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地方税制改革

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一、我国地方税制现状及主要问题

(一)地方税收管理权限高度集中于中央。我国现阶段实行的是高度集中的税收管理体制。长期以来,我国的税收法规几乎都由中央统一制定并组织实施,地方既无税收立法权、税法解释权、税种的开征停征权,也无地方税税目、税率调整权,只有负责征收及执行权和制定补充规定的权力。例如我国省级政府地方税税权只有屠宰税、筵席税的开征、停征权,城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等税种实施细则的制定权与解释权,以及极少数在规定税率幅度内具体适用税率的确定权和在中央规定的幅度内确定本地营业税起征点的权力等。在未赋予地方政府必要的税收管理权的情况下,使地方政府不能通过调整税收政策的方式调节地方经济,不能根据本地经济、社会发展及财政变化的需要对一些具有地方特色的税种履行开征或减免权限,不利于各地因地制宜地处理好当地的税收与经济问题。税收调控经济与保障地方财政收入的职能没有得到充分的发挥,税权过于集中,影响了地方税体系建设和改革进程。

(二)税种划分不规范,地方税缺乏合理有效的主体税种。现行中央税与地方税的划分缺乏规范性,交叉重复,难以具体界定。既按税种划分又按企业级次划分;既按企业级次划分又按行业划分;既按税种划分又按行业划分。一些地方税税种不是作为共享税,但却被强行肢解,实际上也具有了共享税的性质。如个人所得税明确划为地方税种,又把属于个人所得税征税项目之一的储蓄存款利息所得税划分为中央收入;营业税和城市维护建设税属于地方税种,但又把铁路部门、各银行总行、保险公司集中缴纳的营业税和城市维护建设税划归中央收入。这种欠规范的划分方法使税务部门在征管过程中增加了征管难度,也增大了征管成本。

所谓主体税种是指在某税收体系中税源较广、税基较高、征收较容易,且收入占一定比重的某类或某几个税种的统称。目前,我国地方税税种不少,其中既有流转税和收益税类的税种,也有财产税和行为税类的税种。但在这些税种中缺乏对地方财力具有决定性影响且规模大,来源长期稳定的主体税种,其中除营业税、城市维护建设税和地方企业所得税具有某些“主体税”的特点外,其余税种均为零星分散、征收难度较大的小额税种。但营业税、城市维护建设税和地方企业所得税在某种程度上也有共享的性质。其结果是,现行的地方税体系既不能较好地保障地方财政经常性支出的需要,也不利于调动地方的积极性,而且长此以往,还会迫使中央补助或转移支付增大,从而加剧中央财政的困难。

(三)地方税税源匮乏,税源逐渐流失。地方税税源匮乏,收入不足影响了地方政府职能发挥,造成财政资金体外循环。实行分税制财政体制后,地方税收入成为维持地方政府开支的重要来源,地方税收入规模直接制约着地方政府的职能的职责范围和职能行使力度。尽管分税制改革后,地方拥有的税种数量大大超过中央,但众多的税种所取得的收入却十分有限,尤其是地方财力较为薄弱的欠发达地区更是如此。并且随着国家出台一系列扩大内需的税收调控政策,比如1999年10月,将恢复征收的个人存款利息所得税又划归中央使地方税源逐渐萎缩流失。这种状况致使地方政府在财力的分配运用上捉襟见肘,不得不依赖于财政转移支付制度。而且在当前财政转移支付制度不完善的情况下,极易造成再分配的混乱,从而扭曲分税制的运行,影响地方政府职能作用的正常发挥。

(四)地方税立法层次不高,税种改革滞后。我国的税收法律级次较多有全国人民代表大会及其常务委员会制定的税法,有国务院制定的税收法规,也有国务院行政部门、地方政府制定的税收规章。目前。我国现行地方税收法除少数几部税收法律如《中华人民共和国个人所得税法》是全国人大常委会通过发布,多数税种的基本规定是以税收法规颁布的,同时大量的税收政策是通过税收规章或税收规范文件颁布的,都不是全国人民代表大会或全国人大常委会通过颁布。税收立法的级次比较低,使税法缺乏透明度、稳定性和可预见性,其导致的结果是,地方政府非法使用或滥用税收立法权。同时税制改革对地方税种的改革涉及不多,地方税许多税种是在80年代中期根据当时的经济状况设置的,随着市场经济的发展已不利于组织收入,调节经济。这表现在一是在现行地方税中,有些税种(如屠宰税和契税)现收入不多,调节意义不大,课税成本却较高,已难以适应我国当前的税收经济实际。二是个人所得税实行分类征收制,从而造成多项收入的漏征漏管;三是内外资企业和个人分别适用不同的税法,城建税只适用于内资企业,不适用于外资企业导致企业所得税纳税人的税负不公平。四是一些计划开征的新税种,如遗产与赠与税、社会保障税等又迟迟难以出台,使地方税的筹资和调节职能受到限制。

二、完善地方税制改革的建议

(一)赋予地方适当的税收权限。在保持中央主导地位的前提下,赋予地方一定的税收管理权限,对地方税的主要税种,地方有调整权、减免权,对次要税种有立法权。

针对我国的具体国情和目前的税收管理权限的现状,首先,应当制定具有指导意义的税收基本法,以法律的形式规范中央和地方税收管理的权限,进一步明确地方税的性质、立法原则、管理体制等,使地方税体系建立与完善有相应的法律保障。其次,在地方税收管理权限划分上实行分类分级管理。(1)中央税和共享税的税收立法权、征收权和管理权完全集中于中央,以保持中央税和共享税管理权限的完整和统一,维护中央的利益,增强宏观调控能力。(2)流转税、所得税等全国性的主体地方税种税权集中在中央,地方只拥有征收权。(3)财产税类等全国性的辅助地方税种在立法权归中央的前提下,地方政府可以确定实施细则和具体征收办法,根据本地区的实际情况,对具体的开征范围、税目的设计、税率的确定进行调整。(4)地方根据当地的资源特色,有决定开征某些地方税的权力。当然对由地方决定立法开征的地方税,中央应保有建议权或指导权,乃至最终的否决权。

(二)构建和确立地方税的主体税种

1、扩大营业税的征税范围,确立其主体税种地位。地方税主体税种应该具备税基坚实、征税范围广泛、收入规模大,税制相对稳定且能够成为地方财政收入的主要支撑等特征。营业税具有明显的地方税特征,其税源较宽、收入较丰,分税制后,成为地方财政收入的主要税种。但从其长期发展趋势来看,营业税的许多销售和劳务品目将纳入增值税的征收范围,使其征收范围缩小。因此,必须调整营业税的征税范围,如取消对从事金融、保险、证券、电信等外资服务性企业享有的营业税减免优惠;将文化建设基金并入营业税税目征收;将银行、保险公司和铁道部门的营业收入完全归属地方。根据经济发展和产业变化,应适时调整营业税部分税率。

2、建立财产税为主体的地方税体系。财产税的税基一般不会发生地区间的转移,也无法偷逃税,十分稳固,是有效筹集财政收入的手段。其在保证地方财政收入、公平社会财富分配、调节人们收入水平等方面具有其它税种不可替代的作用。我国地方税中以财产为课征对象的税种虽有13个之多,但它们之间缺少相互配合,税种设置层次不清,税收收入规模小,使本应成为主体税种的财产税没有起到应有的作用。因此借鉴国际经验,我国应建立财产税为主体的地方税体系。

(1)完善房地产税制。首先,改革内外有别的房产税制度。对外资征收的房地产税改为与内资统一的房产税,内外资一视同仁。其次,扩大税基。房地产税的征税范围应覆盖农村乡镇,在一定条件下,对私人拥有一定数量的房产课税,扩大房产税税基,税率可适当从低。再次,建立完善房产估价制度,保证税负的公平合理。最后,房产税宜采用地区差别比例税率。根据地域经济发展的不同现状制订差别幅度税率。这样既保证中央有一定的宏观调控权,又能体现照顾各地不同的实际情况。

(2)完善土地税。首先完善城市维护建设税。一是对外资企业一视同仁地征收城建税;二是改变其附加税的地位,实行独立征收,税率的设计上可在现行按照土地位置标准基础上,同时采用土地用途标准,使前者起到调节级差收入的作用,后者达到调节土地使用结构的目的;三是将准税收性质的城建费改为税,并尽量并入城建税。其次开征土地闲置税,充分发挥税收的制约作用,对占而不用的土地征收高额税率,面向国内外企业和个人征收。

(3)改革车船使用税。首先将车船使用税和车船使用牌照税合并为统一的车船使用税,实行统一征收。其次新一轮税制改革中应按照市场经济的要求,调整税率,扩大税基。调整税率重点是应调整小轿车税率,对一部分先富起来购车者,用税收进行调节。

(三)开征新税种,挖掘潜在税源。从优化地方税制结构角度考虑,为加强和完善地方税制建设、拓展地方税新税源和挖掘税收潜力,从而更好地发挥税收在建立和完善社会主义市场经济体制的作用,应开征新税种。

1、开征环境保护税。我国现行的环境保护收费制度已经不能适应市场经济的复杂情况,应采取“费改税”的方式,开征环境保护税。首先,适度扩大征收范围,提高征收标准。其次,环境保护税的纳税人应定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、个体经营者。最后,对应税排污行为,应以污染物的实际排放量为计税依据,采用定额税率,实行从量课征,并视其对环境污染程度确定高低不同的税率。对应税包装物,可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征,也可以按销售数量采用定额税率课征。环境保护税的开征有利于规范我国环保工作,为环保事业筹集专项资金,有利于增强环保意识,有利于控制造成环境污染者的损害行为。

2、开征社会保障税。现阶段我国的社会资金主要通过征收社会保障费的方式取得,然而社会保障统筹基金在缴纳和使用管理方面常出现混乱现象,因此应开征社会保障税,充分发挥税收职能作用,提高管理效率。首先,借鉴国际经验和做法,社会保障税应以工资和薪金为课税对象,税负由雇主和雇员共同负担。其次,社会保障税的税目可确定为城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个,统一税基,分别征收,以后随着经济发展水平的提高再逐步增设税目。再次,在税率方式的设计上,采取比例税率为主,定额税率为辅的两种税率结构。最后,社会保障税应不分企业性质和隶属关系,一律采取属地征收原则,由各级地方税务机关负责征收。特别是要适时下放一定的地方税立法权和解释权,以使各地地税机关作为社会保障税开征后的征税主体,提高地税机关的征管效率。

3、开征遗产税和赠与税。目前,不仅发达国家,许多发展中国家也陆续开征遗产税和赠与税,将这两税看成是所得税的补充,把其当作调节和平均社会财富的一种手段,实行累进税率。而我国当前却缺乏这一环节的课税,随着我国收入差距的逐渐扩大,有必要开征遗产税和赠与税。基于我国目前实际情况,首先,宜选择总遗产税制和总赠与税制,即对被继承人的遗产总额征收遗产税,对赠与人的财产征收赠与税,既保证税源可靠,税收收入及时,又简便易行,适用于我国的征管水平并为纳税人所接受。其次,课税对象范围应包括动产和不动产,以超额累进税率并规定适当的起征点,合理确定扣除项目。

(四)改进和完善所得税

1、个人所得税的改进和完善。个人所得税在地方税收中增长较快,潜力大,应将个人所得税税源置于重要地位。自1994年税制改革实施,取得了长足发展,但也存在一些薄弱环节,特别是我国加入WTO后,人力资源和服务的国际流动,个人所得的多元化和跨国、跨地区纳税人的增加,客观要求改革个人所得税政策。第一,完成税制模式的转换,由目前的分项税制过渡到综合与分项相结合的税制。第二,根据国民收入水平、物价指数,适当调整级差税率,增加费用扣除额,解决同等收入税负不同的问题。第三,制定严密、操作性强的征管规定,明确纳税人、扣缴人的义务和责任,完善代扣代缴机制。

2、企业所得税的改革。首先,按“统一税法,公平税负”的原则,统一内外有别的地方税制,为所有企业创造公平竞争和发展的外部环境。对外资企业适用的城市房地产税、车船使用牌照税分别并入适用于内资企业的房产税、城镇土地使用税和车船使用税。对一些现仅适用于内资企业而不对外资企业征收的税种如城建税、土地使用税和教育费附加等应扩大适用到所有企业,做到统一税率、统一税基。其次,由于我国发展现阶段需要吸引大量外资的基础设施和高新技术产业,靠普遍提高外资的税负来统一内外企业所得税是不可取的,因此应把对外资的优惠主要作用在基础设施和高新技术产业方面,完善优惠的形式和手段。

1994年推行的分税制是我国政府间财政分配关系的重大变革,使我国初步建立起了适应社会主义市场经济要求的地方税制,对确立地方财政收入和适度调控经济运行发挥了重要作用。但是,随着社会主义市场经济体制改革的不断深化和完善,特别是我国加入WTO后,在肯定分税制改革对地方财政建设具有积极作用的同时,我们必须清醒的认识到,这一制度本身还存在不规范不完善之处,而这些不规范、不完善之处对建立充满财政、经济活力的地方税制起着不利影响。在这种新的形式下必须进一步深化完善我国地方税制,以使其适应不断发展变化的新环境的要求。

地方税制改革责任编辑:刘老师    阅读:人次