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我国存款保险条例道德风险及防范

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[摘要]我国《存款保险条例》是我国金融改革计划的重要内容,但在引进存款保险制度的同时,应当确立防范道德风险的意识。文章从现有理论抽丝剥茧,归纳出存款保险领域道德风险的本源概念,再结合道德风险概念的本质,从道德风险的三方利益主体———投保银行、监管部门和存款人出发,分析我国《存款保险条例》的不足,提出应当通过逐步落实风险差别费率、监管部门部分担责以及风险差别比例赔付等措施,有效防范现今我国《存款保险条例》实践过程中存在的风险。

[关键词]存款保险;道德风险;投保银行;监管部门;存款人

一、存款保险领域道德风险的概念

关于道德风险较为权威的定义目前主要集中在信息经济学、经济伦理学和新制度经济学领域。譹訛存款保险领域的道德风险是道德风险在存款保险领域的表现,笔者将从上述三种领域的角度对道德风险概念进行范围限缩,在道德风险理论的基础上分析存款保险制度下的道德风险,发掘其本质所在。从信息经济学的角度分析,存款保险领域道德风险的源头是“信息不对称”问题,具体定义为:在存款保险合约关系中,由于投保人与保险人占有信息的数量、质量不均衡,一方当事人为了自身效益最大化,牺牲对方当事人利益而与之订立与实施不均衡契约的风险。从经济伦理学的角度看,存款保险领域道德风险的源头是“经济人伦理道德沦丧”问题,其定义为:由于存款保险领域的非正式规则与正式规则的不完全相容性,经济主体为追逐自身利益而损害他人利益,使存款保险制度达不到预想效果的一种风险。从新制度经济学角度探讨,存款保险领域道德风险的源头为“制度或合同的有限理性”与“人类的机会主义行为倾向”问题,具体定义为:由于人类在存款保险领域的有限理性与机会主义倾向性,人类利用尚不完全的存款保险制度或存款保险契约只获得收益而不承担应有风险的可能性。以上三种学说,笔者赞成第三种———新制度经济学说。

首先,信息经济学说分析道德风险的成因有二,主观原因为委托-代理关系中,一方当事人为实现自身的效益最大化,即当事人的趋利性;客观原因为委托人或代理人占有信息的数量、质量不均衡,即信息不对称,存款保险领域道德风险则是主观与客观统一的结果。笔者认为,信息不对称仅称得上是存款保险领域道德风险产生的条件而非原因。从唯物辩证法上来说,原因与结果相对,有因必有果。从实际情况来理解,仅靠当事人趋利性的主观原因与信息不对称的客观条件的统一,并不必然会导致道德风险这一结果的产生。该学说忽略了作为重要防护之一的制度约束或合同约束,适宜的法律法规或合同条款,能在一定程度上削弱信息不对称现象及其影响,有效防范风险,甚至防止道德风险的产生。即使制度或合同约束无法杜绝道德风险的产生,也只能说当事人的趋利性与信息的不对称性有可能会导致金融道德风险的产生,因此当事人的趋利性与信息的不对称性是存款保险领域道德风险发生的条件,并非成因。

其次,经济伦理学说认为,存款保险领域道德风险的成因是基于存款保险领域的非正式规则与正式规则的不完全相容而导致的“经济人”道德沦丧。从唯物辩证法上分析,凡事应讲究主观与客观的有机统一,该学说过分重视主观原因而忽视了客观原因。虽然道德沦丧的主观原因是在正式规则和非正式规则不相容的客观事实中分析得出,但却过分夸大“经济人”道德沦丧所能带来的影响,忽视现实操作中信息不对称、制度或合同约束等客观因素,陷入唯心主义的僵局。

最后,新制度经济学说认为存款保险领域道德风险的成因是人的有限理性与经济人的趋利性。存款保险领域道德风险产生的根本原因是经济人只想承担有利后果的趋利性;关键原因是存款保险制度或存款保险合同割裂了风险与收益。而正是该学说所提及的人的有限理性导致制度或合同的安排与其割裂了风险与收益的固有缺陷相伴相生。人的有限理性致使法律法规、合同契约的不完整性难以避免,机会主义倾向大规模存在,再加上逐利因素,最终导致存款保险领域道德风险的产生。该学说兼顾了主客观的有机统一以及原因与结果的相对性,因此笔者支持该观点。综上所述,存款保险领域道德风险的定义为:存款保险合同关系中的理性经济人基于不当存款保险制度或不当的存款保险合同约定,为求自身利益的最大化而牺牲他人利益的一种理性反应。

二、《存款保险条例》防范道德风险的现状

存款保险制度具有两面性,其在增强公众对银行信心和维护金融稳定的同时,也会使得存款人与有关监管部门放松对银行监督,从而促使银行从事高风险活动的积极性增强,加剧各利益相关者的道德风险。“降低存款保险制度的道德风险”是《有效存款保险制度核心原则(2014)》(以下简称《核心原则》)中一项重要原则,也是我国《存款保险条例(2015)》(以下简称《条例》)的重要精神。以下就结合《核心原则》从道德风险高发的三个利益相关方———投保银行、监管部门与存款人详细探讨《条例》防范道德风险的现状。

(一)投保银行

投保银行对内的自我松懈与对外的高风险经营倾向是存款保险制度最不容忽视的道德风险。存款保险增强了公众信心,出现存款人挤兑与银行流动性危机的可能性大幅度下降,存款人不再密切监督银行,银行也无需为其高风险付出高利率的代价,势必会造成银行自我监管懈怠以及积极投身于高风险高收益活动的局面。譺訛《条例》对投保银行道德风险最为重视,第九条与第十条都体现了对投保银行道德风险的防控。《条例》第九条规定,存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成;第十条规定,投保机构应当缴纳保费,其中费率标准和所交保费具体办法均由存款保险基金管理机构规定。《条例》关于风险差额费率的规定与《核心原则》防范道德风险的精神相符。《核心原则》第十条规定,支付存款保险成本的主要责任由银行承担,且应采用风险调整后的差别保费收取制度。根据投保银行各自所承担的风险,对不同的投保银行收取与风险、效益相挂钩的差别保费,避免对高风险银行给予变相补贴,杜绝银行过度选择风险资产的情况。《条例》虽未详细规定费率标准与所交保费,只要存款保险基金组织依《条例》第十条根据银行不良资产处置及风险防范的情况,制定差别浮动的风险调整保费机制,使得过度选择风险资产的银行将会承担极重的保费,即可降低投保银行的道德风险。《条例》较好地权衡了投保银行收益与风险的关系,确保其在享有流动性安全利益的同时,承担相应的风险,有效防范了道德风险。

(二)监管部门

监管部门忽视对投保银行的监管是存款保险制度所面临的道德风险之一。具体表现为监管部门依赖存款保险制度,从而寄希望于保险机构的监督,对金融安全风险意识不高,或是放弃对濒临破产的银行进行纠正。《核心原则》并未具体提及针对监管部门道德风险的防范要求,而我国无论是《条例》还是《银行业监督管理法》(以下简称《银监法》),涉及到监管部门道德风险控制的规则很少。《条例》第十七条规定,存款保险基金管理机构发现投保机构有《银监法》第三十八条、第三十九条规定情形的,可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。虽赋予存款保险机构建议权,一定程度上督促金融监管部门保持监管力度,但“建议”一词强制性不高。《银监法》第四十三条仅规定了监管部门工作人员的个人法律责任,未规定监管部门作为一个法人的法律责任,且所承担的法律责任也仅限于个人的行政责任与刑事责任,不包括国家机关所承担的国家赔偿责任,无法减轻存款保险机构因其疏忽而背负巨额偿付款的损失。《条例》及其配套制度割裂了监管部门收益与风险的关系,没有合理制度的约束,在监管部门正常的理性反应下必然会使其为求自身利益的最大化而牺牲存款保险机构的利益。

(三)存款人

存款人弱化对银行的监督与约束,自我保护意愿不强是存款保险制度最直接的道德风险。在存款保险赔付制度的保护下,即使银行破产,存款人的存款全部或大部分都能够得到赔付,存款人极可能选择冒险经营,选择利率高但风险大的银行,进而导致“逆向选择”。《核心原则》第十七条仅确定了“赔付存款者”原则,至于赔付多少,全额还是部分则未做具体规定。《条例》第五条规定,存款保险实行限额偿付,最高偿付额为人民币50万元,国务院有关部门可根据实际情况调整最高偿付限额,在最高偿付限额内实行全额偿付。其中50万的最高限额是根据2013年我国人均GDP的12倍确定的,此限额可覆盖99.63%的存款人。《条例》对存款人过度保护,并非体现在最高偿付限额上,而是体现在最高偿付限额内的全额赔付上。实际上《条例》的最高偿付限额具有一定合理性。我国偿付限额为人均GDP的12倍,虽然远远高于国际水平(2-5倍),譻訛但考虑到我国居民储蓄倾向较高,而储蓄很大程度上又承担着医疗、教育等各方面社会保障功能的基本国情,高于国际水平也情有可原。同时,我国存在特有的“二八现象”,譼訛即80%的存款人所拥有的存款只占存款总额的20%,而另外20%的人的存款则占有存款总额80%。《条例》覆盖99.63%存款人的最高偿付限额能保护绝大多数中小存款人利益,同时不会使存款保险机构承受过大的赔付压力,符合我国当前国情。但是《条例》关于在最高偿付限额内全额赔付的规定割裂了存款人收益风险的关系。首先,从理论上看,存款人是存款保险制度最直接的受益方,任何理性存款人必然会根据不合理的规则追求自身利益最大化,从而产生道德风险;其次,从现实上看,由于存款保险制度的全额保护,存款人更倾向于将存款存入相对高利率但高风险的小型银行,使得“逆向选择”问题更为突出;最后,从极端假设出发,虽然根据《条例》第五条第二款规定,仅在最高偿付额以内全额偿付,超出最高偿付额的部分依法从投保机构清算财产中受偿,似乎可令50万以外的存款承担风险,但存款人只需将存款划分为不超过50万的份额,分散存入不同的投保银行即可全部受保。最高偿付限额内全额赔付的规定不但无法对存款人的道德风险进行有效控制,也会加大存款保险机构的压力。

三、对《存款保险条例》防范道德风险的建议

道德风险的防范需要从其根本概念出发,从源头上加以考虑才能真正达到防控效果。由于经济主体的趋利性无法避免,只能从存款保险制度切入,尽可能完善制度,使得利益相关人在因制度获得利益的同时承担相应风险。

(一)逐步落实风险差别费率

控制投保银行道德风险,风险差别费率是国际上普遍采用且行之有效的一项制度。但该制度属外来,不宜一步到位,应逐步落实以契合我国国情。笔者认为,风险差别费率应从以下两方面加以考虑:费率差异由“简”到“繁”以及存款保险机构由“局”到“企”。费率差异由“简”到“繁”是指存款保险制度运行初期费率较低,银行间的费率差异较小,之后再将费率逐步提高,扩大差异化。一是避免新政策执行给金融市场带来过大波动,给目前风险略高的银行整改机会;二是尽量减轻存款保险机构的运行成本;三是我国经济处于快速发展期,银行倒闭风险比较小,有逐步开展的可能;四是各银行的揽存成本虽然在短期内差别不大,但若长期经营,资质较差的银行揽存成本提高,逐步开展不影响市场化的淘汰机制发挥作用。存款保险机构由“局”到“企”是指存款保险机构先由央行下属的金融稳定局管理,等时机成熟,再设立独立的存款保险公司。一方面,金融稳定局与存款保险机构原本在功能上就有共通之处,不影响存款保险业务开展;另一方面,存款保险机构刚起步,可投入的人力与资金有限,还需靠国家支持,运转一定时日获得一定积累才能平稳地向企业过渡。

(二)监管部门部分担责

监管部门的道德风险一直是存款保险制度的难题,有学者曾提出将强制监管转变为合约监管的观点,即银行与监管机构订立合约接受监管机构的监督约束,意图将监管“他律”转为“自律”,并约定监管机构若监管不力,则承担加大监管投入的责任后果以控制监管机构的道德风险。笔者认为此观点不具有现实性,监管是国家调控的重要手段,放任监管市场化不利于金融市场的稳定,仅为降低道德风险而对整个金融监管体系调整弊大于利。在保持国家强制监管的前提下,可让监管部门部分担责,具体从以下几方面入手:首先,完善《条例》的配套制度,将监管部门的法律责任列入《银监法》第四十三条法律责任中,明确监管部门的法人责任。其次,落实《条例》第十七条存款保险机构的斟酌建议权,在保证其独立性与专业性的前提下,自行决定是否向监管部门提出建议。最后,在存款保险机构“局”改“企”后,增加监管机构对存款保险机构的国家赔偿责任,在存款保险机构有证据证明监管机构因疏于监管导致银行破产的情况下,监管机构应对部分偿付款负国家赔偿责任,但此赔偿责任不宜过高,能警示监管部门,降低道德风险既可。

(三)实行风险差别比例赔付制度

《条例》设定的最高偿付限额内全额赔付制度,有利于保护小额存款人的利益,维护公众对银行体系的信心,但该设定所引发的道德风险却可能是一笔沉重的代价。笔者认为,在杜绝全额赔付的前提下,实行风险差别比例赔付是防范道德风险的有效方法。首先,无论存款人的储蓄情况如何,均为存款保险保护的对象,既然享受了存款保险带来的保障利益,就应承担相应风险,任何时候都不应当获得全额赔付。其次,小额存款人作为较弱的一方,可以通过相仿税收制度,以储蓄额为基准进行赔付率分层划分,在杜绝全额赔付的前提下,对小存款人予以倾斜保护,确定稍高的赔付率。最后,实行风险差别比例赔付。譽訛风险差别比例赔付的风险差别。具体是指先由监管部门与存款保险机构定期对投保投保银行进行风险评级,根据测评结果确定各银行可以对存款人适用的最高保险赔偿比例,风险小的银行可以向存款人适用较高的保险赔偿比例,风险大的银行只能适用较低的保险赔偿比例,并由监管部门公开各银行的保险赔偿比例。如此,既能对小额存款人予以倾斜保护,又能督促存款人在银行存款利息水平和信誉状况之间进行权衡,迫使存款人加强对银行信誉程度的关注,有效防止存款人一味地追求高利息忽视高风险,有效避免道德风险。

作者:颜荧瑶 单位:广西大学法学院

我国存款保险条例道德风险及防范责任编辑:张雨    阅读:人次