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财政政策调控经济运行的作用机理探讨

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[摘要]中央提出“着力加强供给侧结构性改革”后,对财政政策调控提出了新的要求,研究供给侧财政政策调控的背景环境与施力点,能够更好地使财政政策为经济社会发展服务。

[关键词]财政政策;供给侧;调控;环境;施力点

2015年,中央提出“着力加强供给侧结构性改革”,随后《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确为,“以供给侧结构性改革为主线,扩大有效供给,满足有效需求,加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式”,由此标志着我国经济发展与宏观政策调控进入供给侧管理的重要历史阶段。从经济管理层面看,为实现宏观经济的稳健增长,现代政府通常采用需求管理与供给管理“双管齐下”的管理策略,区别是在不同的经济发展阶段、发展形势及管理目标下,对需求侧管理或供给侧管理的侧重有所不同。通常情况下,为实现短期的经济上行,在需求空间巨大的情况下,需求管理的政策被广为采用;而在需求管理空间有限,经济增长动力源不足的情况下,偏重供给侧的宏观政策调控则备受重视。尤其从中长期看,一国实行供给侧为主的经济管理,其目标是实现经济长期、健康发展,但在现代政治任期制度下,需求侧管理的效果往往“立竿见影”,供给侧管理则需要“细水长流”。因此,就理论上而言,从经济增长的政绩观看,一国若主要采取供给侧经济管理的范式,则往往是在需求管理低效的状况下而“不得不”推开的,也即供给侧管理的实施条件要比需求侧管理的条件严苛地多,并对以财政为基础和重要支柱的政策精准性要求更高。

一、我国实施供给侧财政政策调控的背景环境

(一)生产结构与需求结构的错配及失调

从经济基础看,一国若实施以供给侧而非需求侧为重心的财政政策调控,通常是经济遭遇下行通道的压力,一是在总量上,经济增长速度呈下降趋势,二是在结构上,生产结构与需求结构出现较为严重的错配与失衡。从供给侧角度看,经济增长速度放缓的根本原因在于经济体供给能力的下降,即经济中的资本、劳动、土地、资源、技术、制度等要素的生产能力下滑,或创新空间受限,使得整体经济的潜在增长率降低。究其原因,或者在供给数量上,生产要素的总量下调,或出现结构性失调,使得高效的生产要素供给不足,典型如人口老龄化导致的人口结构变化;要么是生产要素供给质量的下降,如对精英阶层和知识阶层打压导致的人力资本质量的下降,资源掠夺式开采导致的资源数量和质量的双向收减,或者制度性交易成本的增加,如税负过重、政府行政指令和审批盛行等,使得经济运行不堪负重。从经济结构看,供给结构对需求结构的错配与失调是供给侧经济管理的基本条件。一般地,在短期经济条件下,经济发展的症结是供给不足,在过剩经济条件下则是过度供给。在不同的经济发展阶段,供给结构与需求结构的不相匹配性具有不同的特征。在高度发达的经济阶段,经济结构失衡可能是过度消费与过度生产的结果。对正处于发展中的经济体系而言,经济供需的结构性矛盾可能更为突出,一方面,由于经济发展模式、企业生产能力、居民消费水平和结构等约束,更可能受“后短缺经济”运行惯性的影响,经济中的低端、粗放型、低质量产品供给过剩,而中高端、精细型、高质量产品供给不足;而从需求层面看,随着居民收入水平的提高,其消费结构会逐步升级,对高品质商品和服务的需求日趋旺盛。若供给结构未能做出适时调整、回应与引导,则供需结构失衡所引致的商品过剩与有效需求供给不足,从而导致的资源错配与低效运行,会成为制约一国经济发展的结构性症结。在此经济条件约束下,强化供给侧管理与调控是实现经济“破题”的基本路径。

(二)需求侧宏观经济管理的作用空间受限

对现代政府而言,促进宏观经济稳定增长、实现充分就业是其首要基本职责。且由于政治任期与定期选举机制的约束,当政者往往通过“人为”管理与调控经济的方式,倾向于极力促成其任期内或选举期间的经济增长。因此,就达成目标而言,政策操作的便捷性与实效性往往成为其考量的核心标准。在此方面,以财政支出为主导的需求侧调控,以其总量刺激与标准化操作的特征,往往成为各国政府应对经济下行和经济“萧条”的一剂良方,而以结构调控、精准调控与差异化操作为特征的供给侧财政调控,则由于其操作难度、政策时滞、区别对待而成为次优选择。因此,就政府偏好而言,需求侧宏观经济管理往往成为政府的优先选择,通过扩大或收缩财政支出,直接为经济注力或撤力,对经济调控的效果直接而快捷,也为市场提供信心和预期。但由于路径依赖和操作惯性,从需求调控中屡尝“甜头”的政府会倾向于频频使用财政干预政策,从而使经济处于长时期的“被刺激”状态,进而产生对市场的“挤出”效应,并在一定程度上使得企业围绕政府投向进行短期谋利操作,而不再全身心地进行市场探索与创新,从而使市场配置资源的机制受到扭曲,资源错配、误配状况频发,导致投资边际效益递减、生产过剩与结构失衡,经济供给体系的质量与效率下滑,支撑长期经济增长的供给能力下降。最终,使得需求侧管理效益走到极限,不但无益于经济增长,反而损害经济体的活力与发展能力,只能重新从供给侧发力,着眼于供给结构的深化调整与供给能力的培育和提升。

(三)经济结构呈现固化之势

从经济结构的流动性上看,供给侧维度的流动性主要表现为产业之间的流动性、区域之间的流动性与阶层之间的流动性,需求侧维度的流动性主要是资源配置在投资、消费与进出口之间的流动性。流动性是资源配置优化的机制基础,也是市场在资源配置中发挥基础性作用的基本标志。若在市场导向下,一国经济呈现出高效的流动性,则表明该经济体是充满活力的、可持续发展的。如在市场经济条件下,农业主导的产业结构向工业主导的产业结构、进而向服务业主导的产业结构的变迁,促进了经济的持续增长;在法治、公正、透明的制度条件下,收入在居民之间、代际之间的流动性,使得社会充满活力,经济长期发展的分配格局筑立。但若一国长期倚重需求管理的财政调控,或制度条件不健全,潜规则盛行,使得经济结构的流动性受到抑制,经济交易成本高企,则经济增长的质量必然不佳,增速必然会放缓,并会造成巨量的效率损耗,削弱经济长期发展的动力。一般地,在需求管理框架下,政府一般会将调控重心置于扩大投资、刺激消费与促进出口之上,尤其是投资,往往成为政府最为热衷的调控对象,但正如上所述,若一国政府开启了需求调控的端口,则其往往会成为各期政府的惯性操作,而其重视总量刺激而忽视结构调整的操作机理,必然使得投资在经济结构中的比重过大甚或独大,且政府投资的方向往往是短期经济效果最为直接和明显的领域,而非高、精、尖领域,久而久之会使得经济发展的含金量过低,投资所形成的产业难以消化而成为过剩、落后产能,甚或经济结构固化,经济转型的成本高昂,非下决心、下大力从供给侧进行深层的结构性改革则难以破解。

(四)经济供给体系质量与效率欠佳

从根本上而言,供给侧经济管理的深层成因是经济供给体系的质量欠佳、效率不优。而一国供给体系质量与效率不佳的原因可能如下:一是发展阶段约束。即该国处于经济发展的初级阶段,经济总体处于短缺状态,生产力水平低下,生产能力落后,产出效率较低。二是技术水平约束。该经济体的整体技术水平落后,技术创新能力较弱,制约着生产率的全面提高。三是制度成本约束。除一般性的经济交易成本外,经济中存在着大量的政府命令、行政审批、权力干预与设租寻租,潜规则盛行,由制度催生的非生产性的交易成本高昂,抑制了经济活力,导致资源大规模地错配。四是发展模式约束。当期政府为追求以经济总量和经济增速为中心指标的政绩,不顾资源环境保护和后代人利益,实施利益短期化的机会主义行为,粗放利用资源,不计环境代价,导致低端供给过剩,生产损耗过大,生产效率低下。五是经济结构约束。经济中产业结构与需求结构失衡,低端供给过剩,高端供给不足,且受差距过大的收入分配秩序的制约,需求结构失调,部分有效需求被抑制或转而外溢,经济运行的强大惯性使得经济结构积重难返,对经济的管理与调控只能在现行既定的经济结构框架下进行,难以实现实质突破。

(五)开放条件下的国际经济竞争与管理

竞争日益加剧在封闭经济条件下,一国经济发展只需关注本国生产结构与需求结构的均衡。但在开放经济条件下,生产要素在全球配置,尤其是在产业分工细化加深的条件下,一国产业在全球产业链中的布局及整体经济在全球秩序中的格局,对一国经济的发展有着至关重要的作用。处于产业链高端、掌握核心技术和优势资源、在全球经济格局中处于主导地位的经济体,其经济结构的变化对全球经济发展有着层层传递的链式影响,提高一国经济的自足能力和竞争实力,是开放经济条件下各国经济发展的基本任务。在当前经济全球化进程不断加深的现实语境下,尤其是2008年国际金融危机导致全球经济格局重塑的背景下,全球经济体包括发达国家纷纷加强了对本国经济结构的调整,并着重从供给侧发力,对支撑经济长期增长的实体经济、新兴经济、新技术、新能源等进行政策激励与调控,尤其是发达国家的“制造业回流”对发展中国家将带来诸多影响和冲击。在此形势下,各国间的经济竞争日趋激烈,从长远考量如何提高本国应对国际经济竞争的实力和优势,提高本国经济体的供给质量和供给能力,并通过创新实施以财政为基础和重要支柱的政策体系,提高宏观经济政策的国际竞争力、吸引力及调控实效,成为各国经济发展与政策调控的重要视角。

二、供给侧维度下财政政策调节经济运行的施力点

若一国经济满足供给侧宏观经济管理的实质条件,则财政作为国家治理的基础和重要支柱,其在供给侧调控中应对经济发展起到重要的支撑、保障和引导作用。在具体施力方向与着力点上,源于供给侧经济发展的基本理念与供给侧改革的内在成因,供给侧维度下的财政政策调控应着眼于经济结构优化、创新能力提升与资源环境保护等。

(一)经济结构一是产业结构。产业结构是经济发展的支撑,是经济长期均衡增长的结构条件。从经济发展史看,农业、工业、服务业随生产力发展先后主导产业结构,各阶段呈现不同的特点。目前,经济转型国家正经历由工业为主导向服务业为主导的产业结构过渡期,其产业结构呈现的基本特征往往是低附加值工业过剩、中高端制造业与生产性服务业供给不足、现代服务业发展滞后,在此经济结构下,如何促进产业结构的存量优化和增量扩容提质,是供给侧财政政策调控的基本内容与核心任务。二是城乡结构。对于发展中经济体而言,实现城乡均衡发展是其重要的历史使命和紧迫的现实任务。在经济发展的初期,为解决“短缺经济”困境、集中力量实现经济赶超战略,大部分发展中国家采取的是农村支撑城市、农业支撑工业的基本政策,实行城乡有别的政策体系,并实施价格“剪刀差”,农村农业的要素资源低价供给城市和工业,城市工业品高价供给农村,随着农村农业对城市和工业的持续“牺牲”,会形成差别巨大的城乡鸿沟,并长期制约着经济的持续包容发展。在供给侧改革导向下,推进以公民权益平等为核心的城镇化进程是发展中国家的重要任务,也是财政政策调控的重要方向。三是区域结构。对于转轨经济体而言,区域间的均衡协调发展也是其经济长期可持续发展的重要条件。以产业为导向,促进区域均衡发展是供给侧财政政策调控的重要内容。

(二)创新能力一是技术创新。就创新的源动力而言,企业和市场是创新的主体,政府不应干预具体的创新项目和市场微观选择,应将政策施力重心置于创新的“外围”层面。对从计划经济体制向市场经济体制转轨的经济体而言,其一般是由模仿创新转向自主创新,且其创新的轨迹基本是由政府主导的,在此过程中,政府对模仿创新的过程往往指导和干预较多,甚至对企业和具体项目的微观干预,这在市场发育不完全的模仿创新期有一定的合理性,但当进入自主创新和原始创新阶段,政府的过多干预会扭曲资源配置,甚至误导创新的真正方向。在此阶段,以财政政策为主导的政府干预一方面要“收”,撤出对市场创新的指导和干预,另一方面则要“进”,即强化政府对创新环境的营造以及对创新公共平台、创新公共服务及基础理论等的支持。二是制度创新。在不同的环境下,制度对经济发展的绩效具有重要的影响。在战争环境下,以命令为核心的计划经济具有高效运作的优势,但在和平建设条件下,由于权力等级制所带来的信息成本、管理成本以及寻租经济,使得计划经济的效率低下,由此导致计划体制向市场体制的改革转型。但由于经济体制运行的惯性,且体制改革也通常由政府主导,使得根除市场经济条件下政府管制、审批、命令等权力“魅影”,成为营造良好市场环境的攻坚战,在此过程中,推进制度创新是关键所在,但对旧制度的破除意味着对现有利益格局的破解与重塑,为实现新旧制度的平稳对接,需要发挥财政的支撑和保障作用,即“花钱建制度”、“花钱买机制”。

(三)资源环境在一国经济体的供给侧改革条件下,经济供给体系的质量与效率低下,其往往采取了唯经济总量扩张和增速的功利化发展模式,只注重经济增长的短期效果和本期政绩,忽视对经济可持续发展的中长期考量,尤其是对绿色发展的考量。在人与自然的关系上,功利化发展唯人类利益为导向,忽视对自然资源的保护和环境容量的限定,在代际关系上,唯本代人利益为导向,忽视后代人可持续发展的权利,最终引发大规模的生态破坏与环境污染。不论是发展中国家还是发达国家,在经济发展优先的导向下,均难以跨越“先污染、后治理”的困境。但在当前全球气候变化加剧的形势下,在经济适度发展的同时,将资源环境保护的“绿色经济”理念纳入发展框架,是各国宏观政策调控的基本取向。作为供给侧改革的重要施力点,财政政策一方面应鼓励、引导资源集约型、环境保护型产业的发展,另一方面,应限制和约束环境污染型、生态破坏型产业的发展,最终导向绿色经济格局。

参考文献

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[5]高培勇.论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设[J].中国社会科学,2014,(12).

作者:魏伟 单位:中南财经政法大学

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