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政府审计职业化探析

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摘要:

政府审计职业化作为一种有效手段在推进审计体制发展过程中起着重要作用,推进政府审计职业化是在当前的时代背景下对健全完善审计制度机制的新突破。我国政府审计职业化建设虽然已经取得了突出成就,但是仍然存在着很多的问题,职业化建设程度并没有达到审计全覆盖等审计现代化发展的要求。

关键词:

政府审计;职业化;审计体制

一、引言

审计工作越来越受到重视,审计职业化建设具备了一定的基础迅速发展起来,并且取得了一些初步的成就。但是,综合现有实践经验和文献研究来看,当前的审计职业化建设仍然没有完全适应经济社会发展对审计工作的要求,更没有达到审计全覆盖等审计现代化发展的要求,审计队伍活力不够。在理论研究方面,关于职业化的系统的完整的框架构建、具体的操作范式、相关的法律保障等都还没有形成具有指导意义的意见,也没有诞生具有前瞻性的理论成果。陈莉在2009年,指出我国政府审计虽然已经拥有了一些职业化的特征,但是这里的拥有是残缺的拥有,也就是说我国政府审计还没有达到完全职业化对其提出的要求。在实践探索方面,缺乏一个成熟的、高效的、可持续的、可拓展的机制范式,即一个利于促进职业化、利于培养专业人才、利于提高工作效率的机制范式。可见,实现我国政府审计职业化还有十分漫长的一段路程要走。

二、现行审计体制的局限性

审计职业化发展程度与所依附的审计体制之间有着非常密切的关系,如果要想研究一个国家的审计问题,尤其是职业化发展方面的问题,就必须要充分了解这个国家所采用的审计体制。行政型的审计体制,顾名思义审计与行政两者之间有着非同一般的联系,事实上这种类型的审计体制就是因此而得名。根据这类审计体制,政府的政策法令、计划、预算等的实施以及其效用的发挥都离不开审计的保障,政府需要审计机关对其负责,审计机关要按照法律赋予它的权限开展各项工作,无法脱离政府的影响。实行这种审计体制,能够通过行政的强制性来保证审计工作的开展,因此相比之下,其工作效率较高,时效性较强。然而,只要审计机关与政府在隶属关系等方面有联系,它的工作就不可能不受政府的制约,那么其独立性如何,不言而喻。况且如果有利害关系的其他部门在地位上与审计机关不分伯仲,甚至高于审计,容易出现行政权内部分权的抗衡,审计决定难以落实。我国是典型的实行行政型审计体制的国家,地方上实行双重领导体制,这种制度安排使得政府具有了两种身份,既是审计监督的对象,又可以用自己的权力干预审计工作。在这种类似于“自己审自己”的审计监督中,最后的结果都要在征求被监督者的意见之后才能公开,没有人有充分的理由去说服自己相信这中间不存在“监守自盗”,独立性难以保证。我国政府审计带有政府内部审计的特点,政府审计一旦触及到政府部门的根本利益,政府审计便会屈从于政府的利益,而不是社会公众的利益,这是政府审计的隶属关系决定的(路云峰,2013)。审计部门的审计工作者仅仅就是一般的公务员,我国的法律并没有对他们的任免、工作手段和待遇保障给予特殊的保护。这种制度安排下,不能保证审计人员在巨大的诱惑面前,尤其是涉及自身利益的情况下,依旧不负使命,公正地维护审计的权威和尊严。根据《审计法》的规定,审计经费列入财政预算,由本级人民政府予以保证。审计机关要对政府进行监督制约,政府要保证监督者的经费需要,这种安排本身就是个矛盾,获取充足的经费与加强监督几乎不可能同时存在,无论权衡结果怎样,审计机关的监督与独立都不可能得到保证(陶伦康,2006)。

三、审计队伍职业化建设存在的问题

审计队伍职业化可以说是审计职业化建设的重要组成部分,虽然已经小有成就,但仍然存在不少亟待解决的问题。

(一)审计人才选拔机制不严格

现有的人员选拔制度并不是毫无价值,至少它在以往的运作中成功地为我国选拔了大量高素质人才,但是审计环境越来越凸显的复杂性给审计机关带来了前所未有的挑战。我国关于审计人员的录用选拔没有出台专门的考核选拔标准,走的是国家公务员路线,进入审计机关工作需参加国家公务员考试,主要考试内容与一般公务员无异,有时可能会涉及少许专业内容。这种选拔录用方式,没有突出审计专业的特殊要求,只能说可以挑选出能力较强的公务员,但是挑选出来的人员不一定是最适合审计工作的人员。审计人员入口关难以把握,尤其是地方审计机关,几乎没有设定门槛。进入关卡把握不严格,就容易剥夺那些有真才实学的专业人士的机会,审计队伍中会混入许多根本不了解审计的非专业人士。这样组建的团队将是一个良莠不齐的团队,整体素质不高,工作质量难以保证,会给审计工作带来很大风险。

(二)审计人员晋升考核机制不合理

目前对审计机关工作人员的考核方式还是很单一的,缺乏创新,忽略了审计工作自身的特点,尚未推出一套科学完整的考核机制。在考核对象上以机构或团体业绩为主,审计项目完成后,审计组产生“光环效应”,审计成果共享,成绩和失误不易落实的个人,难以突出审计项目组中的关键人员、关键事件、关键问题。考核结果与表彰奖励、职务晋升、教育培训等联系不紧密,考核在一定程度上流于形式,其作用得不到充分发挥。此外,当前对审计部门的工作人员是按照国家公务员的那一套编制制度进行管理的,各个岗位的编制、领导职位都是有限的,审计工作人员的职业晋升路径缺乏多样性,晋升只有行政序列通道,空间狭小。晋升空间的缺乏与审计人才自身的职业规划之间自然会产生较大的矛盾,这种矛盾最终会对审计人员的工作积极性及主动性产生影响,进而会对审计工作的开展产生一定的阻力(王鲁平等,2013)。

(三)审计队伍内部结构急需优化

自改革开放以来,审计面临的各种环境发生了巨大的变化,越来越复杂,相应的规范化与制度化建设步伐加快,合理配置审计人力资源、加快审计工作人员知识更新和提高审计队伍结构多样化的要求日益凸显。然而就审计队伍现状来看,队伍结构还不能适应新要求,有待于进一步调整。学历偏低,专业结构单一。据审计署的统计资料显示,审计机关工作人员的学历偏低,尤其是在地方审计机构中,审计人员学历偏低的现象普遍存在,高学历的审计人员更为匮乏。审计人员学历达不到一定的层次标准,会影响审计机构审计目标的实现,审计要求的落实也会有一定程度的折扣。专业技术水平结构有待于调整。在专业技术水平方面,已有的资料显示,目前审计机构中存在一大批没有取得专业技术资格的审计人员,已取得专业技术资格的也多为初中级资格,取得高级资格的所占比例很小。就现在这种情况来看,相当一部分审计机关从业人员还没有取得高级资格,还不能满足实际需求,业务水平和工作能力也还需要不断地提高。

(四)审计机关的审计文化缺位

审计机关作为按照一定的目的和形式构建起来的组织,必须要有能够创造共同的价值观念体系和共同的行为准则的审计文化,否则它将会是一盘散沙。审计机关的审计文化对实现依法行政、提高审计工作效率发挥着巨大的作用。但是,现在一些审计机关,尤其是地方审计机关只顾忙碌于繁重的审计业务,丝毫不重视单位的文化建设,过于重视物质方面的需求,无视精神文化需求。存在这种审计文化的缺位,审计机关内部就难以形成一套自我调控机制,不利于审计机关适应外部环境和变革,有时候甚至会导致不良发展。没有良好的审计文化的引导,也不利于审计工作人员自身素质的健康发展,难以产生强有力的凝聚力,从而影响审计队伍的稳定,阻碍审计事业的发展。

参考文献:

[1]陈莉.国家审计职业化特征分析[J].财会月刊,2009.

[2]王鲁平,李健,王薪茹.国家审计职业化及管理对策[J].审计研究,2013.

[3]路云峰.我国政府绩效审计的路径选择和创新[J].财会研究,2013.

[4]陶伦康.政府审计独立性法律制度探析[J].财会月刊,2006.

作者:赵西兰 单位:河南大学

政府审计职业化探析责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次