民生财政支出的困境及对策范文

一、民生财政的内涵

2003年以来，政府财政对于教育、医疗卫生、社会保障、就业、环境保护和交通安全等民生领域的支持力度越来越大，对于这种将公共财政资金重点投入到民生领域的财政支出安排，很大一部分学者称之为“民生财政”，以此来区别于将财政投资重点在经济建设领域的传统型“建设财政”［1］。但到底“民生财政是什么”，我国各界学者对民生财政的定义各执己见，这些观点大致可以分为三种不同的角度。第一种是从民生财政与公共财政关系的角度出发阐述民生财政的定义，贾康、梁季、张立承(2011)、王宁涛(2010)学者认为民生财政就是公共财政，二者只是在不同阶段对相同事物的不同称呼罢了，所有的公共财政的实质均应体现民生，以满足最广大人民群众的根本利益为目的，直接或间接地为民服务;而顾辉(2012)、马海涛、和立道(2010)、魏立萍、刘晔(2008)等学者则认为民生财政是公共财政所涉范围中的其中一部分，是“窄口径”的公共财政，是具有“以人为本”民生价值取向的公共财政［2］。第二种是从财政目标的角度来定义民生财政，李塔娜(2010)从经济学的角度出发，民生财政即为以促进国家经济增长为前提，不断推动国民消费水平提高，避免过大消费差距，逐步实现基本消费均等化，提高社会总福利和公民幸福指数的财政。王宁涛(2011)认为民生财政是指民主财政，将财权归还于民，让公众能充分行使纳税人的权利，真正掌握财政预算的审批权，通过自己选出的代表来对财政进行监督，关注公共财政中每一项财产的具体去向。刘尚希(2011)指出民生财政作为国之公器，要将“民生”作为财政的出发点与落脚点，时刻关注民生———人的生存和发展，实现从“物本财政”到“人本财政”的转变。第三种是从公共财政支出结构的角度来描述民生财政。傅道忠(2009)指出所谓民生财政就是在公共财政中，教育、医疗卫生、社会保障和环保、就业、公共安全等民生领域占主导地位的财政项目［3］。一些学者按照财政支出与民生需求的紧密程度，将民生财政划分为由低到高多个层次，张馨(2009)将民生财政的支出范围划分为“阶梯型”［4］;王一宏、朱大兴(2011)将民生财政支出总额比作一个从里到外化分为四层的圆［5］;闫宇光、寇明峰(2011)将民生财政支出项目以表格的形式划分为三个层次。

二、我国民生财政支出现状

近年来，我国财政部门不断优化财政支出结构，使财政支出取得显著成绩。杨伊、温涛(2013)提出，我国在2006年—2010年期间用于教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域的财政投入分别增长了1.9倍、3.2倍、2.1倍，用于民生的财政支出提高了很多，在2011年的财政预算中，中央财政安排用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房和文化事业方面的预算总支出超过前一年民生财政支出18.1%，总计10509.92亿元，民生财政支出数额与往年相较非常可观［7］。余丽生(2014)提出，根据2007年—2012年这五年的财政数据，国家将财政用于教育经费、医疗卫生、社会保障、社会养老保险方面的民生支出均有显著提高，中央的民生财政支出金额5年累计达16.89万亿元，年均增长率为21.1%，占中央公共财政支出的比重稳定在2/3以上。2013年由于受财政收入回落的影响，国家及时压缩了财政支出，财政支出增长率下降为10.9%，但社会保障、就业和医疗卫生等民生方面的财政支出仍然保持两位数的增长。从2014年的1月份到3月份，全国的财政总支出达30432亿元，同比增长12.6%。

在财政收支矛盾十分突出的情况下，农业、社会保障、就业、医疗卫生和教育等主要民生项目的支出仍实现了两位数增长，说明国家不断重视民生发展，将民生作为今后财政投资的关注重点。2015年的两会工作报告中，总理提出，在过去的2014年一年中我国财政用于民生支出的比例已达70%以上，主要投入于就业、社会保障、教育、医疗卫生和文化事业这五个方面的民生项目，这样的比重不仅在中国乃至全世界都是极为罕见的［8］。虽然，就整体而言，我国公共财政的支出结构正逐步趋于完善，用于民生领域的财政支出也逐年递增，民生财政支出的特征“公平性、公共性、公益性”已日趋凸显(宫晓霞，2011)。但是，与国外的发达国家相比，我国用于民生方面的财政支出仍相差甚远，王宁涛(2011)指出我国公共财政用于教育、医疗卫生、社会保障等基础民生领域的民生财政支出，不仅远低于同期发达国家的相同领域的财政支出水平，而且没有完成在我国这些民生领域的初始发展目标［9］。余丽生、求嫣红(2014)提出尽管我国向民生事业投入了大量的财政资金，民生事业也因此取得了非常大的进步，但由于受我国“人口多，底子薄，区域发展不平衡”的基本国情影响，民生事业的发展和百姓的需求之间仍然存在巨大悬殊，至今有限的财政投入无法解决无限的民生需求［10］。

三、我国民生财政支出存在的困境

1.我国民生财政支出比重不均衡。刘昆(2008)指出长期以来，我国的财政支出结构倾向于经济建设支出和行政管理支出，主要来自于政府的财政投资，而以公共服务产品为主要提供对象的民生财政支出投入明显不足，从而导致我国经济迅猛发展，公共产品服务却迟迟跟不上［11］。刘志生、王密(2013)认为我国对教育、社会保障和就业、医疗卫生等民生方面的财政支出较重视，而在文化体育、住房保障、交通运输这些方面的民生财政支出相对较少。其中，财政用于就业方面的支出中，李永生(2009)指出我国对城镇企业人员的基本生活保障资金、失业保障资金投入较多，但明显缺乏对促进就业的资金重视［12］。对于劳动者来说稳定的就业岗位才是急切需要的，而不是暂时的保障资金，所以保障资金的投入只能暂时解决困难，而用于就业的财政支出才能真正解决长远的问题。

2.我国民生财政支出比重呈现地域性不均衡，城乡区域发展差距巨大。我国由于消费投入不均、经济发展水平不一致等原因，导致东西部地区存在显著的地域差异，东部地区的民生财政支出总额明显高于西部地区［13］。陈先森(2011)在其文献中引用的2009年统计数据提供了有力证据，我国东部地区的年人均收入总计为38587元，而西部地区的年人均总收入远远低于东部地区，仅为18090元［14］。张怀雷、陈妮(2012)表明我国在大力提倡关注民生、改善民生的同时，城乡差距和地区差距并未随之有明显缩小。从某种层面上来讲，城市和农村的民生支出差异会进一步增加城乡居民的收入差距，这显然和我国提倡的科学发展观要求相违背。目前，许多公共服务还没有实现真正意义上的城乡均等化，教育、科技文化、医疗卫生、社会保障等各方面的财政支出尚不能完全满足民生需求。

3.我国民生财政监督机制不健全。首先，我国民生财政缺乏规范的监督方法，我国的监督方法大都是以民生财政的结果监督为主，对过程监督未引起足够重视，遗漏了很多在事前或者事中发生的财务犯罪，给党和国家造成巨大损失。其次，民生财政缺乏专业的监管机构，尤其是基层乡镇一级缺乏专业的监管机构，无法正常履行民生项目财政资金的监管职能。再次，民生财政监督体系分工不明确，黄力明、邓小莲、张俊军(2012)指出，民生项目的财政资金为广覆盖、长链条，很多资金都要到乡镇一级。而通常项目的实施单位或部门只负责县级及以上的主管部门，乡镇级别的财政部门对资金动态基本上无权过问，更无法实行乡镇财政就地监管的职能，致使监管流于形式。最后，胡培兆(2010)提出我国缺乏一部完整的财政监督法律，造成很多监督缺乏明确的法律依据，使得一些不法腐败分子有机可乘，刘志军高铁贪污腐败案就是一个典型的案例。

4.我国民生财政社会保障制度不完善，公开机制不健全，民生投入不能真正解决民众需求，无法实现城乡全覆盖。嵇明(2011)指出，目前，我国缺乏规范的民生财政预算公开机制，特别是地市级以下各级政府在民生支出公开上的意识和能力尤待提高，许多群众无法了解民生财政的资金支出明细［15］。邓子基、韩瑜(2008)提出我国省级以下的财政管理制度不健全，无法保障县、乡级别的财政民生支出落到实处，无论是民生财政支出的受益范围还是保障力度，其城乡均等化都有待提高。以民生财政支出中的医保为例，我国的医保仍停留在“广覆盖、低水平”的阶段，不少老百姓仍无法负担起付线以下的治病花费，而封顶线以上的大病治疗更是压垮众多普通家庭［14］。孙景玉(2009)指出虽然我国城镇社会保障体系正日趋完善，养老、失业、医疗和工伤等保险均己建立，但农村的社会保障体系仍不健全，保障覆盖面小，保障水平低，除了农民享有的保障最低生活水平的社会救济、新型合作医疗、五保供养等外，涉及农民后顾之忧的养老保险、失业保险等尚未建立［16］。

5．我国的财政问责机制不健全，缺乏系统有效的绩效评价机制。黄力明、邓小莲、张俊军(2012)指出，当前我国的民生财政支出绩效评价机制缺乏规范且有效的绩效评价指标体系，缺少针对不同行业、不同层面和不同性质的支出绩效定量评价指标和计算模型，在项目预算中，许多专项资金存在项目论证不科学等现象，有些仍局限于“先确定资金、再论证项目”的呆板顺序，有些部门在基本支出和项目支出的划分上十分模糊，有些部门的项目管理只负责拨款，不注重效果，将专项资金的分发仅仅当作例行公事，分完发完就了事。导致在分配和使用资金时，经常出现无绩效情况或者资金的挪用、贪污与浪费等一系列情况。白海琦、赵凌云(2012)表明我国尚缺乏一部适用于我国现阶段国情的独立并且具有针对性的法律或法规，不能对民生财政支出的绩效审计进行明确的监督支持。

6.中央与地方政府间事权与支出责任划分不明确，特别是省、县、乡基层政府自主支配财力不足，“财力”与“事权”不匹配。罗文宝、向莉(2014)指出2012年，我国23个省市自治区的县乡级政府中可由本政府部门自由支配财力仅占其总财力的16.7%，却要承担71%的财政人口供养和85%以上的学生义务教育、城乡低保人员的基本民生支出，导致地方财政不得不依靠上级转移支付来维持其大部分的民生财政支出［17］。地方政府财政资金的供给与政府“事权”极其不匹配。陈占锋(2010)指出从中央至地方，各级政府的供给责任都大同小异，比如在教育、文化、医疗卫生等民生领域的供给责任是一样的。我国缺乏一部明确的法律来严格划分各级政府在供给责任上的事权，这一缺陷不仅会造成我国公共产品的供给不到位，而且还会损害基层政府本应具备的独立性职能。从而，一方面加重了基层政府对上级的依赖，另一方面使上级政府权利变大，更加容易向下级政府施压，将事务转移到下级政府，最终导致老百姓成为最后的受害者，承担巨大的压力和负担，使农村财政状况恶化，基层政府无法正常履行其职能。

四、解决民生财政支出困境的对策研究

1.不断优化财政支出结构，提高民生支出比重，加大财政对民生领域的投入，着力解决和改善民生问题。我国财政应处理好经济发展、行政运转和民生保障之间的关系，推进经济与社会的协调、可持续发展。尽量压缩财政支出中一般性事物支出，节约财政资金，更多的用于民生建设。在优化财政支出结构的同时，马正其(2012)指出我们不仅要继续向教育、医疗卫生、社会保障等民生领域中的薄弱环节倾斜，而且朱团钦、吴玉龙(2013)认为应着眼于促进城乡区域均衡协调发展，将财政多投入于贫困地区和弱势群众，真正实现社会和谐、经济协调发展的美好愿望。

2.完善财政转移支付体系，促进基本公共服务供给的均等化和全覆盖。一方面从宏观角度出发，王宁涛(2011)提出我国需要完善民生财政的转移支付体系，逐渐加大一般性财政转移支付的比例，明确中央政府与地方政府在财政支出上的分配关系。简化政府间层级，积极推进省级及省级以下地区的财政体制变革，提高一般性转移支付的规模和比例，鼓励地区间财政的横向转移支付，逐步实现纵向转移与横向转移相结合的转移支付模式，建立一个标准化的转移支付制度。另一方面从微观角度出发，崔惠民、张厚明(2011)提出应明确财政资金的供给范围，对向社会提供的公共产品和公共服务的支出提供财政全额供给，对那些提供非公共产品和非公共服务的盈利性部门，国家应停止予以财政供给，使这些部门逐步市场化，从而确保财政资金重点放在民生项目支出上。不断缩小城乡间差距，避免地区间差别对待，早日实现公共服务均等化［18］。

3.规范权力运作机制，建立以民生为导向的政府绩效评估机制，为政府财政关注民生提供有力的制度保障。首先，姜永华、鲍曙光(2014)、张雷宝、张连革(2011)、余丽生(2013)学者指出我国需要建立基于民生的财政支出绩效评价体系，发挥好财政绩效评价的作用，把财政资金使用绩效的好坏，作为是否保留或取消财政专项的依据，加大民生支出项目的全方位监督约束机制，杜绝各种“政绩工程、面子工程、豆腐渣工程”等不良或无效民生支出的情况发生，从而提高财政资金的利用率。同时，在法律上，我国应增设和明确《预算法》中有关民生支出的具体项目，将涉及民生领域的全部支出项目列入该法，在预算中详细列明基础教育、医疗卫生、社会保障、就业等重点支出的民生项目的增长率，使民生预算制度化;还需要制定一部完整的财政法作为各项财政法规制度的主法，使每一笔财政收支都能够有法可依、有章可循、管理透明化，将民生财政予以完善［19］。

4.财政要建立完善的社会保障体系，给予民生以安全感、存在感。有效的社会保障制度，是解决民生问题的关键，应从以下几个方面来完善社会保障制度:首先，应适时扩大社会保障的覆盖范围，加快失业保险制度的改革，扩大失业保险的实施范围，使各类城乡企事业职工都有权参加失业保险;推进医疗保障制度改革，建立起一个将社会与个人统筹结合的基本医疗保障制度模式，使更多的人享受到基本医疗保障。其次，尽快完善城乡企业职工的养老保险体系，公民得以安享晚年，进一步建立和完善农村社会保障体系，缩小城乡居民间的贫富差距。最后，构建出一个将弱势群体作为主要服务对象的社会保障网络，坚持财政资金向困难群体倾斜，坚持经常性救济与临时性救济相结合，实行资金的社会化发放，按月或按季直达个人账户。真正实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的美好民生愿景，早日达成“中国梦”的伟大复兴。

5.建立充分反映民意的利益表达机制，真正了解民生之需求。王涛(2011)提出虽然我国民生财政支出在逐年上升，但其支出效果如何，民众对支出是否满意，民生财政能否落到实处，我们都无从知晓。要想确保民生财政支出的民生效用，就必须对其效果进行考评，建立充分反映民意的利益表达机制［22］。让老百姓根据其满意度对民生财政支出进行明细打分，作为改进民生财政支出的依据。陈先森(2011)指出要根据民众所需，提高民主化决策。在制定政策过程中密切关注群众需求，充分考虑大众意向，兼顾各方面的利益关系。完善政策制定过程，使决策程序规范化，建立一个适合于重大政策的评估机制，从而使与重大决策有关的报告制度得以落实。当制定决策失误纠错机制和责任追究制度时，凡是涉及群众切身利益的重要政策制定，必须要征求广大人民群众的意见，对老百姓的利益问题进行全面评估，彻底遏制决策程序中出现的不合法、政策措施不合理、老百姓利益受损等不良现象，加快民生财政决策的科学化、民主化发展进程［14］。

6.进一步明确各级政府在民生事务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。罗文宝、向莉(2014)表明政府进行职能转变时，需要解决“政府管什么、如何管和管到哪种程度”等问题，不要一味追求“万能政府”理念。崔惠民、张厚明(2011)提出应明确区别各级政府的民生事权，比如关系全中国利益的环境问题应由省级以上政府提供，县级政府管理;城乡义务教育和医疗卫生则为县级以上政府提供。而且国家应根据各级政府所承担事权下放相应的财政支出比例，使财力与事权相匹配。特别是在农村公共产品供给责任方面，政府间的财力分配需要严格划分，王福波、夏进文(2014)提出应按照农村公共产品性质与受益范围的差别，将农村公共产品化分为不同的类别和层次，由相应级次和权限的政府进行分类负责，中央政府负责整体性、全局性、战略性的农村公共产品的民生财政支出，地方政府负责与地方利益或局部性利益相关的民生财政支出，农村社区主要负责有关社区性农村公共产品的民生财政支出。

五、结语

纵观上述研究，大量文献对我国民生财政概念的界定、民生财政支出现状民生财政支出存在的困境及对策进行了深入研究，文章通过对上述研究的梳理分析，在民生财政支出困境及对策的研究理论基础上，进行了更深一步的研究:民生财政的定义应该具有权威性，根据2015年3月的两会工作报告，总理特别提出要在医疗卫生、教育、社会保障、就业、文化事业和环保六个方面增加财政投入，增进人民福祉。据此，我们应将民生财政界定为，公共财政中涉及医疗卫生、教育、社会保障、就业、文化事业和环保领域的财政项目。就我国民生财政支出的现状分析，我们不应片面的仅从好的方面或者坏的方面来阐述，应客观的对民生财政支出存在的优劣进行综合评价。“民生财政”的提出是政府处理效率与公平的一种理念的实践与升华，所以，我们应从公平与效率的角度入手，深入研究民生财政支出困境，找到一个公平和效率的帕累托最优点，并在此基础上提出优化民生财政支出的相关对策，完善第三方监督机制，加强监管力度，真正实现促进社会公平正义与和谐发展的民生目标。

作者：周慧 谢园青 单位：湖南农业大学 公共管理与法学学院