国家治理视阈下民族地区的财政监督法治化探讨范文

摘要：财政监督法治化已成为必然趋势，民族地区的财政监督法治化对于财政民主化、规范行政权力、建立现代财政制度具有重要意义。然而，现阶段民族地区的财政监督法治化面临着法条分散、主体不明、效率较低等困境。国家治理现代化为财政监督法治化指明了前进方向。因此，基于贵州的案例，以国家治理为视阈，深入剖析民族地区财政监督法治化的相关问题，从而提出民族地区财政监督法治化的具体路径，已成为亟待研1究的课题。

关键词：国家治理；民族地区；财政监督；法治化

一、引言

财政在经济社会发展过程中具有基础作用，为国家各项制度和措施的正常运转提供源源不断的血液，而财政制度则直接决定经济社会的健康、可持续发展程度。改革开放以来，我国逐步确立了社会主义市场经济体制，经济社会获得高速发展，取得了世界瞩目的成就，而财政的重要作用日益突显出来。一直以来中央高度重视财税体制改革，然而，现阶段我国的财政制度仍然不健全，尤其缺乏有效的财政监督制度，为权力寻租打开了缺口，严重者引起社会动荡。因此，社会各界对建立现代财政制度的呼声越来越高。党的十八届三中全会明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，并将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为“全面深化改革的总目标”，这些高瞻远瞩的论述和部署为我国现代财政制度的确立指明了方向。在对比与统治的区别的基础之上，学者建构和完善了治理理论，目前已被引入相关学科的研究。党的十八届三中全会将国家治理作为全面深化改革的顶层设计，国家治理受到国内理论界和实务界的高度关注，并对其展开了有益探索。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。

这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。[2]因此，国家治理现代化就是通过对治理主体、治理机制以及治理效果的调整和优化，充分调动各方面的积极因素，构建公共事务管理的高效、协调、可持续机制，从而确保国家治理的良性运转。国家治理的最终目标是实现善治，包含了法治、透明、责任、回应、有效、参与等关键要素，对此学者已基本达成共识。现代法治的核心要义是良法善治。正是现代法治为国家治理注入了良法的基本价值，提供了善治的创新机制。国家治理现代化的实质与重心，是在治理体系和治理能力两方面充分体现良法善治的要求，实现国家治理现代化。[3]因此，法治构成国家治理现代化的核心要义，而在国家治理的统领之下，推动财政监督法治化，建构法治财政体系，是当前亟待解决的重要问题。不同于其他地区，民族地区受到各种因素的综合影响，其国家治理具有特殊性和复杂性，因此，以国家治理为引领，基于贵州的案例，从主体、机制及效果等方面深入分析民族地区财政监督法治化的相关议题，从而建构现代财政制度，这成为本文的基本动因。

二、国家治理视阈下贵州财政监督法治化的意义

（一）明确财政监督的主体，推进财政的民主化

不少学者认为，财政具有“财”与“政”两方面的属性。一方面，财政是国家治理运行的基础要素，为经济社会的发展提供动力；另一方面，财政应“取之于民，用之于民”，因而关乎每个公民的切身利益和社会公正。法治主要通过对主体行为的约束和限制，从而为其他主体提供一种可预期的秩序。因此，财政监督法治化能够明确监督的主体以及被监督的事项，确保顺利实现财政职能。贵州处于西部民族地区，多民族交流十分频繁，近年来经济社会取得了长足发展，财政行为更加频繁，而由于地理环境和发展基础的差异致使辖区内的各个地区的发展并不协调，财政需求的重点也不相同。因此，从国家治理高度推进贵州的财政监督法治化不仅能够正确履行财政职能，同时也能推动财政民主化，真正回应时代和民众需求，促进全省经济、社会、生态的可持续发展。

（二）完善财政监督的机制，规范行政权力运行

财政是包含预算和决算等在内的一系列的过程，本质上体现为行政权力运行的轨迹。在历史的发展进程中，人们越来越认识到，不受监督的公权力可能会给私权利带来伤害，这与服务型政府建设的目标相悖，因此，在社会主义市场经济条件下，采取有效的措施将政府的财政行为纳入监督的范围，已刻不容缓。财政作为政府治理的重要支柱，其收入筹集、支出安排，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。[4]改革开放以来，中央推行以经济建设为中心的方针，贵州经济得以快速发展，政府也及时参与到经济活动中，而各项社会事业的开展使得行政权力极速扩张，财政行为面临偏差的风险。因此，从国家治理的整体性出发推动贵州财政监督法治化能够完善相关的机制，规范行政权力正常运转，从而为后发赶超、同步小康奠定坚实的基础。

（三）提升财政监督的效果，建立现代财政制度

现代财政制度的核心在于法治与责任。法治意味着有明确的权利义务关系的承受主体，并提供了一套完整的行动程序，财政监督法治化既能够落实最终责任，而且也能够建立和完善现代财政制度。现阶段，贵州正在大力实施精准扶贫开发工程，经济、社会、生态的协调发展任务突出，因此，将经济、社会、生态的发展统合于国家治理的框架之中，以法治思维和方式建构和完善财政监督动态制度体系，尤其注重对公共资金运行效果的评估，能够为民族地区现代财政制度的建立提供重要参照。

三、国家治理视阈下贵州财政监督法治化的困境

（一）财政监督的法条分散

国家治理现代化关键在于各项公共事务都在法治框架下有序展开，推动法治中国建设，因而必须以健全和完备的法制体系为前提。现行财政监督的相关条款散见于《中华人民共和国预算法》《财政部门监督办法》《贵州省财政厅内部监督检查暂行办法》等相关的法律和规章之中，财政监督的相关立法不具有系统性。《中华人民共和国预算法》与《财政部门监督办法》对于财政监督的规定倾向于原则性，尤其是在民族地区的适应性仍有待考究，而《贵州省财政厅内部监督检查暂行办法》的位阶较低，无法调动各方面的力量形成对财政的“大监督”局面。法律配套的不完善也意味着对财政监督的内容、责任机制、财政主体间的联系缺乏整体性的梳理和描述，继而制约了财政监督职能本身朝向规范化、系统化的方向迈进。

（二）财政监督的主体不明

目前，贵州省级财政设立了监督机构（监督检查局和执法总队），但大部分县级财政部门没有设置专门的财政监督机构。如表1所示，9个市(州)中有3个市未成立财政监督执法机构，121个县级财政部门（88个县、33个经济技术开发区）中有32个未设立监督机构及82个未设立执法机构；而市县级财政部门中设立的143个机构（监督机构98个、执法机构45个）有21个机构未独立，全省1795个乡镇财政所（或财政分局）未设立财政监督机构或监督岗位，不符合相关规定。而人员配备也存在比例不足的问题，全省145个财政监督机构共配备财政监督干部265人，平均为1.82人。其中，省级2个机构共配备10人，平均为5人；市(州)级15个机构共配备41人，平均为2.7人；县(市)级128个机构共配备214人，平均为1.67人；而所有的乡镇财政均没有设立监督岗位或配备监督干部以履行监督职责。由此，县、乡两级财政监督未能达到《财政检查工作办法》(财政部令第32号)第七条“财政部门组织开展财政检查应当组成检查组”以及第十四条“实施财政检查时，检查人员不得少于两人”的规定，同时也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人”的规定。由于中央政府在信息获取上的制约，相比易于衡量的经济增长目标而言，下级政府公共服务职能实现量化评估的难度很高，导致高层政府很难对下级政府的行为变异进行惩罚。[6]财政监督机构和人员上下级未能相互对应，导致责任主体不明确，有违法治精神。

（三）财政监督的效率较低

国家治理以善治为目标，因而要求明确的治理效果，良好的制度执行效果同时也是法治的基本要求，因此需要高效的财政监督才能回应国家治理和法治的要求。财政监督应当覆盖收支行为的全过程，每一环节都不可以扭曲人民意志，人民有权利监督和制约任何一层委托—关系中的信息传递。[7]目前而言，贵州的财政监督表现为被动的、静态的监管，将主要精力集中于事后检查，并且多是出现问题后的补救措施，而对于事前审核和事中监控力度不够，这种比较分散的监督方式，无法建立主动的、动态的监督系统，大大降低了财政监督的效率，不能充分发挥财政监督的效用。而且，目前的补救式监督方式，忽略了对公共资金运用的绩效作出客观评价，不能准确反映出公共财政的民主性。

四、国家治理视阈下民族地区财政监督法治化的路径

（一）构建财政监督的法制体系

国家治理现代化离不开完备的法制体系，健全的财政监督法制体系是民族地区财政监督法治化的基本前提。十八届四中全会明确指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，首要的前提是各个领域都要有法可依。财政运行涉及社会经济的各个领域，也是国家与人民、政府与市场关系的集中体现，对法治的要求比较高，以高层级的法律甚至宪法规定财政运行的基本规则，已成为财政法治的发展趋势。[8]因此，在总结民族地区财政监督的经验的基础上，整合现有的资源，提升至国家治理的高度从全局视野出发，根据相关法律法规，在省级层面制定法律位阶更高的专门的地方性法规，已成为推进民族地区财政监督法治化的必然选择。为了体现权威性和专业性，该规范性文件直接以《某省财政监督条例》命名，明确监督的实施程序、具体事项、法律责任等，以民主立法和科学立法的理念征求各方意见并充分论证，确保颁布实施。

（二）注重财政监督的多元协同

国家治理体现了多元共治的理念，而国家治理现代化旨在形成政府与社会合作治理的局面，民族地区财政监督法治化离不开多元主体协同发挥作用，从而形成“大监督”的局面。首先，明确人大监督的具体职责。人大根据《宪法》和《预算法》的相关规定，对政府的财政预算草案编制、执行、调整和决算进行审查、评议、调查、分析、督促、批准，督促政府财政资金来源和使用符合经济社会的发展要求，履行代表人民管理国家和社会事务的职责，真正体现人民群众的意志和利益，从而促进政府廉政建设和依法行政。“为了达到民族共治，应利用和创造各种条件鼓励公众参与到民族自治地方的财政治理中来，创新公众参与的形式”[9]因此，人大也需要根据相关法律规定以及法治精神，建立财政预算草案公开和公示制度，广泛听取各民族民众的意见，保障公民知情权、参与权、表达权和监督权，实现依法行政、依法理财和民主理财。此外，为社会公众监督提供便利条件。与国家保密相关规定相协调，财政部门、预算部门和单位应当建立预算和决算信息公开制度，积极将资金运行状况及时公开，主动接受社会公众的监督。

（三）推进财政监督信息化建设

随着互联网信息技术的飞速发展，社会各主体间的联系更加便捷，国家治理也面临新的课题，这为民族地区财政监督法治化提供了新的机遇。大数据时代的到来，改变了信息流动的路径和权力运行的向度，正推动着政府治理机制的深刻变革。[10]大数据信息技术极大地提高了信息的整合能力和共享效率，因此，在民族地区的财政监督过程中，充分运用财政与会计管理信息平台，构建财政监督网络系统，推进监管数据采集、分析、预警信息化，与此同时，共享财政、审计、工商、税务、金融、监察等部门已建立的信息平台，能够提高财政监督的效率。此外，通过特定的信息平台及时公开公共财政资金的运行情况，促进资金流动的每个环节都公开化，从而形成动态的监督机制，增强财政监督的主动性，注重对公共资金运行结果的监督。事实上，政府绩效评价有着深刻的社会背景及内置的价值导向，要求在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民诉求，即凸现所谓“公平性”。[11]公共资金的运行结果通过政府绩效反映出来，因而财政部门可以确立绩效监督的理念，跟踪监督检查绩效目标设置的科学性、绩效目标实现程度、绩效评价工作质量等，并与审计监督进行对接，确保高效利用监督结果。

参考文献：

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[11]郑方辉，廖逸儿.财政专项资金绩效评价的基本问题[J].中国行政管理，2015，(6)：46-52.

作者：张忠民1；罗雅文2 单位：1.贵州财经大学，2.中南财经政法大学