016)⑧借鉴美国的税收政策,提出跨区域劳动力配置的税收激励政策,推动新型城镇化进程;崔惠玉等(2017)⑨基于新型城镇化背景,对城市房地产税准确定位,并提出房地产税制度设计的对策建议;夏华等(2017)瑏瑠认为,对给予农民工培训的企业税收优惠,能有效解决我国“半城镇化”问题,推动新型城镇化发展。从上述研究内容看,国内虽有对新型城镇化税收政策的研究,但研究国外发达国家典型城市税收政策,并与我国典型城市进行比较以及提出对策建议的极少。鉴于学界对新型城镇化的不同认识及下文研究,应先界定新型城镇化的含义。一般而言,新型城镇化是指大中小城市、小城镇、新型乡村协调发展的城镇化,其核心是以人为本,本质是科学发展观,动力是新型工业化,原则是统筹兼顾,特征是城乡统筹与产城融合、低碳生态与集约高效、上下互动与全面协调。

二、我国新型城镇化与税收政策的关系机理

新型城镇化主要在于农村人口市民化,因此我们认为影响新型城镇化发展的主要因素包括:城乡之间的经济要素流动水平(用E表示);经济工业化水平(用C表示);产业结构转变水平(用I表示);农业机械化水平(用M表示),并将C和I称为内部发展环境,E和M称为外部发展环境。

三、国内外典型发达城市城镇化发展的税收政策

(一)国外典型城市城镇化发展的税收政策

早在20世纪中叶,国外发达国家的城镇化就已经迅速发展,进入21世纪后,其发展水平不仅是量的提升,更是质的飞跃,而税收政策无疑在其中扮演着重要角色。为了与我国城镇化发展税收政策相比较,吸取有益经验,将城镇化的发展归根落实到具体城市的发展上,我们以美国、加拿大、日本等国家典型城市和新加坡的城镇化发展税收政策为例进行分析,其依据主要包括:美国作为全球经济最发达国家,在城镇化发展问题上会制定先进的税收政策,选取美国前四大城市———纽约、洛杉矶、芝加哥和休斯敦(以下简称“纽洛芝休”)的税收收入结构为例,能够有效代表美国的城镇化税收政策;加拿大作为发达国家的中游水平,十分重视税收制度改革,制定一系列促进城镇化发展的税收政策,选取加拿大前四大城市———渥太华、多伦多、蒙特利尔、温哥华(以下简称“渥多蒙温”)的税收收入结构为例,能够有效代表加拿大的城镇化税收政策;日本作为全球第三大经济体,与我国同处东亚地区,交流频繁,其城镇化发展水平较高,完善的税收政策值得我国借鉴,选取日本前四大城市———东京、大阪、名古屋和福冈(以下简称“东大名福”)的税收收入结构为例,能够有效代表日本的城镇化税收政策;新加坡作为新型发达国家的典型代表,与我国交往密切,城镇化发展水平始终保持100%,且税收法律体系与我国比较相似,研究其税收收入结构可为我国提供可靠经验。1.美国典型城市城镇化发展的税收政策自20世纪中叶以来,美国城市经济一直发展迅速,根据美国统计局统计数据显示,2015年美国城镇率高达81.62%,其主要原因在于美国联邦政府、州和地方政府实行分税制体制,特别重视发展财产税制。①财产税在城市和镇的税收收入总额中占有较高比重,曾在20世纪60年代占美国税收收入总额的90%以上。在占城市税收收入总额比重上,之后出现了一定程度的下降,但是到20世纪90年代其比重始终保持在50%以上;在占镇税收收入总额比重上,始终维持在90%以上。②财产税无疑是美国城镇税收收入中的主体税种,美国财产税主要包括房地产税和财产转移税,分别对房地产行业和财产转移环节征税。2.加拿大典型城市城镇化发展的税收政策加拿大政府非常重视城市和小城镇的经济发展,特别是在税收政策支持方面表现得尤为突出,根据加拿大统计局统计数据显示,2015年加拿大城镇率高达81.83%。与美国联邦政府相似,加拿大政府对财产税实行一系列行之有效的改革:在财产税征收管理方面,以财产价值评估机制为基础,定期评估纳税人的财产价值,以评估后的价值为计税依据;③在财产税税率设计方面,规定对不同类型的财产实行不同的税率,实行差别征收,这样既保证财产税征收的普遍性,又体现其公平性,便于纳税人依法纳税。加拿大政府这种税收制度的成效在其“渥多蒙温”等城市表现明显。3.日本典型城市城镇化发展的税收政策日本由于国土面积小,自然资源匮乏,农村土地有限,因此政府大力发展城市和乡镇经济,根据日本国家统计局统计数据显示,2015年日本城镇率高达93.5%。日本政府对城市及镇的发展采取很多税收激励政策,如与美国类似,很早就实行分税制体制改革,将全部税种划分为中央税和地方税,将所有税收收入按一定比率分为中央收入和地方收入。其中地方税又分为道府县税和市町村税,这种把税种征税权下放到县级乃至村级政府的做法为地方政府提供广泛的财力。①道府县政府的主体税种主要包括道府县居民税和事业税。财产税作为地方政府的征税税种,在其税收收入总额中占有很大比重。我们以日本城镇化水平最高的“东大名福”四个典型城市为例分析。4.新加坡城镇化发展的税收政策至1965年独立以来,新加坡政府非常重视经济和城市的发展,作为亚洲四小龙之一,其经济增长速度年均在8%以上,城镇化率始终保持100%不变。独立至今,新加坡的经济发展结构和形式发生重大转变,即由独立初期的以劳动密集型工业经济为主转向20世纪80年代的以高科技产业、技术密集工业和高附加值资本为主,进而转向如今的以知识密集型产业和信息产业为主。②在这些重大转变的过程中,税收政策起到关键性的作用。与美国、加拿大和日本政府重视地方财产税不同的是,新加坡政府更加重视所得税的改革,所得税为其主体税种,在整个税收收入总额中占有较大比重,除此以外也重视财产税的改革和完善。

(二)国内典型城市城镇化发展的税收政策

由于我国实行的是全国统一的税收政策,地方政府无权制定与税收相关的政策法规,因此要分析我国典型城市城镇化发展的税收政策,应从其税收收入结构入手,进而分析其主体税种和其他辅助税种所占的比重。为了与选取的国外典型发达城市进行比较,使研究更有比较价值,同时又能代表我国发达城市城镇化发展水平,我们以我国北京、上海、广州、深圳(以下简称“北上广深”)四大一线城市和天津、重庆、成都、杭州(以下简称“天重成杭”)四大二线城市的税收收入结构为例进行分析。1.“北上广深”城镇化发展的税收结构我国一线城市(国际级城市)只有4个,即“北上广深”。其中北京和上海已经成为国际化大都市,而广州和深圳也是准国际化大都市,因此分析“北上广深”城镇化发展的税收结构具有典型的代表性,能够与发达国家典型城市相比较。2.“天重成杭”城镇化发展的税收结构我国二线城市(区域中心,知名度很高的经济发达城市)有天津、重庆、南京、沈阳、武汉、成都、西安、杭州,选取“天重成杭”城镇化发展的税收结构能够代表我国二线城市水平,也能够与发达国家典型城市相比较。

四、我国新型城镇化发展税收政策存在的问题

通过以上对国外典型城市和我国典型城市的税收政策及税收收入结构分析,不难发现我国在促进新型城镇化发展的税收政策方面与国外相比存在很多问题。主要表现在以下3点:

(一)主体税种不合理

通过对国外典型城市税收收入结构的分析,发现除了新加坡以外,美国“纽洛芝休”、日本“东大名福”和加拿大“渥多蒙温”等发达城市的第一大税种或主体税种都是财产税,财产税占其税收收入总额或占经常性收入总额的比重始终最大,尤其是加拿大“渥多蒙温”,2015年财产税收入占其经常性预算收入总额接近一半。新加坡的财产税虽然不是主体税种,但是在其税收收入总额中也占有相当大的比重,财产税在促进这些国外典型发达城市城镇化发展上起到极其重要的作用。①而在我国,通过对“北上广深”四大一线城市和“天重成杭”四大二线城市税收收入结构分析,结果发现主体税种为营业税、企业所得税和国内增值税,尤其是营业税所占的比重最大,除了广州(12.94%)外其他城市所占比重均超过22%,尤其是重庆市,比重高达32.31%。2016年5月1日全面“营改增”后,增值税将成为第一大税种,且占税收收入的比重超过40%。而财产税在城市税收收入总额中所占的比重很少,在促进新型城镇化发展上的作用并不明显。

(二)所得税制不科学

所得税制度包括企业所得税制和个人所得税制,企业所得税在组织财政收入、促进社会经济发展和实施宏观调控等方面发挥着重要的作用,而个人所得税在发挥上述作用的同时还发挥着调节收入分配差距的重要作用。在国外,通过对典型城市税收收入结构的分析发现,只要有权征收所得税或在分税制体制下有所得税收入的城市,个人所得税占税收收入的比重远高于企业所得税所占的比重,尤其在美国“纽洛芝休”等发达城市,2015年个人所得税为第二大税种,比重高达22.83%;一般公司所得税和金融业所得税总的比重仅7.27%。这种税制可以有效地调节城市居民收入差距,以克服新型城镇化发展过程中出现的收入分配不断拉大的矛盾。而在我国新型城镇化发展过程中,在营业税成为第一大税种的同时,企业所得税仅次其后,在税收收入总额中占有较大比重,“北上广深”和“天重成杭”8大城市平均比重高达18.31%;个人所得税比重较低,平均比重仅为7.61%,很难发挥其城镇居民收入分配的有效调节作用。尤其是进城务工人员的收入与城市白领的工资差距日益扩大,不利于新型城镇化的健康发展。

(三)税收立法不完善

在国外典型城市中,城市管理实行地方自治制度,市级财政独立性大,城市具有相对独立的地方税收立法权,可以根据城市自身发展的需要制定相应的税种,并根据实际情况适当调整地方税率的高低及减免税等税收优惠政策,以利于城市经济的发展。而在我国,所有的税种的税收立法权都集中在中央,对地方税种的税率和减免等优惠政策的调节最多下放到省级政府,地方城市根本无权调节,这样不利于地方税种的发展与完善,更不利于地方城市聚集财力发展新型城镇化,税收政策的调整和制定也与地方城市的实际发展相脱节,进而阻碍新型城镇化的发展。另外,在美国、加拿大、日本、新加坡等国家均有统一的税收基本法,各个税种也基本上已经立法,税收法定原则比较健全。但是在我国还没有统一的税收基本法,在实体法中,近20个税种目前真正立法的只有《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》和2018年1月1日起施行的《环境保护税法》,除《车辆购置税法》《资源税法》等个别税种立法在公开征收意见外,其他税种均为国务院制定的暂行条例,税收法定原则落实不到位;在程序法中,《税收征管法》还很不完善,新的《税收征管法》迟迟未能出台,这些均在一定程度上影响我国新型城镇化建设。

五、促进我国新型城镇化发展的税收政策建议

(一)发展并完善主体税种

通过前文分析得知我国新型城镇化的发展以营业税和所得税为主体税种,这些税种的管理权限主要集中在中央以及省级政府,地方城市分成很少,而财产类税又得不到重视,其在税收收入总额中的比重也很少,这种税收制度结构的税收政策不利于我国新型城镇化的发展,应当把财产类税作为政府促进新型城镇化发展的重要政策工具。注重发展并完善财产类税制,逐步把以流转税和所得税为主体的税制结构转变为以财产类税为主体,以财产类税作为地方的主体税种,可以为地方城镇基础设施的建设和社会公共事业的发展提供主要资金来源,为新型城镇化的发展发挥其应有的重要作用。其措施主要包括:制定城镇等级式财产税政策,将城镇的财产和土地分若干等级征收房地产税、契税等财产类税,同时降低新增加值财产类税税率,科学引导房地产有序开发,促进新型城镇化发展;制定财产评估征税制度,对城镇各类财产分类评估,以评估值征收财产类税,确保城镇税源随财产价值的增长和城镇经济发展而增长;完善车船税法、燃油税等城镇财产类税,加强其征收管理,提高城镇化税源,配合城镇综合管理;规范城镇财产类税税收优惠政策,取消不合理优惠条款,适度增加调节城镇产业结构、降低企业经营成本的税收优惠政策,如对城镇新投资企业定期实行减免财产类税制度。

(二)发展并完善所得税制

企业所得税虽然为我国新型城镇化发展提供重要财力保障和发挥重要作用,但是无法解决新型城镇化发展中居民收入差距不断扩大的矛盾,为此需要大力发展个人所得税。我们应当借鉴国外典型城市个人所得税在促进城镇化发展上的成功经验,特别是美国“纽洛芝休”的经验,把个人所得税发展成为仅次于财产类税的主体税种。注重发展并完善个人所得税,逐步把以企业所得税为主的所得税制转变为以个人所得税为主。其措施主要包括:改革现行分类所得税制模式,借鉴国外典型城市的经验,实行具有中国特色的分类综合所得税制;加强对个人隐性收入的税收征管,采取储蓄存款实名制公开纳税人的隐性收入,利用“金税三期”推行“金卡工程”和“五证合一”,有效加大对城镇高收入人群的税收征管,从根本上解决个税税收严重流失的问题;①转变个税征管方式,将现行自行申报纳税和代扣代缴纳税相结合的征管方式转变为源泉扣缴,并建立扣缴义务人申报制度,即扣缴义务人向个人支付所得时立即向主管税务机关申报纳税,便于税务机关在纳税人与扣缴义务人之间进行有效的交叉稽核,对违反规定的扣缴义务人制定明确的法律责任和严厉的处罚措施,使扣缴义务人和纳税人树立“不敢逃不能逃不想逃”意识,充分发挥源泉扣缴的应有作用。

(三)发展并完善税收立法

确定地方税收立法权对地方新型城镇化的发展尤为重要,他不仅适应我国新型城镇化发展的基本国情,而且为不断提高城市资源配置的效率提供一条很好的途径,是进一步完善分税制财政管理体制的内在要求。在坚持税收有限、不抵触、不重复等原则的基础上赋予地方政府一定的税收立法权,转变只有中央才有税收立法权的税收立法格局。同时应尽快制定我国税收基本法,落实税收法定原则,完善地方税体系,为新型城镇化发展提供强大的税收政策后盾。其措施主要包括:对个人所得税、资源税、环境保护税、赠予税、遗产税等地方税种的立法权的规定,这些税种由于税基流动性较大,且在全国统一开征,对稳定经济发展、调节收入分配、节约自然资源、提高环境保护等方面发挥重要作用,因此中央对这些税种必须拥有绝对的控制权,以便于中央加强宏观调控和统一国家税法,但是在这些税种的税目、税率、起征点、税收优惠等税制要素上赋予地方城镇一定的调控权力,以增强这些税种的适应性和灵活性①;对城市维护建设税、印花税、契税、车船税等地方税种的立法权的规定,这些税种虽在全国范围普遍开征,但其作用范围仅限于地方,很难影响到全国统一的市场,因此这些税种的立法权限可适当下放给地方城镇,在税法制定权由中央决定的前提下,地方城镇可充分享有其余的权力,如税收开征停征权、税收减免权、税收加征权、税法解释权、税收调整权等,这样便于地方利用税收调控手段发挥地域资源优势,发展地方新型城镇化;根据各地新型城镇化发展的需要,通过税收立法,在本行政区域内开征一些新的地方税种,在不损害国家及地方公共利益、不加重纳税人负担的前提下,地方拥有完全的税收立法权,如对管辖内的大宗产物制定城镇特产税、为适应地方经济发展制定城镇特别税、为应付临时性特殊需要制定城镇临时税等。

作者:张小锋 单位:哈尔滨商业大学

新型城镇化进程中税收政策研究责任编辑:张雨    阅读:人次