京津冀协同中的新型城镇化建设研究范文

[摘要]

根据河北省的城镇化发展现状，分析了河北省城镇化建设与地方公共财政之间存在的突出矛盾，并对河北省新型城镇化建设发展提出了几点建议，以期能通过地方公共财政管理创新和市场经济投融资创新，不断推进河北省城镇化的可持续发展，促进河北省对接京津冀协同发展的大战略。

[关键词]

京津冀协同；新型城镇化；公共财政

十八届三中全会提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展。《京津冀协同发展规划纲要》明确指出河北省为新型城镇化与城乡统筹示范区。城市的核心功能就在于，通过它可以实现生产要素和资源的最密集使用和最有效配置，从而获得最好、最经济的产出，城镇化是支撑中国经济可持续发展的最大潜在内需和持久增长动力。[1（]P20）河北省新型城镇化的建设将极大地推动京津冀协同发展，承接京津产业、人力和资本的转移，从而全面促进河北省社会经济的科学发展和可持续发展。

一、河北省的城镇化建设情况

河北省积极响应国家大力发展新型城镇化的战略决策，近年来全面开展城镇建设“三年大变样”，新型城镇化建设得到了全面深入的发展。为河北省统筹城乡发展，加快河北省经济社会全面进步打下了坚实的基础。早在2011年国务院就对河北省的《沿海地区发展规划》给予了肯定与批复，这意味着将河北省沿海地区的发展提高到了国家战略高度。2014年4月河北省委、省政府出台的《关于推进新型城镇化的意见》指出：河北省要在2017年全省人口城镇化率达到53%左右，到2020年，城镇化率达到56%左右。河北省近几年来在“三年大变样”的政策推动下，新型城镇化建设发展迅速，城镇化率不断提高，全省的综合经济实力加强。而且，城镇居民收入也不断增长，人民生活水平逐渐提高，城镇面貌发生了很大的变化。2014年末，全省城镇化率为49.3%，共有3642.4万的城镇人口，和2013年末相比增加了113.95万人。其中，唐山市、石家庄市、廊坊市、秦皇岛市和张家口市的城镇化率超过50%，城镇化水平明显提高。全省城镇化率由2008年41.9%提高到2014年49.3%，6年间增长7.4个百分点，年均增长1.23个百分点，与全国平均水平的差距在逐步缩小。另外，从经济发展情况来看，河北省的11个设区市和20个县级市市区产业的增长值占全省产业值的比例持续增长。169个县、市、区中有明显特色、有规模的产业集群就有117个，形成了河北省城镇化发展的强有力支柱。河北省11个设区市经济发展态势良好，还有一部分中小城市在快速崛起，是河北省新型城镇化发展的巨大潜力。但是，从全国范围来看，河北省的城镇化水平仍然较低，与全国的城镇化率54.8%还有一定距离，在中东部有沿海城市的省份中，河北省的城镇化发展程度处在末位。与京津冀中的北京的城镇化率86.2%和天津的城镇化率78.28%还有很大的差距。

二、河北省城镇化建设中存在的一些问题

自新中国成立以后，我国城镇化的发展就一直是在政府部门的主导和监管之下。这种城镇化的发展模式，可以使得政府部门管理与控制城镇化的发展方向、发展程度和发展重点，也可以有效地支持和聚集城镇化建设所需的各种资源。1994年，我国实行了财政的分税制改革。大大提高了中央政府的财政收入，也使得中央和地方政府的财权与事权不统一，虽然财权集中到了中央，但是事权仍然归地方政府，给地方政府的财政支出造成了巨大压力，以至于地方政府只能“上有政策，下有对策”，想方设法地从财政资金之外找出路，靠“卖地”增加收入，这就是“土地财政”。[2（]P6-9）1998年亚洲金融危机后，为拉动地方经济增长，地方政府也寻求过其他出路，通过建立城投公司、开发投资公司和国有经营公司等形式，凭借政府信用向商业银行融资开展城市基础设施建设。2009年后，地方政府为了应对金融危机，配套中央资金进行地方基础设施建设的背景下，加快了地方投融资平台的建设，形成了地方政府融资平台的特有形式。导致城镇空间规模过分扩大、城镇工业化发展远远超前于人口城镇化，进城农民工暴增同时乡镇劳动力缺乏的种种问题。[3（]P29-33）当前的财政体制已经影响和制约了我国新型城镇化的发展，对经济社会和人民生活水平的提高都产生了不利影响。在河北省新型城镇化建设中也还存在一些突出的矛盾：

1.行政主导下的新城镇建设，在经济新常态下难以持续在前期的经济高速发展时期，地方政府通过税收和土地财政获得了大量的收入，可以用于城镇化建设，另外，在前期财政刺激政策中，地方政府通过银行贷款和地方投融资平台筹集了很多资金，从而导致地方政府债务迅速扩张，债务负担越来越重。由于房地产周期性调整导致土地出让金大幅缩减，再加上2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）中“政府债务不得通过企业举借”和“坚决制止地方政府违法违规举债”等规定，大大限制了地方政府通过投融资平台融资的能力，导致地方政府难以借新还旧，在经济新常态下，经济速度的下行，同时由于当前处于三期叠加的经济新常态，受制于各类收入增长的下滑，对于投资的支持出现明显减缓，如果仍然依靠完全由政府来推动城镇化建设，现实情况不允许。

2.经济的下行导致投资的产出效应减弱目前，宏观经济已进入总需求不足和通货紧缩，总需求不足的危害至少体现在三个方面：总需求下降导致当前收入和就业下降；总需求下降损害了企业的盈利和未来融资的能力，导致货币政策传导阻塞，阻碍经济复苏；持续的总需求不足将导致未来潜在产出下降。这些情况的出现也会对城镇化建设造成影响。

3.政府缺乏精细化的科学规划长期以来我国的城乡“二元化结构”导致了人口、经济、资源的配置不合理，造成了巨大的浪费，在很大程度上限制了我国城镇化的建设与发展。河北省的城镇化建设也存在这些问题，很多地区的城镇化发展规划缺乏科学性、全面性，也不够细致。具体有以下几方面问题：一是城镇化发展规划墨守成规，没有体现河北省的人文地方特色；二是城镇化建设欠缺预见性与可操作性，缺乏长远的切实可行的科学规划；三是城镇化建设规划缺乏客观性，决策者的主观随意性较大，不能保证规划的持续性和有效性；四是缺乏城镇化总体规划与各种专项规划以及战略规划和短期规划之间的有效衔接；五是没有完善的城乡统筹发展规划，以往的城镇化发展偏重于市区建设，缺乏对县镇乡村的发展规划，不符合现阶段新型城镇化的发展要求；六是许多地方对基础设施的维护管理工作不到位，只管建设，不管运行维护，将会造成更大浪费。[4（]P60-64）

4.当前农地支撑下的城镇化，使得新市镇建设中的产业支撑较薄弱河北省的城镇化建设中产业支撑力相对薄弱。从各城市的情况来看，唐山虽然建立了相对完善的产业体系，尤其随着城镇化进程的加快，主要行业的自主创新能力不断加强，但是只能以煤炭和钢铁等消耗性资源行业为主，产业结构单一，第三产业发展萎靡。石家庄尽管一直坚持强化产业支持的城镇化发展策略，但是市内缺乏有特色、竞争力强的产业集群，大多数县镇没有特色产业、品牌产品和专业市场的支撑。省内其他一些城市也有这些问题。

三、对河北省新型城镇化建设的几点建议

如何使新型城镇化成为新常态下河北省经济增长的新引擎，实现京津冀协同发展中新型城镇化和城乡统筹示范区的建设，是河北省目前要思考的首要问题。

1.破除新城镇建设中的二元化体制，加强城镇规划的科学性和全面性我国的二元化经济体制已经成为限制我国经济社会全面发展的严重桎梏，对新型城镇化的发展也产生了巨大的负面影响。以前以二元经济体制为基础的旧的城镇化发展格局已经不再适用。当前应当形成城乡经济社会发展一体化的新格局，注重对县镇乡村的资源配置，立足于乡镇的就地城镇化。第一，要解决的是废除城乡二元化结构下的农地产权制度，使乡镇土地使用权交易平等化、民主化，有效保障城镇土地使用权的流转与资源合理化配置。对于农村集体所有的土地、土地使用权，应允许其合理有序地进行市场化公平交易，转变乡镇土地的政府行政征用形式，建立以市场配置为导向的乡镇土地出让制度，使乡镇农民能够真正获得城镇化建设的好处。[5（]P239）同时，完善乡镇土地的退出制度，支持进城务工有稳定职业和经济来源的乡镇居民自愿流转和退出原有农地。提供乡镇土地的市场化评价体系，为乡镇农民退出和交易土地提供评估服务。还要建立城乡一体的社会保障体制，完善乡镇居民的社会保障制度，为乡镇农民提供公平的养老、医疗、保险等社会保障。第二，城镇化规划技术上的工作，一定要做到精细化谋划，特别是要注意城镇化过剩问题，城镇化不能是人口和面积一味地盲目扩大，一定区域内城镇化的面积和所需容纳的人口，要有合理的比例，如一定的人均面积，如果人均面积过大，就会出现住房过剩现象，同时与之配套的学校、商店、写字楼、综合市场、综合体都存在一定的分配和比例关系，如果在建设过程不进行精细的科学规划，容易形成过剩，造成大量的浪费，也容易形成“鬼城”。[6（]P40-59）

2.加强基础设施和公共服务设施的财政保障目前地方政府还没有稳定的财源，主要是依靠卖地、投资或中央转移支付来融资，城镇化的规模不断扩大，质量却未见提高。第一，提升县域政府提供公共服务的能力，确保城镇化对基础设施和公共服务的需求与县域政府能力供给的平衡和良性互动。政府应当增加乡镇基础设施和生活设施的财政投入，注重提高乡镇建设的质量，以基础薄弱环节为着力点，注重乡镇居民生活污水、生活垃圾等处理设施的建设；增强乡镇基础教育、环境卫生、农民福利和文体娱乐等社会服务设施的建设，逐步将公共服务资源向乡镇和农村转移；建立健全乡镇就业和择业保障以及农村住房保障，建设城乡一体的基础设施和公共服务体系，优化乡镇农村的基础设施和公共服务。第二，提高政府资源配置的效率，依靠高效率实现城镇化建设的效益，在当前经济下行，财政收入增长减缓的情况下，显得尤为重要。在有序推动城镇化中，化解农村劳动力转移中的市场风险以及降低流动的行政成本和制度成本。第三，适时完善农村劳动力的住房公积金体系，促进住房公积金对转移劳动力的支持。在城镇化规划中要将转移劳动力的住房问题纳入城镇化建设规划，通过鼓励和税费减免的方式促进社会单位和个人参与住房投资建设，适时完善农村劳动力的住房公积金体系，促进住房公积金对转移劳动力的支持，增加对农村转移劳动力吸纳能力和承载能力。

3.破解新市镇建设的资金瓶颈，发挥市场的资源配置作用从我国改革开放至今的实践经验可以得出，市场化是优化资源配置的最有效途径，竞争机制是提高公平与效率的保障。自改革开放以来，产业化、现代化和经济社会的飞速发展，根本上缘于我国持续不断地奉行市场化的资源配置原则。国外经济研究也证明，在市场这只“看不见的手”的作用下，经济社会中的生产要素只有通过自由流动才能最大限度地发挥市场机制的作用。我国的新型城镇化建设也是如此，必须促进生产要素在城镇和农村之间的市场流动，使城乡要素资源合理配置逐步均衡，不断优化体制创新，发挥市场在资源配置中的决定性作用，对于推进京津冀新型城镇化建设提供经验。[7（]P100）若要实现城镇化，在提升地方政府提供公共服务的能力时，必须大力开展市场化融资，使资金取之于民，用之于民，形成良性的循环，这也是未来城镇化建设投融资体制改革的主要发展趋势。吸引民营和民间资本对基础设施的投入，使资金能够按市场原则合理配置，实行分散化投资以降低投资者风险，如PPP融资、资产证券化、引入战略投资者等多种融资方式。同时政府通过“杠杆率软着陆”降低政府债务风险，高债务和高杠杆是目前政府和许多企业面临的问题，会导致金融体系不稳定。去杠杆的作用，有利于经济稳定和发展，减少债务，或者通过转换低利率的负债来转换高利率的负债降低杠杆，实现“杠杆率软着陆”。[8（]P54）如果不真正按市场经济规律进行运作，缺乏有效吸引社会的方式，就会出现社会资金过剩和城镇化建设资金缺口的矛盾。

4.加强职业培训，提升新城镇的创新创业水平加强对转移人口的职业培训，有利于以创新引领创业，以创业带动就业，形成完善的创新创业服务体系，可以吸收各种资源和人口向城镇转移，特别有利于促进农村劳动力向城镇的流动，有利于形成城镇化建设中的产业支撑。可以发挥大专院校和科研院所的作用，实行“政府学习+实践教学”的模式，提升转移人员的综合素质、创业水平和技能水平，大力开展“互联网+和电子商务”促进创新创业的开放性。[9（]P3）在实际的职业培训中应当加强以市场为导向的创新，不是以技术为导向，创造价值就是创新。加大对各级领导干部的规划水平培训，提升规划设计的整体水平和建设，加大改革创新力度，才能在提高城镇化质量和水平上实现新突破。

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作者：彭剑君 康莉莉 单位：河北地质大学 监察审计处