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住房公积金政策的公平性评价

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摘要:改进政策公平性,是住房公积金制度改革的重要目标之一。文章以缴存职工所得收益为研究对象,基于某城市住房公积金微观数据,采用公共政策量化分析方法对住房公积金政策的公平性进行了定量评价。“低存低贷”的收益分配机制是住房公积金政策特有的互助机制,较低存款利率导致了缴存职工的机会成本,较低贷款利率为贷款职工带来贷款优惠。“低存低贷”机制一方面能够有效提升缴存职工的住房支付能力,另一方面可能引致公平性问题。

关键词:住房公积金;政策评价;职工收益;公平;统计分析

0引言

住房公积金制度自建立以来发展快速。在快速发展的过程中,有关住房公积金“劫贫济富”的批评时有出现,政策公平性不断受到质疑[1]。在深化住房制度改革的背景下,住房公积金政策正在进行一系列改革,提升政策公平性成为重要目标之一。一直以来,学术界都有关于住房公积金政策公平性的探讨。张达梅[2]分析了住房公积金政策及执行过程造成的各种利益差别,提出了调整措施。殷俊等[3]基于公平视角,对住房公积金制度的定位、资金属性及功能作了进一步的界定与扩展。耿杰中[4]从制度自信、准确定位、效率优先、兼顾公平等方面对公积金改革进行了思考,认为互助性是公积金政策的内在要求,“劫贫济富”是亟待解决的重大问题。黄静等[5]基于抽样统计数据研究发现,在已经提取公积金或使用公积金贷款的职工群体中,公积金政策体现了“互助”原则;但这项研究仅采用了间接指标,没有对职工收益进行直接分析。综合而言,现有研究主要采用的是定性分析方法,没有揭示不同缴存职工从公积金政策中所得收益的差距,因而难以对政策公平性进行直接且深入的分析;对政策效果进行量化评估是我国政策研究领域应该努力的方向[6],而针对住房公积金政策公平性的定量研究仍较少。基于此,本文在现实背景和已有研究的基础上,利用微观数据对公积金缴存职工所得收益进行统计分析,以此为依据对住房公积金政策效果及公平性进行评价。

1理论分析

1.1缴存职工所得收益

对住房公积金政策效果进行分析属于公共政策分析的范畴。“前后对比法”是公共政策量化分析的基本方法,即通过政策实施前后各项指标的定量对比来揭示政策效果[7]。货币化补贴是指住房公积金缴存额(个人缴存额和单位缴存额)中的单位缴存额。单位缴存额实质上属于单位按月向职工支付的一种货币化补贴,定向用于支持职工住房消费。对比住房公积金政策实施前后的状态,单位缴存额不能算作缴存职工从政策中获得的收益。因为从单位雇佣劳动力的角度看,单位缴存额是单位支付的劳动力成本的一部分,而单位的支付意愿不会受到住房公积金政策的影响;换言之,在未实施住房公积金政策的情况下,职工应该会以工资形式获得单位缴存额。税收激励是指个人所得税减免。相关政策规定,个人缴存比例不超过特定上限时,住房公积金个人缴存额部分免征个人所得税。对比住房公积金政策实施前后的状态,个人所得税减免是缴存职工从政策中获得的收益。需要注意的是,由于在未实施住房公积金政策的情况下,单位缴存额会以工资形式由职工获得,这部分工资同样需要缴纳个人所得税。所以,缴存职工从公积金政策中获得的个人所得税减免的基数同时包括个人缴存额和单位缴存额。互助收益是指公积金贷款优惠扣除账户余额机会成本的剩余部分。互助收益源自公积金“低存款利率、低贷款利率”(“低存低贷”)的收益分配机制。“低存”是指:公积金存款利率相比同期限的市场投资收益率较低,而且职工无法随意提取公积金,所以当公积金账户余额大于0时,缴存职工就要承担机会成本。“低贷”是指:公积金贷款利率相比商业银行贷款利率较低,“在购买、建造、翻建、大修自住住房时”,使用了公积金贷款的职工能够享受公积金贷款优惠。对比住房公积金政策实施前后的状态,互助收益是缴存职工从政策中获得的收益。根据对各项政策工具的前后对比分析,缴存职工从住房公积金政策中获得的总收益包括税收激励和互助收益两类,如式(1)所示。总收益=税收激励+互助收益=所得税减免+(贷款优惠-机会成本)(1)

1.2“低存低贷”机制的公平性

“低存低贷”的收益分配机制是住房公积金政策所特有的互助机制,互助收益也是公积金政策所特有的政策工具,本文进一步对其公平性展开分析。在“低存低贷”的收益分配机制中,使用了公积金贷款的职工能够获得贷款优惠,显著提高住房支付能力;而未使用公积金贷款的职工无法享受贷款优惠,却仍要承担机会成本。通过此机制,未使用贷款的职工承担的机会成本,实际上转变成了使用了贷款的职工所获得的贷款优惠,此过程充分反映了住房公积金政策的互助属性。“低存低贷”的收益分配机制在实际操作中可能存在两种利益冲突,进而引发公平性质疑。一种是缴存职工与公积金中心之间的利益冲突,如果全体缴存职工承担的机会成本总额高于获得的贷款优惠总额,即缴存职工平均获得的互助收益为负值时,说明公积金的收益分配机制偏向于公积金中心,公积金中心获得了额外的增值收益;这在一定程度上有损缴存职工的利益,可能导致缴存职工与公积金中心之间的分配不公平问题。另一种是缴存职工之间的利益冲突,缴存职工不使用公积金贷款可能出于两种原因:自主选择不使用或被迫无法使用。如果缴存职工是自主选择不使用公积金贷款,表明其主动帮助其他贷款职工,这种情况体现了公积金的互助属性,不存在公平性问题;而如果缴存职工是因为收入较低无力购房而被迫无法使用公积金贷款,从而被迫承担机会成本,则可能出现所谓的“劫贫济富”问题。

2缴存职工收益的计算

2.1数据说明

本文使用的职工微观数据来自某城市住房公积金管理中心,共约44.6万个样本,时间点为2015年6月。对数据进行整理,删除下列样本:(1)年龄大于70岁;(2)开户年份早于1990年;(3)个人月缴存额与单位月缴存额不同,剩余约42.9万个样本。

2.2计算方法

在上述数据的基础上,可以定量计算各缴存职工在抽样时点每月从住房公积金政策中获得的收益。

3统计结果及分析

3.1缴存职工与公积金中心之间的利益公平问题

对全体缴存职工所得收益进行统计分析(见表2)。平均而言,缴存职工每月从公积金政策中获得的总收益为255.6元,公积金政策有效提升了缴存职工的住房支付能力。从总收益的构成来看,税收激励为256.1元,互助收益为-0.6元,税收激励是职工收益的主要部分;在互助收益中,职工获得的公积金贷款优惠为43.5元,承担的机会成本为44.1元。

3.2不同特征职工之间的利益公平问题

3.2.1不同贷款选择的职工

按照是否使用了公积金贷款,将全体缴存职工分为贷款职工和未贷款职工。表3列示了贷款职工和未贷款职工所得互助收益的差距。贷款职工每月平均获得的贷款优惠为497.9元,而且由于贷款职工通常也会提取绝大部分公积金缴存额,所以承担的机会成本较低为21.1元,综合而言获得的互助收益为476.9元,占工资的比重达到5.0%;所有贷款职工每月获得的互助收益总额为1788.4万元。未贷款职工无法获得贷款优惠,每月承担的机会成本为46.3元,即互助收益为-46.3元;所有未贷款职工每月获得的互助收益总额为-1810.8万元。

3.2.2不同收入水平的职工

按照工资水平由低到高将缴存职工按人数平均分为10组。为了从期望收益的角度进行分析,即考察处于特定收入水平的职工加入住房公积金体系所能获得的期望互助收益,并引入“贷款概率”的概念。

3.3统计结果的稳健性

由于采用的是2015年6月的截面数据,各职工的缴存时间并不相同,这可能导致贷款概率的不同,从而对图2期望互助收益的统计结果造成影响。为了检验统计结果的稳健性,本文进一步按照缴存时间对职工样本进行了分组统计。

4结论

本文基于微观数据的统计分析,得到以下结论:(1)住房公积金政策的互助属性显著提升了缴存职工的住房支付能力。贷款职工每月平均获得的互助收益为470.6元,占工资的比重达到5.0%。未贷款职工承担的机会成本转变为了贷款职工享受的贷款优惠。(2)目前“低存低贷”机制在一定程度上有损缴存职工利益,机制有待微调。整体而言,缴存职工承担的机会成本总额高于获得的贷款优惠总额,缴存职工平均获得的互助收益为负值;公积金中心从存贷款业务中获得了高于市场水平的收益。公积金存款收益由1.10%上调为1.50%后,缴存职工的收益水平有所改善。(3)低收入职工被迫承担机会成本,所得预期互助收益小于0,在公积金体系中受到了一定程度的不公平待遇。公积金政策在收入维度表现出“两端补贴中间”的特征。对于高收入职工而言,其拥有自由选择的机会,主动承担机会成本,所得预期互助收益为负值,体现了公积金政策的互助属性;而对于低收入职工而言,由于住房支付能力不足,被迫承担机会成本,导致所得预期互助收益为负值,在收益分配中处于弱势地位。

参考文献:

[1]汪金峰,张克泽,申凯等.我国住房公积金制度的缺陷与对策研究——以住房公积金的劫“贫”济“富”现象为视角[J].西南石油大学学报:社会科学版,2014,(6).

[2]张达梅.住房公积金制度的公平缺失与调整[J].江淮论坛,2006,(1).

[3]殷俊,彭聪.基于公平视角下住房公积金权益模式改革探析[J].理论月刊,2014,(11).

[4]耿杰中.住房公积金发展与改革的若干思考[J].中国行政管理,2014,(4).

[5]黄静,胡昊,屠梅曾.我国住房公积金制度公平问题分析[J].上海管理科学,2009,(3).

[6]洪永淼.提倡定量评估社会经济政策,建设中国特色新型经济学智库[J].经济研究,2015,(12).

[7]廖筠.公共政策定量评估方法之比较研究[J].现代财经:天津财经大学学报,2007,(10).

作者:徐跃进;吴璟;刘洪玉 单位:清华大学

住房公积金政策的公平性评价责任编辑:张雨    阅读:人次