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论世界最高审计组织战略规划

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摘要:世界最高审计组织因时制宜发布了三个战略规划,以最大化自身存在的价值、帮助其成员国审计组织促进各自政府实现善治。本文首先分析了《2017-2022年战略规划》与前两个战略规划的三大创新;其次,基于对三个战略规划的梳理,阐述了最新战略规划的主旨思想;再次,厘清了三个战略规划的差异并分析了差异产生的原因;最后,从我国国家审计署的视角得出了相应的启示。

关键词:世界最高审计组织;战略规划;善治;比较分析

一、引言

战略规划是组织制定的以实现其愿景目标的蓝图,主要包括愿景目标、任务使命、实现路径和资源分配的模式。科学合理的战略规划体现了各利益相关者的需求,引导着各利益相关者的行为,是实现其愿景目标的基础。基于过去成功经验以面对未来执业挑战的世界最高审计组织战略规划(以下简称战略规划)是世界最高审计组织(INTOSAI)充分发挥各成员国最高审计机关(SAIs)国家审计专长,整合共同面对的挑战,以指引世界最高审计组织及其成员行动的自愿性行为纲领。自2005年实施第一个战略规划以来,世界最高审计组织以六年为周期共发布《战略规划2005-2010》、《战略规划2011-2016》与《战略规划2017-2022》三个战略规划。这些战略规划一方面,促进了世界最高审计组织自身的善治,使之成为众多国际组织中的楷模、最大化了世界最高审计组织的存在价值;另一方面,也促进了各成员国审计机关帮助各自政府实现善治,以实现政府的透明、效率与效果、责任性、回应性、法治性。对比三个战略规划,尽管在组织使命、组织愿景与战略目标三个方面保持了整体的延续性,然而,三个战略规划也体现了世界最高审计组织的与时俱进性,以反映各成员国审计机关应对“全球化”以及“信息技术”的挑战。基于此,本文以这三个战略规划为分析对象,厘清其差异,阐述其原因,为我国国家审计的发展提供借鉴。

二、《世界最高审计组织2017-2022年战略规划》的创新

(一)明确实现战略规划的路径,使战略规划更具可操作性

《战略规划2017-2022》很大的不同之处在于新增了为实现目标和战略目标的关键战略。规划的成功实施需要明确路径,该战略规划在前两个规划的成功基础之上进行了修改完善,更加明确未来发展方向,使规划可操作性增强。通过对《利马宣言》和《墨西哥宣言》的倡导支持,明确对独立性的要求。通过对SAIs的合理授权,使其在权限范围内为可持续发展做出努力。通过ISSAIs的制定与维护,使各目标之间能够得以协调高效的实现。通过建立突发事宜监督委员会,提高抓住机会和应对风险的能力。通过区域组织的团结协作,积极发挥INTOSAI的作用。

(二)明晰INTOSAI与SAIs的任务与作用,使战略规划更具指导性

《战略规划2017-2022》在目标1中,不再有问责制的表述,明晰了这是针对SAIs的任务。在目标4中明确了使INTOSAI价值最大化的目标,即以合理方式组织和管理INTOSAI来促进经济、效率和有效的工作实践,平衡SAIs的不同模式和方法,确保组织的正常运作与外部运作,最终实现善治的愿景。SAIs需要跟踪整个可持续发展的进展,监测实施情况和确定改进机会,为国家可持续发展目标做出贡献。SAIs需要通过审计,使其任务和优先事项保持一致。

(三)密切战略规划与宣言的关系,使战略规划更具一致性

INTOSAI共发布了三份纲领性文件分别是,1977年通过的《利马宣言-关于审计核心原则的指南》、2007年通过的《墨西哥宣言-关于最高审计机关的独立性》以及2013年通过的《北京宣言-最高审计机关促进善治》。在《北京宣言》框架的指引下,INTOSAI着手制定了《战略规划2017-2022》,该战略规划对于组织目标做出调整,明确了全球善治是一个共同的目标,为下一步INTOSAI和SAIs如何促进国家的善治、促进全球范围善治提出了方向,明确SAIs的使命和目标。通过支持倡导《利马宣言》与《墨西哥宣言》,在该规划中进一步明确了独立性原则,使该战略规划与前两个更具一致性。

三、三个战略规划的解读

INTOSAI作为世界组织机构,在制定战略规划时不仅应具有前瞻性还要有外向性,即在了解审计工作前沿问题的同时结合联合国等其他组织的目标、愿景,充分体现合作精神,为全球治理与外部沟通做出表示。由表1可知,三个战略规划在前三个具体目标内容上是具有延续性的,第一个目标在最新一期删去了问责制,是明晰了INTOSAI和SAIs各自的责任。第四个目标与前三个不同,是组织目标,从最初的成为楷模到最大化其组织的价值体现了INTOSAI对自身的要求是不断提高的。《战略规划2017-2022》较之于前两期战略规划,在遵守INTOSAI长期以来的协商和共识原则基础上,本战略规划有更多的实务工作基础可以借鉴,并且通过一系列诸如对INTOSAI成员的内外部的结构性访谈和问卷调查、SWOT管理、与INTOSAI的现任以及前任领导人沟通等方法得出更多的观点和信息。

(一)战略目标1:专业标准

自2004年以来,INTOSAI一直致力于建立所需的能力和结构,为公共部门审计提供广泛认可的国际专业标准。这些工作将在2017-2022年期间得到进一步的加强。在《战略规划2011-2016》的基础上,增加了为实现目标1所制定的战略目标包括提供一个强有力的组织框架以支持INTOSAI的标准制定,包括成立一个永久性标准制定委员会(通用论坛),提高技术支持职能和独立咨询职能。在各委员会的指导下,技术专家通用论坛讨论标准制定问题,并且对专业标准的内容和质量负有一般责任。通用论坛积极参与公共部门审计需求的标准制定过程。论坛为ISSAI和ISSAI专业标准框架中包括的任何其他声明提供更统一的批准程序。论坛加强了INTOSAI作为国际标准制定者对制定适当的公共部门审计标准做出的贡献。为实现目标1和其战略目标应实施的关键战略包括:发展和维护一个通用论坛、设立和维护一个咨询小组、进一步发展ISSAI网站、实施监测系统,以获得SAIs对其ISSAI的实施及其在审计中使用ISSAI或作为国家标准基础的实践经验的反馈,并将此信息反馈到标准制定过程中。

(二)战略目标2:体制和机构能力发展

在《战略规划2005-2010》和《战略规划2011-2016》中,目标2重在体制和机构能力建设,在能力建设已基本实现的情况下,《战略规划2017-2022》将目标定位于能力发展。每个SAI都有根据其战略和相关发展计划确定和解决自身能力发展需求的主要责任。这些战略和发展计划可以通过SAI绩效评估框架(SAIPMF)评估,SAI自我完整性评估(IntoSAINT)、同行评审结果、客户和利益相关者的反馈,更有效地支持负责任的国家机构的发展。SAIPMF是根据ISSAIs和其他INTOSAI的良好实务,自愿、同行或外部评估绩效的框架。它为评估SAI战略规划和能力发展的需求提供了坚实的基础,因为它全面考虑了SAI环境中的审计和非审计职能。经验证实了框架对于制定个别SAI的有效性,包括随时间的变化跟踪其进度。展望未来,评估还可用于确定每个INTOSAI地区SAI的共同需求,并帮助监测区域战略规划和INTOSAI战略规划的实施情况。IntoSAINT是一种自我评估工具,所有SAI可用于分析其完整性风险和评估其完整性管理系统的成熟度。自我评估在由受过培训的协调人主持结构化的2天研讨会期间进行。该工具旨在防止腐败,并产生一份管理建议清单,以支持有关组织的完整性。它是一个管理工具,使用户能够设计定制完整性策略,同时提高其员工的诚信意识。为实现目标2和其战略目标应实施的关键战略包括:促进标准和指南的制定发展、提供一个区域能力发展的区域论坛,以便在跨区域和战略一级交流和解决区域能力发展问题、通过使用IntoSAINT完整性工具,支持SAI作为完整性、透明度和问责制的模型、将注意力集中在处于脆弱局势中的SAI,与国际发展社区平台进行战略性接触,以促进SAI的能力发展需求,同时强调SAI的价值和效益。

(三)战略目标3:知识共享和知识服务

该战略目标在《战略规划2017-2022》得到了进一步的重申,充分证明了其重要性和有效性。在实施《战略规划2005-2010》期间,独立的政府审计价值和好处以及这一领域的最佳实务都得到了明确的证明。在实施《战略规划2011-2016》期间,通过建立新的和维护原有工作组、促进符合多样性和主权考虑的最佳实务研究、进行有效的沟通以及促进各团体的合作证明了知识共享在促进会员国感兴趣的领域内更好地进行内部和外部审计以及提高审计质量中的贡献。INTOSAI的第三个战略目标建立在开放、共享和合作的基本特征上,这些都是INTOSAI多年来的特点。这一目标是INTOSAI作为分享关于SAI在个别任务、能力和优先事项范围内支持和促进可持续发展目标后续行动和审查工作的中心。该目标由知识共享委员会(KSC)领导。该目标有助于协助联合国SDG10(减少国家内部和国家之间的不平等)的实现,通过知识共享能够缩小发达国家与发展中国家的知识差距,知识的流动能够促进创新和发展,对于发展中国家追求平等具有一定的现实意义。

(四)战略目标4:最大限度地发挥INTOSAI作为一个国际组织的价值

继《战略规划2005-2010》和《战略规划2011-2016》旨在使INTOSAI成为国际组织典范的目标之后,《战略规划2017-2022》希望能够将INTOSAI的国际组织价值最大化。INTOSAI认为,以身作则是至关重要的。“2030年可持续发展议程”的目标16呼吁每个国家“创建和平、包容的社会以促进可持续发展,为所有人提供诉诸司法的机会,并在所有各级建立有效、负责和包容的机构。”INTOSAI认为急需确保它是一个有效、负责和包容的国际组织。这一承诺反映在INTOSAI的第四个战略目标:努力地最大限度地发挥INTOSAI对其成员SAI和作为国际组织的价值。因此,目标4在实质和性质上不同于INTOSAI的其他目标,其他目标集中在提高专业标准、发展能力和促进成员之间的知识共享等具体内容。目标4旨在使整个INTOSAI的组织和运作与这些目标相一致。最大限度地发挥INTOSAI的价值对于确保其正常运作以及外部运作至关重要,因为它有助于提高SAI在促进良好治理和法治方面的价值和效益。目标4包括确保INTOSAI自己业务的经济性、效率和有效性,以及该组织在其预算和对现有资源的现实预测下运作,因此是实现INTOSAI战略规划的基础。政策、财务和行政委员会(PFAC)协助理事会领导INTOSAI在目标4下的工作,并与总秘书处密切合作。

四、三个战略规划的差异及分析

通过制定组织的战略规划确定长期目标并且将其努力付诸于实践,有助于为INTOSAI实现其价值最大化做出贡献。《战略规划2017-2022》在《北京宣言》框架指引下对原有的目标进行了修改完善。对比三个战略规划,尽管在组织使命、组织愿景与战略目标三个方面保持了整体的延续性,然而,《战略规划2017-2022》也体现了与时俱进性,以反映各成员国审计机关应对“全球化”以及“信息技术”的挑战。

(一)三个战略规划的行文结构差异

《战略规划2017-2022》首先对该机构的愿景、使命、目标和战略优先事项做了概述。其次,在引言中介绍了该规划制定时考虑的基础以及INTOSAI的价值。接着,介绍了为完成2017-2022年战略规划应考虑的战略优先事项。再者,分别对战略目标1-4进行了详细的介绍。最后,在附录一中介绍了INTOSAI以及其相关组织,在附录二中介绍了该规划制定的方法。不同于前两期战略规划,该战略规划在结构上更为严谨简洁,更多的采用了图表来形象描述。对于每个战略目标,制定了更加详细的具体操作并且不再论述其期望效益。对于出现的新名词除了在附录中做出解释,在涉及的每一部分也做出了解释说明。《战略规划2005-2010》无专门谈论战略优先事项。《战略规划2011-2016》在战略优先事项部分对规划制定的方法做了简要说明,而《战略规划2017-2022》将此部分内容放在附录中做了详细的说明。前两期战略规划的战略目标和拟议目标概括起来对应最新规划中的战略目标,而拟议战略则对应于最新战略规划中的实现目标和战略目标的关键战略,对于期望效益,则由较为具体目标下的战略目标所替代。

(二)三个战略规划的主要差异

从整体层面看《战略规划2017-2022》是在2016年的阿拉伯联合酋长国阿布扎比举行的INTOSAI大会上通过的,大会主题围绕两个方面,一是可持续发展目标,二是专业化。该大会还颁布了一套经更新的INTOSAI章程,以实施该计划,并确保国际组织以有效率,有效果,公平和透明的方式开展工作。大会的主题在一定程度上反映在了该战略规划中,一方面,鼓励各国家SAI积极响应联合国可持续发展战略,以期达到合作共赢。另一方面,突出INTOSAI作为国际组织的价值,努力使其价值最大化,以助力各国审计事业的发展从而最终达成全球善治。制度的设计是由于其可预见性能使社会较好运转,而普适性与简明性更易使公民接受。《战略规划2017-2022》通过原则导向,制定了未来六年的大概方向和目标任务,具体执行需要各战略目标委员会以及根据特定任务成立的特别工作组来完成。原则导向既在一定程度上抑制了任意行为和机会主义行为,也在一定范围内给各委员会以结合实际情况做出改变的权力,有相对的自由。从细节出发,第一,在INTOSAI使命的定义部分,增加了“为公共部门提供高质量的审计标准;促进善治;并促进SAI能力发展和持续绩效改进。”的内容。表明了其与2013年《北京宣言-最高审计机关促进善治》的协调统一,在该宣言指引下,本次战略规划对于组织目标做出调整,明确了全球善治是一个共同的目标。第二,在愿景部分,《战略规划2005-2010》和《战略规划2011-2016》中都使用人民一词,而在该规划中使用了公民,凸显了其为公民参与实现分权最终达到善治的意图。第三,战略目标4中,由《战略规划2005-2010》的财务委员会改名为《战略规划2011-2016》财务和行政委员会,在该战略规划中进而更名为政策、财务和行政委员会,明显扩大了其权力范围,明确政策指导这一职能,突出了其在制度层面的作用,从而有助于善治的实现。鉴于PFAC在协助理事会指导INTOSAI方面的重要性,PFAC由INTOSAI理事会第二副主席担任主席。PFAC的成员包括INTOSAI的许多组织领导人,包括各委员会的主席等。PFAC的领导广泛参与推进了INTOSAI在战略优先事项、目标、目的和举措方面的整合工作。最后,在最新战略规划中,INTOSAI的成员类型也增加了一种,联盟成员,享有与准成员相同的权利,以便纳入INTOSAI成员国的海外领土。附属领土可视为INTOSAI正式成员的附属机构。作为附属成员的SAI将受到INTOSAI活动的欢迎,并受益于INTOSAI的知识共享计划;但不允许他们在INCOSAI投票。此成员资格类别不适用于地方审计机构。

(三)三个战略规划差异分析

《战略规划2005-2010》、《战略规划2011-2016》与《战略规划2017-2022》三个战略规划都具有三个具体目标和一个组织目标。无论具体目标还是组织目标都需要不断的修正和完善,具体目标需要一些实施的细则,通过实践中的问题找出新的应对方案。而组织目标,不断的由小变大,从最初成为国际典范到如今的使价值最大化。持续改进是任何世界一流实体的标志,INTOSAI作为世界各国最高审计机构的带头者,就需要不断的修正完善自身的各项目标。我们处在一个相互联系的、复杂的和快速变化的时代,为国家治理和国际机构创造了一系列新的和艰巨的挑战。全球金融危机,国际卫生大流行,冲突驱动的跨界迁徙和难民问题,公共腐败和洗钱以及气候变化引发的财政风险都是国家个别和集体面临的日益复杂的挑战的突出例子。快速变化的时代需要我们加强应对新风险的能力以及发挥良好的治理职能,更提醒我们意识到可持续发展的重要性。世界仍然贫富不均,各国政府都对本国的经济和社会发展负有首要责任。但权力越大的政府越有做出机会主义行为的可能性,所以要适当的权力下放,即扩大下属部门或私人组织的权力范围,比如战略目标4中的PFAC新增的政策指导职能。开放的环境与竞争能够促进创新,各成员通过合作交流不仅能够使新思想迸发也有利于借鉴各国经验免于重蹈覆辙,降低信息成本。联盟成员的设立即扩大INTOSAI知识共享的范围。五、启示INTOSAI作为世界性组织,积极成立专门的工作小组来应对全球性以及快速变化的世界。中国要积极响应国际号召,发表观点,发挥自身优势,在全球性问题的解决上贡献力量。审计署作为INTOSAI的会员国,应积极参与其组织活动,既能了解当前各国审计事业的发展状况以及热点问题,也能通过广泛交流从他国的审计经验得出于己有利的经验总结。第三个战略规划重申了“战略目标3”的知识共享和知识服务,该目标的实现需要各组织成员国的有效沟通与合作。不同国家间的合作、各个组织团体的合作不仅有利于各国互相学习,也有助于学科交叉。中国审计署要积极同社会各界合作沟通,取其精华去其糟粕,勇于借鉴他国经验,与各团体组织共同进步。

在一带一路的理念下,积极同各国家发展交流。以原则导向设计制度,给予下设委员会以一定程度的自主权,扩大灵活性以便于针对特有问题提出专有的解决方法。规则导向尤其是指令性规则需要制定者拥有大量丰富的知识,而不可否认的是,人类是有限理性的。因此,提供制度性架构使所有成员积极参与到实务工作后设计出有针对性的解决方案,不仅能够提高成员的积极性也能够更好的发挥组织作用。审计署应在国家根本法指引下,提出审计工作的制度性架构,给予地方审计机构以充分自主权,使其更好发挥审计预防、揭示和抵御的功能。审计署通过向人大做出的政府审计工作报告,使代表委员们明确现阶段发展的问题所在,不能仅仅着眼于发现某个审计专业问题,应通过其发现反映出宏观层面的问题从而更好的对国家实施治理。

作者:鲁清仿;张帅 单位:河南大学商学院内控与审计研究所

论世界最高审计组织战略规划责任编辑:张雨    阅读:人次