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企业技术改造财政政策绩效评价研究

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[摘要]企业技术改造是推动新常态下经济增长动力重塑的重要途径。如何按照供给侧改革的要求,优化财政扶持政策,发挥资金的杠杆作用,提高财政资金使用绩效,促进企业转型发展?课题组通过对2012~2015年度镇海区企业技术改造财政政策的调查研究,提出了相应的对策建议:科学确定支持重点,发挥政策规划引导作用;建立健全资金管理制度,加强项目建设全过程管理;创新财政支持企业方式,提高政策配套协同水平;加大分类指导力度,精准对接精准服务。

[关键词]镇海区;企业技术改造;财政政策;绩效评估

当前,我国经济发展呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点,适应新常态、把握新常态、引领新常态,是当前和今后一个时期我们经济发展的大逻辑。适应和引领经济发展新常态,必须突出创新驱动,推动全面创新,让科技创新成为发展的新引擎。技术改造具有投资小、用地少、消耗低、工期短、见效快、效益好的特点,利用新技术、新工艺、新设备、新材料改造提升现有企业产业,是实现创新发展,促进动能转换的重要手段。如何按照供给侧改革的要求,优化财政扶持政策,发挥财政资金的杠杆作用,提高财政资金使用绩效,促进企业转型发展、创新发展?对此,本课题组对2012~2015年度镇海区企业技术改造财政政策进行了调查研究,提出了相应的对策建议。

一、镇海区财政政策扶持企业技术改造的初步实践

(一)推进企业技术改造的财政政策和主要做法

面对我国经济发展新特点新要求,镇海区高度重视企业技术改造,大力推进经济结构性战略调整,把创新放在更加突出的位置,为经济持续健康发展提供强大动力。在顶层设计上,出台了系列政策,如《关于促进全区经济发展的若干意见》和《关于加快促进工业转型升级若干政策意见》、《关于扶持中小微民营企业发展的若干意见》等,鼓励引进新兴产业、实施技术改造、调整产品结构等措施加快发展新兴产业,改造提升传统产业。在支持重点上,明确对符合镇海区产业要求(即符合镇海区三大优势特色产业和五大战略性新兴产业导向),项目竣工后经认定,按项目分类给予6%以内的奖励,其中单价在100万元以上的高端先进设备奖励标准按项目分类上浮1个百分点(即该设备最高可按7%奖励)。在工作举措上,一是实施分级奖励。

2012年以来,区级重点产业技术改造项目均通过项目分级的方式给予分级奖励,择优支持重点行业、重点企业和重点项目发展,促进企业提质增效和产业转型升级。通过创新技改分级奖励政策,将有限的奖励资金有选择地补助给发展好、效益好、项目规模大、实施效果好、节约能源的企业。二是大力推广“机器换人”。专门制定《镇海区发展工业设计与“机器换人”专项行动方案》,通过完善工作机制、推广示范典型,从政策引导、机制完善、样板示范、考核推动和要素保障等方面,力争每年实施“机器换人”项目100个以上,全面推进“机器换人”工作走向深入。

2014年以来,镇海区累计实施“机器换人”项目212个,有效地促进了企业科技创新和劳动生产力的提高。三是深化行政审批改革。尽量简化申报资料,企业技术改造备案(核准咨询)表项目由4项精简到1项,企业固定资产投资项目节能登记表由10项精简至4项,同时尽量削减审批前置性条件和材料,实现企业技术改造项目备案(核准咨询)的网上申报和网上审批,并开通固定资产投资项目节能评估和审查的网络预审。为减少企业来回送资料的次数,在镇海区行政服务中心设立专门窗口办理,审批进度由原来承诺的3到7个工作日提速为即时审批。并在行政服务窗口坚持“首问负责制”、“AB岗制”、“限期办结制”等工作制度,做到服务接待、办事质量、办理程序的标准化。

(二)企业技术改造财政政策的绩效评价与取得成效

1.绩效评价方法与指标体系设置。本次评价采用的方法主要包括三个方面:一是目标比较法,通过对财政支出产生的实际效果与预定目标的比较,分析完成目标或未完成目标的原因;二是问卷调查法,通过设计调查问卷,在一定范围内发放,收集、分析调查问卷,进行评价和判断;三是询问查证法,评价人员以口头或书面、正式或非正式会谈等方式,直接或间接了解评价对象的信息,从而形成初步判断。在运用评价方法时,各种方法交叉使用,使定量指标与定性指标相结合。绩效评价指标体系根据三个方面因素综合考虑而设置:一是绩效目标,根据绩效目标的设定情况、完成情况以及预期社会效益等,设置了项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性等评价指标;二是项目管理,为完成绩效目标安排的财政资金使用情况、支出的合法合规性和财务管理状况,设置了资金到位率、管理制度健全性、制度执行有效性、项目质量可控性、资金使用合规性等评价指标;三是实际绩效,为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等,设置了技改投资完成率、完成及时率、销售收入增长率、利润增长率、税收增长率、扶持资金带动技改投资倍数、促进企业节约能耗、GDP能耗下降率、促进企业技术创新、促进产业升级,优化企业产品结构等评价指标。

2.技术改造财政政策对企业发展的绩效表现。一是资金投入加大,引导带动效应比较明显。每年完成100余个技改项目备案,每年约有60个重点技改项目列入年度计划,其中70%的项目通过验收并取得奖励,2012~2015年累计实施技改备案项目548个,列入年度计划项目252个,共有132家企业193个项目获得技改奖励资金,实际兑现区级技改奖励资金6511.32万元。从项目类别来看,涉及95家重点技改企业151个项目及37家小微企业42个项目,其中:重点技改项目奖励资金5889.87万元,所占比例为90.46%,小微企业奖励资金621.45万元,所占比例为9.54%;从产业结构来看,涉及纺织服装、机械加工、节能环保、轻工业、生物医药、石油化工、新材料及装备制造八大产业,其中装备制造项目的奖励资金占全部支出的57.37%,节能环保项目的奖励资金占全部支出的11.43%,其余六大产业所占比例均低于10%。通过财政资金的引导带动,促进企业加大对技改项目的投入,2012~2015年期间,区属技改投资较快增长,除2015年外,基本实现了年度目标,其中2014年技改投资比2013年增长了49.8%,完成目标的137%。2015年未完成技改投资目标主要为石化区域规划调整,尤其在主干道以西蟹浦片区和蛟川片区的诸多技改项目不能审批或延缓审批,影响项目进度。2012~2015年,每年完成100余个技改项目备案,每年约有60个重点技改项目列入年度计划,其中70%的项目通过验收。

2014年以来共实施“机器换人”项目212个,其中列入区级重点产业技术改造(机器换人专项)计划的共48个,占2014~2015年重点技改计划的37%。二是产品结构优化,企业收入增长能力增强。企业通过技术改造实现技术进步,提高生产效率,技改企业效益明显好于区属工业企业。根据84家重点企业提供的部分报表数据,2013~2014年期间,区属企业销售收入增长率自8.80%下降至5.70%,而技改企业销售收入增长率自5.58%上升至8.94%。2015年,在经济整体下滑的环境下,区属企业销售收入下降明显,销售增长率为-7.90%,而技改企业销售收入下降速度缓于区属企业,销售收入增长率为-6.82%。从产业类别来看,机械加工、轻工业和节能环保行业,2013~2014年期间呈现较高的增长率。2015年,在经济整体下滑的环境下,装备制造行业、生物医药及节能环保呈现增长态势。此外,通过技术改造,企业2013~2014年期间利润总额增长明显,增长率分别为12.46%和5.48%。例如夏厦齿轮,通过新增生产设备对原生产线进行改造,经过对设备和工艺的技术改造和产业升级,在相同能耗的情况下,提高了产品质量和单位能耗,销售收入从技改前的7000万元增长到1亿元,利润总额也从600万元增长至900万元。三是投资结构优化,技改投资快速增长。2012~2015年期间,政策资金在引导技改投资,拉动投资增长方面发挥了较大的作用。

三年来,技改奖励资金共奖励项目193个,财政补助投入资金6461.32万元,新增固定资产投入204630.38万元,拉动技改投入比达31.67倍,其中最为明显的为节能环保和新材料行业,拉动投资比超过36倍。与此同时,2012~2015年,随着技改投资的不断增长,技改投资占工业投资的比例也稳中有增,2012~2015年占比分别为36%、39.7%、30.6%和41.22%,除2014年外,技改投资占工业投资的比例超三分之一。四是技术创新推进,企业综合实力提高。技术改造奖励资金的实施,在调动企业技术改造、新产品的研发等方面,都有着积极的促进作用。根据宁波市科技局统计的数据显示,镇海区的高新技术企业从2012年的53家增加至82家,增长率高达54.72%,增长速度在各县市区中排名第三。2012~2015年获取技改奖励资金的132家企业中,共30家为高新技术企业,占全区全部高新技术企业的38%。各级企业工程技术中心合计43家,占全区的29.7%。其中省级工程中心15家,占全区的55.6%。虽然就高新技术企业数而言,镇海区与鄞州区、余姚市等县市区还存在差距,但差距在逐渐减小。如2012年镇海区与余姚市高新技术企业数差距74家,而2015年该差距缩小到40家。与此同时受技改资金奖励的企业专利量也在稳步增长,其中发明专利从2012年的292个到2015年520个,增长速度较快。

一些传统产品生产企业通过技术改造,推动了企业利用新技术改造传统工艺,提升了产品技术含量和附加值,加快了企业产品的更新换代,促进了产业升级和产品结构优化。如宁波市联成机械有限责任公司,2012年购进高精尖端机械设备,充分提高了产能,同时致力于研究、开发重质碳酸钙超细研磨设备,其自主设计研发的超细湿法研磨全自动成套装备,相关技术共获得2项发明专利和8项实用新型专利,获评装备制造业重点领域国内首台(套)产品。2013年,该设备正式规模化投放市场,当年销售10套,销售额突破5000万元。

(三)绩效评价中发现的问题

虽然技术改造奖励项目在促进企业销售增长、优化工业投资结构等方面都取得了良好的成效,但仍存在一些问题和不足:一是项目管理制度体系有待进一步健全。区技术改造奖励政策已实施多年,但一直未出台镇海区技术改造专项资金管理办法。实际执行时,主要依据镇海区政府出台的《关于加快促进工业转型升级的实施细则》中关于技术改造的相关规定,资金管理参照《关于印发镇海区财政支持经济发展专项资金申报资格限制管理规定的通知》,同时在每年下达的组织申报年度技术改造项目计划的通知时,未能就技术改造专项资金的使用方式、范围,扶持内容、标准,资金监督管理等作出较为明确详细的规定。二是项目预期经济效益难以完全实现。受国际国内大气侯影响,技术改造财政政策的实际效果也受到了一定程度冲击,通过项目计划投资与实际认定的投资额对比,发现部分企业固定资产实际投资额与计划投资额差异较大,2012年列入年度计划的企业为65家,其中48家企业验收合格并取得奖励资金,在这48家企业中,共17家企业实际投资额比预期投资额少15%以上。通过财务数据对比分析发现,约有70%的企业未能实现预期经济效益。三是项目审核机制尚需进一步完善。未对企业发展能力进行考核,部分企业出现停产、破产现象,2012~2015年期间,共有7家企业出现停产、破产、列入失信名单等情况,占当年获得补助企业总数的15%。四是政策引导重点尚需进一步突出。技改涉及的行业较多,技改的重点亦有差别,所产生的成效也不同,如有的项目突出扩大产能,有的项目突出绿色节能,而有的项目突出新产品。特别是针对传统产业与新兴产业,两者的技改重点存在诸多不同,应当通过政策的合理导向来引导。

二、完善企业技术改造财政政策的对策建议

在2016年全省科技创新大会上,中共浙江省委、省政府提出了加快建设创新型省份和科技强省的新任务和新要求,要按照全省科技创新大会的要求,积极推动企业新一轮技术改造,加快产业转型升级,促进经济平稳健康可持续发展。在推进新一轮技术改造中,财政政策要以企业为主体、市场为导向、创新为动力,引导和鼓励企业充分运用先进适用技术,通过改技术、改工艺、改设备、改产品、改管理等方式,实行全方位的技术改造。

(一)科学确定支持重点,发挥政策规划引导作用

在加强镇海区发展规划和产业政策对技术改造工作引导的同时,发挥财政资金对企业技术改造投资的引导和带动作用,明确支持重点,提高资金使用绩效。重点是要鼓励和支持企业技术中心、工程实验室等创新载体改造升级,支持“产学研”相结合,加快推进国内外先进成果转化;支持重点领域企业根据行业和自身特点,开展“机器换人”现代化技术改造;支持重点企业以提高质量、提高效率、提高生产稳定性、降低消耗、降低成本为主攻方向,加快装备升级改造,提升工艺水平,提高生产效率;支持企业深化信息技术在研发设计、生产制造、营销管理等环节的应用,加大对核心业务信息化平台建设的支持力度,提升制造业智能化、数字化、网络化水平;支持企业开展节能和循环经济技术改造项目,提高能源资源利用效率,支持企业全面开展安全生产隐患突出环节的技术改造;鼓励企业利用原有土地实施“腾笼换鸟”、厂房加层等“零土地”技术改造。

(二)建立健全资金管理制度,加强项目建设全过程管理

根据国家、浙江省、宁波市出台的技术改造奖励政策,结合镇海区产业功能定位,制订镇海区技术改造专项资金管理办法、并明确资金补贴范围、使用方式、申报程序、项目验收相关规定等,加强对项目的期后监督管理,加强专项资金的管理及考核工作,促进技术改造工作的有序推进。在项目计划审核阶段,加强对企业发展能力、偿债能力等方面的考核;在企业投资阶段,分析其固定资产投资的可行性并对企业的贷款、互保情况加强审核,公开技术改造项目奖励分级标准,加强对专家工作的审核并接受企业的监督;在项目验收阶段,将项目投资额根据验收后固定资产实际投资额与申报时的预期数进行对比,对实际投资与预期差异超过浮动标准的项目进行奖励降级处理;在项目投产阶段,关注企业项目实施后的新增经济效益以及固定资产使用状况,在之后的项目申报专家评审阶段,可考核以前年度技改项目效益,或者通过“以奖代惩”的方式通过对以前年度技术改造项目经济效益的期后评价,给予一定的奖励。

(三)创新财政支持企业方式,提高政策配套协同水平

加大企业技术改造政策扶持力度,整合省、市、区政策资源,强化要素配置与产业政策协同配合,合力引导技改投资方向,着力加强供给侧结构性改革,扩大有效供给。加大产业基金支持力度,充分发挥财政资金杠杆作用,引导社会资本加大对工业技术改造的投入,重点是围绕经济社会发展战略和产业政策调整导向,研究提出相关领域基金投资方向,为项目投资提供对接服务,加强基金管理办法的研究制定、产业投资决策、行业监管和考核评价,推动产业基金加大对技术改造的支持力度;鼓励企业采用股权投资方式,拓宽技术改造融资渠道,以增量投入带动存量盘活,引导社会资金更多地投向技术水平高、经济效益好、带动作用强的技术改造项目;促进信贷政策、产业政策和技术改造政策的协调配合,搭建银企信息沟通平台,开展多种形式银企交流活动,组织开展形式多样的融资洽谈活动,建立新型政银企合作关系,不断优化政府、银行、企业互动合作的良好氛围,为技术改造项目提供多元化融资便利;探索制定支持企业通过融资租赁等方式开展技术改造的相关政策,引导和支持企业通过上市融资、发行公司债券等方式,扩大技术改造直接融资规模。

(四)加大分类指导力度,精准对接

精准服务针对企业所处的行业以及技改的性质进行分类,制定切实可行的技改分类奖励政策。对于传统产业的企业,则应当着重鼓励其去产能,提高其产品的技术含量和附加值。重点支持工业基础能力加强、产业链薄弱环节改造、智能装备水平提升、绿色制造能力增强、安全生产水平提高等方面的技术改造。针对战略性新兴产业,则鼓励其产品创新,更好满足智能化、个性化的消费需求,鼓励企业做大做强。加强与省、市级扶持项目的联动,做好项目的储备、申报和跟踪工作。加强与区级上市公司、名牌企业的精准对接,积极协调项目建设中的困难与问题。借助省、市的资源,结合镇海区经济和行业实际成立或组织相应的专家指导组和工程服务公司,举办专家服务对接会,解决企业技术、信息不对称等问题。

作者:汤文东

企业技术改造财政政策绩效评价研究责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次