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财政供养系数因素

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随着社会保障制度改革和农村税费改革的深入发展,财政供养人员概念的外延已发生很大变化。现在所称财政供养人员是指由各级财政部门依据政府编制机构核定的编制而给予全额或差额工资保障的人员,包括行政事业单位在职人员、离退休人员、纳入财政社会保障人员、优抚救济人员和农村税费改革后的村组干部等。本文所指财政供养人员仅为财政部门依据政府编制机构核定的编制而给予全额或差额工资保障的行政事业单位在职人员,它反映了一个地方履行一级政府事权而供养的工作人员。

本文以湖北省72个县(市)财政和部分市县财政的有关数据为依据,对地域人口、人员结构、可用财力、公共支出、地理环境、政策环境等因素与供养系数的关系进行分析,并对孝感市的财政供养系数进行实证分析,在此基础上提出了降低财政供养系数的建议。

一、影响财政供养系数的相关因素分析

1.地域人口与供养系数的关联分析。

分析方法:(1)将全省72县(市)按地域人口由大到小排列,并按人口数量自然划分成10个档次。(2)将财政供养人员数量随地域人口顺序排列,并按地域人口档次计算平均值。(3)各档次的财政供养人员总量除以对应档次的地域人口总量等于该档次财政供养系数。具体统计和计算过程略,结果列表如下:

关系显示:(1)财政供养人员数量与地域人口数量成正比变化。人口大县,供养人员相应较多;人口小县,供养人员相应较少。(2)财政供养系数与地域人口数量成反比变化。人口大县,供养系数较小;人口小县,供养系数较高。(3)综合关系。人口大县供养人员较多,但供养系数较低;人口小县供养人员较少,但供养系数较高。

推论:人口大县供养系数较低,人口小县供养系数较高;降低供养系数的重点是人口小县。但现实中人口小县供养人员较少,而人口大县供养人员较多。本文认为,由于供养系数的分母——地域人口的不可比成分较大,考核供养系数应以分子——供养人口为主。因此,降低供养系数的重点应是供养人口大县,而不是供养人口小县,即不能以供养系数高低作为减少财政供养人员的实践标准。

2.人员结构与供养系数的关联分析。

分析方法:(1)划分。将财政供养人员按工作性质分为行政单位供养人员、事业单位供养人员两大类。人员经费相应划分为行政人员经费和事业人员经费。(2)对比分析。选择某市作为样本。(3)比较年度。选择1993年与2003年的有关数据进行对比。

关系显示:(1)行政与事业人员结构虽有所变化,但变化不大,基本保持了一定的比例。即行政机构人员占1/3,事业单位人员占2/3。(2)教师数量占事业单位人员总量的1/2强,比重显得过大。

人员经费的结构与人员的结构呈同向变化关系。(1)在人员经费结构中,行政人员经费占经费总额的比重30%,事业人员经费占经费总额的比重70%,其中教师经费占事业人员经费的比重接近60%。调查发现,当行政编制冻结后,事业单位供养人员急剧膨胀。一部分是历次机构改革中行政机关精简人员,一部分是新进单位的人员,大部分都流向事业单位或压往二级单位。较多事业单位或二级单位人浮于事,相互攀比,一些苦活、累活没有人做,在社会上临时聘用人员。(2)人均经费水平逐年提高。其中事业人均经费支出增长27.4%,教育人均经费增长22.05%,均高于行政人均经费支出增长5.6个、0.25个百分点。

推论:供养人员结构反映了一级事权中从事行政与事业工作的人员配置比例。从相对比例看,事业所占比重过大,尤其是教师人数及经费比重突出。据此推论:降低财政供养系数,减少供养人员的重点是事业单位,其中优化教师队伍应是重中之重。

3.可用财力与供养系数的关联分析。

分析方法:(1)可用财力为一般预算收入与转移支付之和。本文将72县(市)一般预算收入与转移支付相加后,按照可用财力大小自然划分为5个档次。(2)供养人员数量范围指划分档次内最低数量到最高数量范围。(3)人均财力水平是指各档次可用财力金额之和与财政供养人员数量之和的比值。具体统计和计算过程略,结果列表如下:

关系显示:(1)财政供养人员与可用财力成正比变化。可用财力较多的县市,财政供养人员较多;可用财力较少的县市,财政供养人员较少。(2)人均财力支出水平基本相等。不管是财力多的县市,还是财力少的县市,人均可用财力基本保持在一个相等的水准。(3)综合关系。人均可用财力没有拉开档次,可用财力主要聚集在养人上。财力强的县市多养人,财力弱的县市少养人。

推论:财力多的养人多,财力少的养人少,据此推论,财政就是“吃饭财政”,财政增收就是为了供养更多的人员,而这却背离了一级政府事权人员配置的原则,是财政工作的误区。因此,降低财政供养系数不能将可用财力与供养系数挂钩。

4.公共支出与供养系数的关联分析。

分析方法:借助于财政收入、财政支出、地域人口、可用财力、工资水平等指标之间的公式推出公共支出与供养系数之间的关系。下面是演绎过程:

(1)人员经费支出=财政供养人员×人均工资标准=供养系数×区域人口数量×人均工资标准

(2)财政支出=经常性支出+专项支出=(人员经费支出+公务费支出)+专项支出

(3)财政支出=可用财力=财政供养系数×区域总人口×人均工资标准+公务费支出+专项支出

财政供养系数=[财政支出-(公务费支出+专项支出)]/区域总人口×人均工资标准=(可用财力-公共支出)/地域人口数量×人均工资标准

关系显示:在一定时期内,某县(市)的可用财力、地域人口数量、人均工资标准基本上保持在一个不变的水平,可视为常量指标。因此,财政供养系数与公共支出存在十分密切的关系。由于公共支出是被减量,被减量与差值成反向变化关系,即公共支出越大,供养系数越小;公共支出越小,供养系数越大。当可用财力等于公共支出时,供养系数为零。当可用财力大于公共支出时,供养系数为正;当可用财力小于公共支出时,供养系数为负。

从事权与财力配置上讲,一级政府有一级事权,一级事权有相对应的可用财力。根据这一设立原则,一个地方的可用财力应包括两部分:首先,履行一级事权所需的非人力资源财力,主要指物质资料、生产工具等。其次,完成一级事权所需配备的人力资源所需财力,主要指生产与再生产的补偿财力,如工资、奖励、福利等。按照行政管理理论,国家赋予同一级政府的事权是基本一致的,公共支出也应该是一致的。但由于各级的工资标准、地域人口、可用财力不同,财政供养系数必然是不同的。在同一级别的公共事权相同的前提下,可用财力较多的地方,可用财力超出公共支出的增量就多,就可以提高供养系数。而可用财力较少的地方,可用财力超出公共支出增量就小,财政供养系数就低。而可用财力比公共支出低的地方,财政供养系数为负数,这个地方的财政必然是负债运行。

推论:如果一个地方履行一级事权不完整,则说明可用财力不足以养人,供养系数应为负值。但在实际中,履行一级事权不完整的地方较多,但财政供养系数却为正值,有的还较高。理论与实践产生了矛盾。实际情况是由于供养人员失控。可用财力大量向人员经费集中转移,挤占了履行正常事权所需财力。因此,降低财政供养系数,需要划分地方可用财力,可用财力必须首先用于履行一级事权,并据此配备相应人员,超过公共事权所需人员必须精简。

5.地理环境与供养系数的关联分析。

分析方法:(1)将全省72个县(市)按地理特征分为五个类型:山区县、丘陵县、平原县、城郊县、湖(库)区县。(2)地域人口、供养人员范围按各类型从最小到最大列示。(3)供养系数为各类型县(市)的供养人员总数与地域人口总数的比值。具体统计和计算过程略,结果列表如下:

关系显示:(1)地域人口起点基本相同,变化幅度逐步增加。主要是地理环境和行政区划造成的。(2)供养人口起点依次增大。说明供养人员与地理环境呈同向变化关系。其中山区县供养人员相对较少,而平原、城郊、湖(库)区县供养人员相对较多。(3)供养人员在3万人上下变化。这是一个县(市)的最大值。(4)供养系数依次减少。虽然地域人口、供养人员同向增加,但地域人口依次增长高于供养人员依次增长,即供养系数分子增长低于分母增长,导致供养系数依次减少。计算结果证实了这一点。

推论:由于人口增长控制属于国家计划生育政策范围,我们只能控制供养人员增长。按照地理条件与供养人员关系,控制财政供养系数重要依据是按供养人员起点大小,即按地理划分的后三类(湖库区县、城郊县、平原县)应是重点控制地域。

6.政策环境与供养系数的关联分析。

分析方法:本文涉及政策环境包括行政体制、财政体制、人事体制、经济周期等,由于这些方面都是一个庞大主题,限于篇幅,此外主要以定性分析这主。

(1)行政体制与供养系数。目前,我国行政体制设计是五级管理体制,即中央、省(直辖市、自治区)、市(自治州)、县(市级县、县级区、自治县)、乡镇(民族乡)。各级不论区域人口多少,面积大小,级次高低,经济好坏,都设有“大而全”的行政事业管理机构,配备有一定数量的工作人员。据有关资料,解放初期,全国的官民比例为1∶600,到2002年各级各类官员占总人口的平均比例已达1∶28,干部总人数是解放初期的80多倍。这种庞大的层次多的行政管理体制,不仅办事效率日益低下,而且需要巨大的行政管理成本作支撑。仅以乡镇为例,1984年,全国撤社建乡结束时有乡镇92476个,按当时每个乡镇平均支出20万元计算,需要消费财力184.9亿元。经过改革,到2003年底止,全国乡镇减少至38464个,按2002年每个乡镇平均支出50万元计算,仍需要消耗财力192.3亿元。以湖北省的情况来分析,2002年,全省财政供养人员中,省地两级供养人员占全省比例为1/4弱,而县乡两级供养人员占全省供养人员比重为3/4强,其中乡镇级占全省比重达到24.45%。

关系显示:行政管理层次与财政供养人员成正比,与财政供养系数成正比。

推论:根据上述关系显示,要降低财政供养系数,需要减少行政管理层次。按照市场经济国家通行做法,行政体制设计只需设三级政府,我国可比照改革。

(2)财政体制与供养系数。从1994年起,我国实行了分税制财政体制,实行了“统一领导,分级管理”的体制,按照这种“分灶吃饭”的财政体制,一级政府有一级事权,一级事权有相应的财力。但从分税制10年运行的情况看,各级事权不规范是突出的问题之一,在地方各级体制运转中,经常有事权错位、缺位和越位的情况出现,形成了中央调控各地事权的局面。特别是几次增加工资,在经济转型时期产生了一定的“吸引效应”,各地膨胀了一大批人员。后来,在“一要吃饭,二是建设”思想引导下,地方政府及财政把保工资发放作为第一要务,更是巩固了“吸引效应”,不少地方特别是经济落后省份没有把住关口,供养人员无序膨胀,相互攀比,增加了一定数量的财政供养人员,提高了供养系数。

关系显示:财政体制不规范,为地方供养人员增长创造了机会。

推论:一级事权不能相对独立,就不是完整的分税制体制。要认真执行分税制,增强地方各级事权的相对独立性。增加工资要适合社会发展状况,实行地方听证制度,不能强求各地统一。

(3)人事体制与供养系数。目前,全国人事制度特别是人员管理方面缺乏统一的法律制度,这也是财政供养人员居高增长的重要原因。主要表现在:一是在编制管理上,人事部门与财政部门形成了“两张皮”。产生了人事核定的编制,财政不一定认可,但为今后转正奠定了基础。二是在供养来源上,预算内与预算外“两张皮”。产生了单位认可的人员,虽然没有人事或财政编制,但仍然由单位供养,也为今后逐步转正创造了条件。三是在进人问题上,缺乏法律规范。进人质量、进人数量、进人对象,全凭领导研究决定,没有统一规划。四是在人员出口上,不鼓励人员出去。主要是工龄时段太长。以国家公务员为例,只要不犯错误,都必须坚持工作30年,机构改革也不能精简。按照每人30年的平均工龄批次依次平行推移,供养人员基数必将越来越大。

关系显示:人员编制、人员经费实行多头管理,是财政供养人员间接增长的重要原因。进人无法律依据,是财政供养人员直接增长的重要原因。人员出口不畅,不断产生基数累积,是财政供养人员增加的潜在基础。

推论:编制管理、经费来源管理分割,进口松出口紧,导致财政供养人员必然增长,仅靠财政一家加强管理不行,要控制供养人员无序增加,降低供养系数,必须改革现行人事制度,对人员编制及预算外资金实行统一立法管理,出台激励人员有序流动的相关政策。

二、孝感市财政供养系数与全省、全国、国际比较和推论印证

孝感市位于湖北省中部,现辖7个县(市)区,国土面积8910平方公里,总人口506万人。2003年国内生产总值343.55亿元,财政收入18.39亿元,其中一般预算收入9.53亿元。从地理特点看,北有山区县(大悟县),南有湖区县(汉川市),中有丘陵和平原县(安陆市、应城市、云梦县、孝南区),是一个地理多样化的典型区域。

1.孝感市财政供养系数与全省比较。

(1)7个县(市)区供养系数与全省县(市)比较。

分析方法:将7个县(市)区的地域人口、财政供养人员、供养系数按照地域人口由大到小排列,然后根据全省72个县(市)有关资料,找出各项指标所占位置,分析其中的关系。

关系显示及推论印证:①地域人口排序及关系。地域人口高于全省平均值的县(市)有3个,从大到小依次为汉川市、孝南区、应城市。地域人口低于全省平均值的有4个县(市),从大到小依次为孝昌县、安陆市、大悟县、云梦县。分析发现,地域人口与供养人员基本呈同向关系。②供养人口排序及关系。供养人口高于全省平均值的有5个,即汉川市、孝南区、应城市、安陆市、云梦县。低于全省平均值的有2个,即大悟县和孝昌县。说明7县(市)区财政供养人员整体水平较高。③供养系数及关系。高于全省平均供养系数的县(市)有3个,即云梦县(3.09%)、安陆市(3.06%)、应城市(2.93%)。这种结果印证了“减少财政供养人员不能仅以供养系数为标准”的推论。

(2)市直财政供养系数与全省市州比较。

分析方法:①将全省9个市州(武汉市不可比)的财政供养系数进行排列比较,找出其中存在的关系。②地域人口指履行事权所辖行政区域总人口。③财政供养人员指市(州)本级财政供养人员。

关系显示及推论印证:①地域人口及关系。全省市州地域人口最多的是黄冈市(723万人),地域人口最少的是随州市(249万人),其中孝感市所辖人口在全省市州中排第4位,居于中等位次。②供养人员及关系。全省财政供养人员最多的是黄冈市(207418人),供养人员最少的是随州市(64000人),其中孝感市市直供养人员排全省市州第4位,居于中等位次。从排序看,供养人员与地域人口排序基本呈同向关系。③供养系数及关系。全省财政供养系数最大的市州是咸宁市(0.35%),供养系数最小的是(0.25%),其中孝感市供养系数排全省市州第7位,相对较低。从排序看,供养系数最大的市(咸宁市)不是供养人口最大的市(黄冈市),供养系数最小的市(随州市)却是供养人口最少的市。

2.孝感市财政供养系数与全国部分省份比较。

湖北省的财政供养人口较多,人均可用财力较低,财政供养系数相对较高。其中孝感市与全省相比,人均财力均较低,财政供养系数较低,但与全国部分省份相比,财政供养系数仍然较高。因此,孝感财政既要做大“蛋糕”,也要降低供养系数。

(1)发达国家供养比例相对较低,不发达国家供养比例相对较高。其中我国的供养比例较高,是美国的6.23倍。(2)湖北的供养相对比例高于全国平均比例,说明需要降低供养系数。(3)孝感市供养比例低于全国平均水平,但高于国外国家的供养比例,说明仍需要降低供养系数。

三、降低财政供养系数的路径选择

降低财政供养系数,需要确立一个基本目标。从国外情况看,美国、法国、日本等发达国家都在0.5%左右,印尼等国家的供养系数在1%左右。鉴于我省的财政供养系数为3.44%,因此建议现阶段将降低财政供养系数的目标定为2%,力争用3年左右的时间,实现全省整体供养系数下降1.44个百分点。

1.减少行政管理层次,调整优化工作职能。

由五级政府逐步转变为三级政府,撤销乡镇一级政府,实行县直管乡和村民自治制度。创新市(地)制,实行省直管市、县后,市级保留行政级别,作为市级县管理。从理论上讲,每减少一个行政层级,或减少一项职能,都可以减少一定数量的供养人员,节约相应数量的行政成本。以湖北省为例,2002年全省乡镇财政供养人数50万人,占全省供养人员总数24.45%。如果按保留30%的派出机构或联络机构人员估算,则全省乡镇可减少财政供养人员35万人,将减少供养系数0.59个百分点,全省财政供养系数可由3.44%减少到2.85%。再以孝感市为例,全市7个县(市)共有乡镇、街道办事处共115个,财政供养人员6万多人,如果撤销乡镇一级,保留30%派出或联络人员,则全市可减少供养人员4.2万人,占全市供养人员总数的29%,将减少供养系数0.83个百分点,财政供养系数将由2.84%下降到2.01%。

城关与乡镇供养人员比重各占1/2左右。乡镇财政支出中,教师工资占60%比重,从2001年起,各地实行教师工资县级统一发放,乡镇供养人员比重开始下降,转增了城关供养人员比重。鉴于乡镇主导财政供养人员数量变少的情况,撤销乡镇一级应该有时机成熟。

2.明确各级政府事权,合理划分养事与养人财力。

一是要明确划分各级事权,优化机构设置和人员配备。按照市场经济公共管理的要求,重新划分中央、省、市、县政府事权,按新的事权需要设置机构,对原来的机构实行调整。有事权任务的机构就保留,无事权任务的机构就撤消,重复交叉职能的机构就合并,不强调上下完全对口,只要事情有人做就行。二是要合理划分养事与养人财力。现在存在一个突出问题,就是养人支出占用财力太多,养事支出占财力份额太少。据调查测算,全省县(市)工资性支出占县(市)财政支出总额比例在70%左右,少数县市达到80%以上,这种结构明显不合理。因此,降低财政供养系数,就必须合理划分养事与养人财力,逐步降低养人支出所占财力比重,要以养事为先,养人与养事相协调。不然,按照有关推论,养事(公共支出)财力越少,养人的财力就会越多,供养系数就会越大。

3.明确重点降低对象,因地制宜降低供养系数。

一是根据地理环境与供养系数的关联分析,降低供养系数可以供养人员起点大小为基础,重点应是供养人员较多的湖库区县、城郊县、平原县。对财政供养人员超过2万人的县(市),要作为重点控制对象。二是根据地域人口与供养系数的关联分析,降低供养系数应是纵向降低,即县(市)自己现在与自己过去相比是否有所降低。合理确定供养系数水平。供养系数不强求一律。科学的标准应是在各地正常履行事权基础上的供养系数。即在合理划分养事与养人财力基础上,可用财力超过养事财力的增量可以适当提高供养系数,可用财力等于或不足养事财力的情况下必须降低供养系数。三是从行政体制与供养系数的关系看,降低的重点级次是县乡两级。从行政体制改革的方向看,当前改革的重点是逐步撤销乡镇一级。四是从人员结构与供养系数的关系看,改革的重点应是事业单位和二级单位。各级要将精简供养人员的重点放在事业单位和二级单位。对适合参与市场竞争的事业单位,要创造条件推向市场。各级在精简行政编制的同时,必须同时控制好事业单位、二级单位人员编制,务必将编制落实到人,否则容易产生供养人员“此伏彼起”,机构改革成了“走过场”。

4.推行岗位成本管理,控制工资增长水平。

研究发现,供养人员数量增减与单位人均支出水平高低呈现出一定的相关性。在可用财力总量一定的情况下,供养人员数量越多,人均支出水平出现偏低。而供养人员数量越小,人均支出水平就会偏高。而当人均支出水平过低、接近甚至低于社会一般岗位支出水平时,单位人员数量必然减少。当人均水平较高、高于社会一般岗位支出时,单位人员数量又会重新膨胀。运用这一规律,我们建议:一是建立岗位成本管理制度。即每个机构划分成若干个岗位,每个岗位按照履行事权需要核定一个标准成本或定额,所有岗位标准成本或定额加总之和即为某个单位的经费总额。政府及财政对各单位实行定额管理,超支不补,节支滚存。通过这个办法,可以一定程度抑制人员增加。二是控制人员工资水平。实行一般工作人员享受社会平均工资水平,特殊技能人员实行奖励工资制度。这样做的理由是如果机关单位工资高于社会平均工资,就会产生吸引效应,促进供养人员增长。而当企业单位工资高于行政机关工资时,就会产生大量人员“跳槽”现象。这在经济发达地区与欠发达地区对比十分明显。

5.实行人事立法管理,缩短在职工作时段。

一是实行人事立法管理。重点规范单位编制数量、进人权限和法定程序,按照公开、公正、公平的原则招录工作人员。进一步加强预算外资金使用的监督管理,纠正“收费养人、养人收费”和自定进人等行为。二是全面清理供养人员,建立人员台账,实行“两卡一证”管理。在此基础上,严把人员“进口关”。三是缩短工作时间。建议将干部退休年龄修改为:男53岁、女48岁退休,将必要工作时间缩短5年以上,逐步减少批量移动基数,以此减少供养人员增长速度。四是鼓励人员外出创业。从经济周期看,目前我国经济转型接近尾声,投资增长明显加快,就业岗位将逐步增多,这在一定程度上可以吸收更多的就业人员,也为人员分流创造了条件。五是进一步完善社会保障制度。建立基本生活保险制度、医疗保障制度,让失业人员、分流人员享有必要的生活保障。

数据来源:

1.《湖北省县级财政供养人员人均收入与县域经济社会协调发展研究》(《财政与发展》2004年第5期)

2.《湖北财政年鉴》(2002年)

3.《孝感统计年鉴》(2002年)

财政供养系数因素责任编辑:小胥老师    阅读:人次